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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC9342-2015
Radicación n° 11001-22-03-000-2015-01215-01
(Aprobado en sesión de quince de julio de dos mil quince)
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente a la sentencia de 4 de junio de 2015, mediante la cual el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Especializada en Restitución de Tierras de la Sala Civil negó la acción de tutela promovida por la Corporación Sin Animo de Lucro de Médicos Especialistas – Cormedes en contra del Ministerio de Trabajo.
ANTECEDENTES
1. La gestora, a través de apoderado, demanda la protección constitucional de su derecho fundamental de petición, presuntamente vulnerado por la entidad acusada.
2. Arguyó, como soporte de su reclamo, en síntesis, lo siguiente:
2.1. Que «[e]l día 3 de febrero de 2015, se presentó derecho de petición al MINISTERIO DEL TRABAJO en la oficina ubicada en la carrera 14 No. 99-33, piso 11».
2.2. Que «[a] la fecha, [la cartera querellada] no ha dado contestación a la solicitud presentada».
3. Solicita, conforme lo relatado, que se «orden[e] al Ministerio de Trabajo [dar] contestación a la solicitud presentada el 3 de febrero de 2015» (fls. 1-9 Cdno. 1).
LA RESPUESTA DE LA AUTORIDAD ACCIONADA
La Asesora de la Oficina Jurídica de la cartera querellada expuso que «[s]i bien la [actora], elevó derecho de petición el 03 de febrero de 2015 a este Ministerio, también es cierto que la Coordinación del Grupo Interno de Trabajo de Atención de Consultas en Materia de Seguridad Social Integral de la Oficina Asesora Jurídica, en ejercicio de sus funciones procedió a dar la debida contestación en forma clara, precisa y de fondo al peticionario, con el oficio número N° 1200000-93529, fechado el 27 de mayo de 2015, respuesta la cual se puso en conocimiento al accionante por medio de correo electrónico suministrado por el peticionario».
Igualmente, sostuvo que «[e]n consecuencia, existe carencia de objeto, en este caso, pues al momento actual la situación expuesta en la demanda, que había dado lugar a que el supuesto afectado intentara la acción ha cesado, desapareciendo así toda posibilidad de amenaza o vulneración al derecho» (fls. 22-35 ibídem).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
Negó la salvaguarda reclamada por «carencia actual de objeto» con fundamento en que «[e]l Ministerio accionado allegó con el informe rendido durante este trámite constitucional oficio N° 120000093529 de mayo 27 de 2015, mediante el cual da respuesta a la petición del reclamante indicándole que: “[i]nicialmente, se observa oportuno señalar que de acuerdo con la naturaleza y funciones asignadas en el Decreto 4108 de 2011 a la Oficina Asesora Jurídica de este Ministerio, sus pronunciamientos se emiten de forma general y abstracta ya que sus funcionarios no están facultados para declarar derechos individuales ni definir controversias. Por lo anterior, se le informa que ésta (sic) Entidad no puede decidir o definir lo planteado en la consulta, sin embargo con el fin de orientarlo, a continuación se le presentan las siguientes consideraciones (…)”».
De igual manera, que «[a] renglón seguido le expone y explica a la petente la figura de empresas de servicios temporales, restricciones y la contratación a través de cooperativas de trabajo asociado así como la configuración de la intermediación laboral, resaltando del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 la prohibición de contratar personal para desarrollar actividades misionales permanentes, mediante cooperativas de trabajo asociado o cualquier otra modalidad de vinculación que afecte derechos constitucionales, legales y prestacionales, e igualmente, sin importar la naturaleza jurídica o tipo societario de la entidad con la cual se efectúe la contratación».
Asimismo, que «el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, orientado, en principio, a combatir la utilización de la modalidad de las Cooperativas de Trabajo Asociado también hace mención a otras modalidades de vinculación que realicen intermediación laboral, de manera que se encubran verdaderas relaciones de trabajo subordinado y se eluda el cumplimiento del régimen legal de este tipo de vinculación laboral.
También, que «la actividad del suministro de personal para prestar servicio a terceros beneficiarios sólo puede ser desarrollada a través de las Empresas de Servicios Temporales, quienes celebran contratos de prestación de servicios con empresas usuarias para colaborar temporalmente en el desarrollo de las actividades propias de éstas, mediante el envío de trabajadores en misión, quienes ejecutarán la labor contratada, teniendo presente en todo caso que estos trabajadores son contratados directamente por la Empresa de Servicios Temporales y por tanto, es para todos los efectos la verdadera empleadora”. Finalmente se expone en la misiva que “La presente consulta se absuelve en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, en virtud del cual los conceptos emitidos por las autoridades como respuesta a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento, constituyéndose simplemente en un criterio orientador”».
Además, que «[a]lleg[ó] además la encartada, impresión de pantalla de la remisión de respuesta vía e-mail al correo cormedes@gmail.com, que en efecto, corresponde al indicado en la petición y además contenido en el certificado de existencia y representación legal de la tutelante. Aunado a ello, la misma parte actora admite el recibo de esa comunicación».
De otra parte, que «[r]especto a la inconformidad frente a la decisión emitida en respuesta a su petitorio, encuentra esta Corporación que no resulta admisible, pues como bien se lo explica la misma cartera accionada, no tiene entre sus funciones, al emitir pronunciamiento a peticiones en ejercicio del derecho a formular consultas, decidir o conceptuar en forma concreta y específica en un caso particular, pues se entiende, que ello implica resolver una situación concreta, lo cual corresponde a la autoridad jurisdiccional respectiva, de allí que, como bien se indica en la comunicación efectuada, se le exponen lineamientos generales sobre la intermediación laboral, sólo como criterio orientador».
