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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC2065-2015
Radicación n°. 68001-22-13-000-2014-00681-01
(Aprobado en sesión de veinticinco de febrero de dos mil quince)
Bogotá D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2014, mediante la cual la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga concedió la acción de tutela promovida por Maira Alejandra Vásquez Silva en contra de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Judicial de esa ciudad, trámite al que fueron vinculados la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, Coordinadora del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Santander y Sintranivelar Comuneros.
ANTECEDENTES
1. La gestora demandó la protección constitucional de los derechos fundamentales a la igualdad, «dignidad humana», trabajo, «seguridad social integral», «mínimo vital», «primacía de la realidad sobre las formalidades» y debido proceso, presuntamente vulnerados por las entidades acusadas.
2. Arguyó, como sustento de su reclamo, en síntesis, los siguientes hechos:
2.1. Desde el 4 de marzo de 2011 se encuentra «vinculada al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, en el cargo de ESCRIBIENTE EN DESCONGESTIÓN, de manera ininterrumpida de acuerdo a las prórrogas que se han efectuado por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura tendientes a garantizar el Plan Nacional de Descongestión Judicial».
2.2. A través del artículo 29 del Acuerdo PSAA 14-10251 de 14 de noviembre de 2014 prorrogó «las medidas de descongestión que a la fecha se encuentran vigentes, salvo las que se relacionan a continuación. 1. Despacho 752 de Descongestión del Tribunal Administrativo de Córdoba, con toda su planta de personal; 2. Juzgado Administrativo 715 de Descongestión Mixto de Bogotá, de la Sección Primera, con toda su planta de persona. De acuerdo al ARTÍCULO 50 del citado Acuerdo, las prórrogas se realizarían “hasta el 19 de diciembre de 2014 para los despachos que pertenecen al régimen de vacaciones colectivas”»
2.3. De acuerdo con lo dispuesto en el citado acto administrativo el titular del despacho, mediante «Resolución No. 022 del catorce (14) de noviembre de dos mil catorce (2014), resuelve prorrogar, entre otros, el nombramiento del suscrito en el cargo de ESCRIBIENTE EN DESCONGESTIÓN desde el dieciséis (16) de noviembre hasta el diecinueve (19) de diciembre de dos mil catorce (2014).
2.4. Señala que «atendiendo los principios constitucionales de confianza legítima y buna fe, he continuado ejerciendo las funciones propias del cargo, de manera continua y en el horario habitual como se determina de los registros de actuaciones judiciales realizadas en el mes de octubre y noviembre de la presente anualidad según informe de actividad que adjunto y de la notificación de los estados electrónicos realizados en cumplimiento del artículo 201 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011), pese a que por razones ajenas a la voluntad del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga no se ha permitido el acceso al público general a las instalaciones de los Juzgados Administrativos de Bucaramanga».
2.5. Amparada en los principios de «confianza legítima y buena fe» el 18 de noviembre de 2014, comunicó la citada resolución a la Dirección Ejecutiva Seccional querellada a efectos «de que se procediera a la inclusión en el sistema de nómina de los funcionarios y empleados judiciales, con el fin de garantizar la continuidad en la prestación personal del servicio, el pago oportuno de los salarios, bonificaciones judiciales y demás prestaciones laborales y la permanencia en el Sistema General de Seguridad Social Integral».
2.6. Sin embargo, con oficio No. 08639 de «20 de noviembre de dos mil catorce (2014), la Señora OLGA LUCIA REYEZ RIVERA en su calidad de Coordinadora Área Talento Humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, procedió a la DEVOLUCIÓN de la Resolución No. 022…por la cual se prórroga el nombramiento de la suscrita…advirtiendo en el oficio que se procede a la devolución “sin trámite alguno, por no cumplir con lo establecido en el artículo 57 del acuerdo en mención».
