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República de Colombia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO Magistrado ponente
STC3130-2015
Radicación n.° 52001-22-13-000-2015-00067-01
(Aprobado en sesión de dieciocho de marzo de dos mil quince)
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de marzo de dos mil quince (2015).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 11 de febrero de 2015, proferido por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, dentro de la acción de tutela promovida por Wilber Jesús Salas Cerón, Gloria Beatríz Ortíz Obando, Viviana Jazmín Bastidas Melo, Dora Liliana Bastidas Díaz, Claudia Yadira Moreno Villota , Alcira Etelvina Bastidas Melo y Betty Liliana Ruales Tabla, contra la Procuraduría General de la Nación, trámite al que fue vinculada la Universidad de Pamplona.
ANTECEDENTES
1. Los accionantes, en su calidad de sustanciadores de Procuradurías Judiciales en la ciudad Pasto, reclaman la protección constitucional de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, y «al acceso a la función pública», presuntamente vulnerados por la entidad accionada, al haber emitido la Resolución Nº. 040 de 2015, «mediante la cual se da apertura y se reglamenta la convocatoria del proceso de selección para proveer los cargos de carrera de Procuradores Judiciales de la entidad».
En consecuencia, solicitan que se ordene a la Procuraduría General de la Nación, «tener en cuenta al momento de realizar [su] inscripción al concurso de Procuradores Judiciales I y II, la experiencia profesional derivada del desempeño de [sus] funciones al interior de la entidad como sustanciadores de las Procuradurías Judiciales (…), acorde con el manual de funciones por competencias vigente que [les] asigna labores del carácter profesional en el orden jurídico, dejando de lado la errónea clasificación que en el nivel técnico existe actualmente», y, en forma subsidiaria, que se disponga «la suspensión de la fase de inscripción del proceso de concurso de méritos, hasta tanto la Procuraduría realice la recategorización de [sus] cargos en el nivel profesional» (fls. 16 y 17, cdno. 1).
2. En apoyo de tales pretensiones, aducen que el 20 de enero de esta anualidad se publicó el mencionado acto administrativo, el cual «devela serias falencias (…) en su elaboración, estructura y contenido (…), al indicar que los cargos ofertados son del nivel profesional», cuando en realidad su naturaleza es «directiv[a] [y] tienen la misma categoría (…) que los jueces y magistrados ante quienes actúan».
Señalan que el Decreto Ley 264 de 2000, «por medio del cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura, y la naturaleza de las funciones de los empleos de la Procuraduría General de la Nación incluido los del Instituto de Estudios del Ministerio Público», cataloga en su artículo 7º a los sustanciadores de la entidad accionada «dentro del NIVEL JERÁRQUICO: TÉCNICO, en las nomenclaturas: Sustanciador 4SU 11, 4SU 10, 4SU 09, 4SU 08, entre los cuales [se] enc[uentran] los Sustanciadores de las Procuradurías Judiciales».
Sostienen que el artículo 4º de la citada norma define las ocupaciones generales de los empleados del nivel técnico de la Procuraduría General de la Nación, y que mediante la Resolución Nº. 253 de 9 de agosto de 2012, «por la cual se adopt[ó] el manual de funciones de la entidad», se reitera que los sustanciadores pertenecen a dicho nivel, pero se les asigna «funciones esenciales relacionadas con la aplicación de conocimientos PROFESIONALES y no de carácter técnico», las cuales describieron en los folios 5 y 6 del escrito de tutela.
Por lo anterior, indican que las funciones asignadas a sus cargos «para nada son compatibles con el nivel técnico en el cual actualmente est[án] clasificados en el [D]ecreto [L]ey 264 de 2000 y la [R]esolución [Nº.] 253 de 2012», sino que corresponden, en gran medida, a las atribuidas a los profesionales universitarios de la entidad accionada, de modo que si los sustanciadores son graduados en derecho, «deberían estar en el mismo nivel, no en el de técnicos, circunstancia discriminatoria que afecta o quebranta el derecho a la igualdad (…) al encontrarse clasificados en forma desigual en el Decreto Ley 264 de 2000».