Del mismo modo, que «los funcionarios del Ministerio de Trabajo tienen expresa prohibición de declarar derechos individuales o definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces, por expresa disposición del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 41 del Decreto 2351 de 1965» (fls. 62-70 ibíd.).
LA IMPUGNACIÓN
La interpuso el apoderado judicial de la asociación actora aduciendo que «[l]a providencia impugnada se aparta de los lineamientos establecidos por la Honorable Corte Constitucional, a obtener una RESPUESTA DE FONDO, es decir, a que la respuesta de la solicitud presentada sea coherente con lo solicitado, pero el Ministerio de Trabajo dio una respuesta de FORMA».
Asimismo, que «[su] poderdante solicitó un concepto jurídico sobre un instructivo específico del Hospital Universitario de Santander que puede contener disposiciones de intermediación laboral, pero el Ministerio no se pronunció sobre este tema».
En definitiva, que «[l]a respuesta exclusivamente formal del Ministerio no guarda ninguna relación con el objeto de la consulta elevada» (fls. 59-60 ib.).
CONSIDERACIONES
1. Reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia de la Corte que:
(…) el derecho de petición no sólo implica la potestad de elevar peticiones respetuosas a las autoridades; envuelve además la necesidad de que se brinde una respuesta adecuada y oportuna -que no formal ni necesariamente favorable- dentro del marco de imparcialidad, eficacia y publicidad que caracteriza al Estado Social de Derecho… El derecho de petición supone para el Estado la obligación positiva de resolver con prontitud y de manera congruente acerca de la solicitud elevada, lo que no implica que ese pronunciamiento tenga que ser favorable, pues como bien se sabe la garantía constitucional mencionada tiende a asegurar respuestas oportunas y apropiadas en relación con aquello que de las autoridades se pide, no a obtener de estas últimas una resolución que indefectiblemente acceda a las pretensiones del solicitante (CSJ STC, 10 dic. 2012, rad. 00120-01).
Paralelamente, ha precisado que «el derecho a que se alude se contrae también a que la petición se tramite, resuelva oportunamente y a que la respuesta se dé a conocer al interesado (STC, 22 en. 2010, rad. 09-00233-01).
2. También se ha dicho que la tutela fue concebida como un procedimiento preferente y sumario para la salvaguarda inmediata de las prerrogativas fundamentales, cuya eficacia reside en que constando el quebranto o la amenaza, se emita una orden para que la autoridad respecto de la cual se suplica, actúe o se abstenga de hacerlo.
Por consiguiente, si la omisión o la conducta vulneradora han sido superadas, en el sentido de que la pretensión erigida en defensa de la garantía conculcada se encuentre satisfecha, la petición rogada pierde su razón de ser, pues la posible resolución que se llegase a impartir se tornaría inocua o superflua, ora también caería al vacío.
El artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 corrobora tal aseveración al preceptuar que «[s]i, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedente».
3. En el asunto bajo examen, el problema jurídico planteado en esta sede consiste en definir si con la comunicación No. 120000093529 de 27 de mayo de 2015, dirigida a la interesada, se tiene por superado el hecho que presuntamente dio lugar a la vulneración denunciada.
4. El «derecho de petición de consultas» ha sido definido por la Corte Constitucional como
«una manera de mantener fluida la comunicación entre el pueblo y la administración para absolver de manera eficiente y de acuerdo con los principios de economía, celeridad, eficacia e imparcialidad, las dudas que puedan tener las ciudadanas y los ciudadanos y el pueblo en general sobre asuntos relacionados con la administración que puedan afectarlos (…), tiene, entonces, una connotación de simple consejo, opinión o dictamen no formal de la administración cuyo propósito no es ser fuente de obligaciones ni resolver un punto objeto de litigio» (STC C-542/05, 24 may. 2005, rad. D-5480).
5. Verificado el escrito dirigido por la entidad denunciada al querellante, se confirmará el fallo objeto de impugnación, por cuanto satisface los presupuestos de claridad, precisión y completitud contenidos en el artículo 23 de la Constitución Política, toda vez que al absolver el cuestionamiento formulado, si bien, aclaró que «sus pronunciamientos se emiten en forma general y abstracta ya que sus funcionarios no están facultados para declarar derechos individuales ni definir controversias» y, por ende, «no [podía] decidir o definir lo planteado en [la] consulta»; no obstante lo anterior, manifestó que «con el fin de orientarlo, a continuación [efectuaba algunas] consideraciones» sobre el tema de la intermediación laboral (fls. 30-32 Cdno. 1).
En conclusión, como lo que genera la inconformidad de la actora es que la manifestación de la administración no fuera en los términos que esperaba, pues mientras que reclamaba un «concepto jurídico» sobre «si puede constituirse en prácticas de intermediación laboral la aplicación del “Instructivo de seguimiento para el cumplimiento de los estándares de acreditación en la gestión del talento humano de la ESE HOSPITAL UNIVERSITARIO DE SANTANDER GTH-IN04 VERSIÓN 01”, a las entidades contratistas de SERVICIOS ESPECIALIZADOS DE SALUD, toda vez que impone requisitos laborales propios del Hospital a contratistas independientes y autónomos», se limitó a exponer aspectos generales relacionados con el tema de consulta, sus pretensiones son ajenas al juez constitucional, toda vez que la jurisprudencia ha sido enfática al señalar que el «derecho de petición» debe ser respondido con prontitud, en forma precisa y congruente, notificado, pero sin que su «respuesta» implique la aceptación a lo «solicitado».
7. Según lo discurrido, se reafirmará la decisión materia de impugnación.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y, en caso de no ser impugnada, oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