2.7. Situación que considera «vulnera [sus] derechos fundamentales al debido proceso por desconocimiento de las normas en las que deben fundarse todas las actuaciones administrativas», además la «planta de personal de dicho Despacho, al igual que la Suscrita Tutelante hemos continuado laborando de manera ininterrumpida, independiente de que se permita el acceso a los usuarios del servicio, cumpliendo con el horario establecido y demás tareas asignadas a nuestro cargo, lo que ha implicado seguir surtiendo el trámite de los negocios asignados y garantizando la prestación del servicio (cumplimiento de las funciones y obligaciones del cargo)».
3. Pidió, en consecuencia, ordenar a las entidades acusadas desconocer el referido canon y disponer su «inclusión en la NÓMINA DE EMPLEADOS JUDICIALES; pago efectivo de los salarios, bonificación judicial y demás prestaciones laborales; afiliación inmediata al SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL; reparación integral del DAÑO ANTIJURÍDICO» (fls. 1-13 vto.).
4. Mediante auto de 2 de diciembre de 2014 el tribunal admitió la solicitud de amparo y negó la «medida provisional» y, el 11 de ese mes y año concedió el amparo rogado el que fue impugnado por la Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga.
La Coordinadora del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, señaló que este no es el «mecanismo habilitado para que la accionante formule cargos de anulación al acto administrativo contenido en el Acuerdo PSAA 14-10251, pues, sin existir peligro irremediable, es la jurisdicción contenciosa administrativa donde puede ventilarse la legalidad de un acto administrativo. Y es que, puede evidenciar su Despacho, que las pretensiones de la presente acción, tiene un objetivo claro, el cual es inaplicar parcialmente un acto administrativo de carácter general frente a una situación particular, situación que claramente no es susceptible de control en sede de tutela, mecanismo excepcional indebidamente ejercitado que está llamado a ser denegado por improcedente».
Agregó, que en el artículo 57 del mencionado Acuerdo, quedó establecido que «La prórroga de todas las medidas de descongestión de que trata el presente Acuerdo quedan condicionadas a la certificación por parte de las Dirección Seccionales de Administración Judicial donde se indiquen…la garantía de acceso a los usuarios a los Despachos de Descongestión», lo que muestra «la necesidad de que las medidas de descongestión adoptadas sean satisfechas plenamente con el funcionamiento al servicio al público de aquellos despachos donde se ejecute el plan de Descongestión», por lo que «la relación laboral presumida, se encontraba condicionada a la garantía de acceso a la administración de justicia de sus usuarios, razón por la cual, realmente lo que encontramos acá, es un acto administrativo que no produce efectos de ejecutividad, sino hasta tanto se certifique que la condición de eficacia establecida en el acto administrativo de carácter general, sea cumplida».
Indicó que «que la inminencia e irreparabilidad del perjuicio que se aduce, no ostenta la irremediabilidad alegada, pues la inminencia, gravedad y urgencia requerida y manifestada por [la] accionante no se ha probado; el perjuicio irremediable que anuncia [la] tutelante no tiene argumento o sustento que lo pruebe y la actuación del despacho accionado, que presuntamente generó dichos perjuicios, es a todas luces una actuación legal» (fls. 50-54 vto. cdno. 1).
El Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, hizo llegar idéntico escrito al anterior (fls. 63-67 vto. íb).
El Presidente del Sindicato Comuneros SINTRANIVELAR, señaló que «la conducta desplegada por la Coordinadora del área de talento humano consistente en la devolución de los actos administrativos constituye una vulneración al debido proceso establecido por la constitución (artículo 29 de c.p) y la ley (artículo 3 #1, ley 1437 de 2011) como derecho y principio, que debe ser garantizado y respetado por toda autoridad administrativa», coadyuvó la solicitud de amparo (fls. 76-79 ídem).