Alegan que la problemática expuesta, se refleja «frente a la convocatoria para participar en el concurso para proveer los cargos de Procuradores Judiciales I y II», puesto que en varios de sus artículos se hace mención a la «experiencia profesional» para aspirar a los empleos ofertados, y en su sentir , al estar catalogadas las funciones de los sustanciadores en el nivel técnico, les «es imposible acreditar la experiencia profesional para poder (…) inscribir[se], peor aún, [les] resulta imposible acreditar la experiencia profesional relacionada para poder puntuar de mejor manera en el análisis integral de antecedentes, lo que [l]os deja por fuera de la opción de acceder a la función pública en los cargos convocados».
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
La Universidad de Pamplona estimó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, dado que su actividad «se limita a llevar el proceso en los términos pactados, pero escapa de [su] competencia decidir sobre la homologación de experiencia no prevista», de modo que «la situación objetiva es que los accionantes se encuentran ocupando el cargo de técnicos y esa es la experiencia a calificar en el concurso, conforme el manual de funciones y requisitos» (fls. 89 a 93, cdno. 1).
Por su parte la Procuraduría General de la Nación, informó que la acción de tutela es improcedente para «controvertir actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional», como lo es en este caso la Resolución Nº. 040 de 2015, y que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno de los accionantes, comoquiera que en su condición de abogados pueden inscribirse en el concurso de méritos convocado (fls. 94 a 106, cdno. 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
La Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, negó el amparo, con sustento en que la acción de tutela es improcedente para proteger los derechos fundamentales amenazados o conculcados con la expedición de Decretos Ley, y actos administrativos particulares y de carácter general, impersonal y abstracto, en atención a su carácter residual y subsidiario, pues para ello se consagraron en el ordenamiento jurídico distintos mecanismos de control, en cuyo ejercicio, incluso, pueden solicitarse medidas cautelares.
Respecto a la puntual situación expuesta por los accionantes, añadió lo siguiente:
«Ningún perjuicio se anticipa en todo caso, porque no hay para los actores decisión alguna que les haya desestimado su futura inscripción, siendo del caso agregar que será la ejecutora del contrato, la encargada de constatar en cada caso, si se cumplen o no los presupuestos mínimos para acoger la matrícula de su aspiración, toda vez que en cada caso habrá de analizarse la acreditación de los requisitos mínimos reclamados, estudiando si ellas se pueden catalogar como jurídicas, según lo impone la Resolución 040 de 2015. En su momento se deberá entrar a analizar si las actividades desplegadas en los términos de la labor de cada quien, se avienen a las previsiones dispuestas en el acto de convocatoria. Mientras ello no ocurra y sin pronunciamiento ni estudio por el competente, la anticipación del juicio de reproche no será más que apresurado y basado en suposiciones que tornarían, también en este estadio, inviable la concesión de la tutela incoada» (fls. 132 a 138, cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
Únicamente el accionante Wilber Jesús Salas Cerón reprochó la anterior determinación, y en sustento de su inconformidad manifestó, que «[c]ontrario a lo considerado en el fallo impugnado (…) la discusión no versa sobre la atribución de funciones de sustanciador sino en la valoración que de las mismas acostumbra hacer la Procuraduría General de la Nación cada vez que ha convocado a concurso de méritos, esto es, sin otorgarle el carácter de profesional».
Señaló que la acción de tutela no se dirigió «contra las normas generales y abstractas que regulan la convocatoria», sino frente a «la aplicación que de las mismas viene haciendo la entidad demandada en contravía de [su] realidad laboral», al calificar como técnica la «experiencia adquirida en el desarrollo de las labores del cargo de Sustanciador».
Agregó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta idónea para la protección de sus garantías fundamentales, debido a que «tarda (…) varios años [y] [p]ara entonces, el perjuicio en [su] contra se habrá consumado», razón por la cual pidió que se tomara en consideración un fallo de tutela dictado por el Consejo de Estado, el cual aportó al expediente.
Por último, adujo que en el fallo censurado «no [se] realiz[ó] un estudio consistente de los aspectos fácticos y jurídicos reseñados con detalle en el escrito de introducción, ni [se] respond[ió] a cada uno de [sus] planteamientos» (fls. 218 a 221, cdno. 1).
CONSIDERACIONES
1. Recuerda la Corte que según el artículo 86 de la Constitución Política, la procedencia de la tutela para la protección de derechos fundamentales, está condicionada a la circunstancia de que el interesado no cuente con otro mecanismo de defensa judicial eficaz, pues la acción de amparo no puede constituirse en un medio sustitutivo o equivalente a los ordinarios de defensa que la misma norma superior y la ley consagran para la salvaguarda de tal clase de prerrogativas.
2. En el presente caso lo que pretende el impugnante es que la Procuraduría General de la Nación, dentro del concurso de méritos para proveer los cargos de Procuradores Judiciales I y II, tenga en cuenta su experiencia profesional en el desempeño de sus actividades como sustanciador de tales procuradurías, de acuerdo «con el manual de funciones por competencias vigente que [le] asigna labores del carácter profesional» y no del orden técnico.
3. Al analizarse los hechos expuestos en la solicitud de tutela, se aprecia que, contrario a lo opinado por el recurrente, en ésta sí se está censurando el Decreto Ley 264 de 2000, en lo que tiene que ver con la categorización del cargo de sustanciador en el nivel técnico, así como la Resolución Nº. 040 de 2015.
Bajo ese marco, deviene con claridad que el amparo es improcedente, pues si lo perseguido es cuestionar la legalidad del Decreto Ley 264 de 2000, «por el cual se establecen el sistema de clasificación y nomenclatura, y la naturaleza de las funciones de los empleos de la Procuraduría General de la Nación incluidos los del Instituto de Estudios del Ministerio Público», y en el que se calificó el empleo de sustanciador como del nivel técnico, el tutelante tiene a su disposición la acción de nulidad por inconstitucionalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa, regulada en el artículo 135 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues, como bien se sabe, dichos actos normativos expedidos por el Presidente de la República poseen fuerza de ley, y como tal, están sujetos a la Constitución Política y al bloque de constitucionalidad.
De igual manera, si lo que se busca es cuestionar la coherencia con el ordenamiento jurídico de la Resolución Nº. 040 de 2015, «por medio de la cual se da apertura y se reglamenta la convocatoria del proceso de selección para proveer los cargos de carrera de procuradores judiciales de la entidad», el actor cuenta con las acciones de nulidad ante la misma jurisdicción contencioso administrativa, por tratarse de un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto, trámite dentro del cual, incluso, puede pedir la medida cautelar de suspensión temporal del acto, de conformidad con lo establecido en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Sobre las acciones de nulidad para impugnar la legalidad de los actos administrativos y la medida provisional de suspensión de dichos actos de la administración, la Corte ha precisado:
«(…) cumple recordar que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, por lo que las controversias que ellos puedan generar deben ser expuestas ante las autoridades competentes a través de las acciones pertinentes, en donde es posible solicitar la suspensión provisional de dichos actos, medida cautelar prevista en el numeral 3º del artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, con el propósito de contrarrestar los efectos vinculantes del acto acusado, si se dieren los presupuestos requeridos para ello» (CSJ STC13190-2014).
Por estas razones, ha enfatizado en que
«[e]s, entonces, en el escenario de la respectiva acción contencioso administrativa que la actora puede invocar las razones aquí planteadas, con miras a que el juez natural de la actividad de la administración pública tome la decisión que en derecho corresponde, amén de que en esta instancia también pueda solicitarse la suspensión provisional, medida cautelar prevista en el Código Contencioso Administrativo contra los actos administrativos de contenido general o particular, siempre que se cumplan ciertos requisitos (…) y que de hallarse fundada es suficiente para frenar una eventual ilegalidad manifiesta de la administración, mientras se decide el asunto, lo cual descarta la posibilidad de conceder el amparo solicitado» (CSJ STC, 18 oct. 2007, rad. 2007-00321-01, reiterada en CSJ STC, 14 oct. 2011, rad. 2011-00201-01 y en CSJ STC16234-2014).
Sobre el particular, la Sala ha dicho:
«no se han demostrado las circunstancias necesarias para conceder la tutela como mecanismo transitorio, por cuanto que sin la presencia de los supuestos del perjuicio irremediable que la doctrina constitucional reclama para su prosperidad, lo alegado tampoco cumple con las características de gravedad, inminencia y apremio de la intervención del Juez Constitucional» (CSJ, 11 may. 2010, rad. 00249-01; reiterada entre otras en STC1782-2014, STC15617-2014, STC-16531-2014 y STC-193-2015).
5. De otro lado, tampoco se expusieron razones serias para considerar que las prenotadas acciones judiciales son ineficaces, por cuanto las escuetas manifestaciones, sin soporte probatorio alguno, de que las demandas radicadas ante el Consejo de Estado no se admiten con celeridad y su trámite y decisión puede tardar años, es insuficiente para rebatir la idoneidad de dichos medios de defensa.
6. Con todo, el impugnante único del fallo de primera instancia, adujo en su memorial, que la discusión planteada en la tutela no se centra en atacar «las normas generales y abstractas que regulan la convocatoria», sino en la «acostumbrada» ponderación que la entidad accionada ha realizado dentro de los concursos de mérito, en punto al carácter técnico y no profesional de las labores ejecutadas por los sustanciadores de las Procuradurías Judiciales.
Frente a este argumento, y de ser ésta la correcta hermenéutica del escrito de amparo, es claro que también se torna improcedente la tutela, en razón a que su ejercicio resultaría prematuro, por cuanto en el proceso de selección convocado por la entidad accionada para proveer los cargos de Procurador Judicial I y II, hasta ahora se cerró la etapa de «reclutamiento» o inscripción, y aún no se ha calificado la experiencia profesional aducida por los concursantes para determinar si cumplen o no los requisitos mínimos para aspirar a los empleos ofertados, de manera que la alegada vulneración de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad y al acceso a la función pública del impugnante, campea en el terreno de la mera eventualidad y de la simple especulación.
De allí, que en algunos casos la Corte haya precisado:
«(…) como el proceso (…) no ha terminado, esto es, no se ha proferido una determinación de fondo, este mecanismo resulta presuroso, dado que el eventual perjuicio que pudiere causarle (…) no pasa de ser una mera conjetura (…) En otras palabras, al no haberse definido la situación del accionante, no puede esta Corporación anticiparse a resolver sobre la trasgresión de sus garantías esenciales, razón adicional para ratificar el fallo constitucional de primer grado» (CSJ SCT, 8 may. 2013, rad. 2013-00572-01, reiterado en CSJ STC1782-2014).
7. Por último, téngase en cuenta que el fallo de tutela emitido por el Consejo de Estado que el recurrente anhela le sea aplicado en este asunto (fls. 22 a 234, cdno. 1), dista sustancialmente de la situación fáctica aquí definida, puesto que en aquel amparo el reclamante se encontraba en una fase bastante adelantada dentro del concurso de méritos, y no en una etapa incipiente como acontece en esta causa; y, además, aquel peticionario durante todos los ciclos del proceso de selección, accionó los mecanismos internos para cuestionar las decisiones allí adoptadas, circunstancia que no se ha presentado en este caso.
8. Corolario de lo discurrido en precedencia, se impone confirmar la sentencia controvertida por las razones aquí expresadas.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ
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