El Juez Cuarto Administrativo Oral del Circuito, manifestó que «es evidente que, en el presente asunto las pretensiones incoadas por el accionante están llamadas a prosperar y en tal sentido solicito se amparen los derechos» invocados por la actora, toda vez que «con relación al ingreso del público a las instalaciones del Palacio de Justicia, debo precisar que la garantía de tal acceso no es función que competa ni a los jueces, ni a los empleados, circunstancia que también se ha hecho saber a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial» (fls. 84-87 ibídem).
La Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, expreso que «las medidas de descongestión tienen un límite temporal, el cual para el cargo de ESCRIBIENTE del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga (creado mediante Acuerdo PSAA11-7877 de 28 de febrero de 2011), era hasta el 15 de Noviembre de 2014, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo PSAA14-10197 de Agosto 05 de 2014, y una vez superado el límite temporal, finalizaba la medida, sin que el Acuerdo o disposición alguna garantizara que la medida debía continuar o que ésta generaba algún tipo de estabilidad por cuanto las medidas de descongestión como se ha señalado son transitorias, precarias y son creadas por un tiempo determinado, aspecto que conocía previamente la accionante».
Finalmente recalcó, que esa Corporación no vulneró derecho fundamental alguno a la actora y solicitó en consecuencia rechazar el amparo por improcedente, «Teniendo en cuenta que la accionante no logr[ó] demostrar algún perjuicio irremediable y, que existe otro mecanismo de defensa judicial para discutir la legalidad del Acuerdo (acción de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho) ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siendo preciso recordar que los Artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regulan la facultad de solicitar medidas cautelares, las cuales, constituyen un medio judicial expedito para la protección de los derechos que se estiman vulnerados» (fls. 88-91 cdno. 1).
La Directora de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, informó que «la Sala Administrativa es autónoma para adoptar decisiones encaminadas al mejoramiento del funcionamiento de la administración de Justicia, como lo es la creación, modificación o supresión de las medidas de descongestión, previo seguimiento de los resultados arrojados, en virtud de ello se expidió el Acuerdo No. PSAA14-10251».
Indicó que «el acto administrativo expedido por la Sala Administrativa, goza de presunción de legalidad, hasta tanto no sea retirado de la vida jurídica por la autoridad competente, en consecuencia, no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para controvertir la legalidad del citado acto administrativo, ya que para ello la demandante cuenta con otros medios de defensa judicial» (fls. 128-131 id).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal concedió el amparo al considerar que «la acción de tutela instaurada es procedente para el caso concreto de la actora, pues si bien el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, por medio del Acuerdo No. PSAA 14-10251 de 14 de noviembre de 2014, persigue unos fines plausibles, la aplicación de la norma corresponde hacerla al DIRECTOR EJECUTIVO de cada seccional y, en esa labor, éste no puede arrasar con el derecho individual de los servidores que se hallan en la situación de VÁSQUEZ SILVA, pues no fue esa la búsqueda del emisor de la norma administrativa, máxime cuando la literalidad de la norma no admite la aplicación dada por el servidor».
Agregó que «la señora MAIRA ALEJANDRA VÁSQUEZ SILVA, luego de prorrogarse su nombramiento mediante la Resolución No. 022 de 14 de noviembre de 2014, expedida en virtud de lo dispuesto por el Acuerdo PSAA14-10251 de la misma fecha, continuó sin interrupción con sus labores en el Despacho del JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE BUCARAMANGA, aspecto sobre el cual dan fe varios de los documentos arrimados al plenario, en especial lo afirmado en ese sentido en su contestación por el titular de la agencia judicial recién citada, y que el puesto que ocupa aquélla está adscrito a una oficina judicial que es permanente, esto es, que no fue creada con el fin de descongestionar a la administración de justicia, sino que se trata de un Despacho de planta, que por medio de algunos cargos -como el de la aquí demandante- otorga el apoyo operativo suficiente para que funcione el sistema oral en los JUZGADOS ADMINISTRATIVOS DE BUCARAMANGA, no queda otro camino que conceder la petición de amparo constitucional invocada, ordenándose a la DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE BUCARAMANGA que proceda a dar el debido trámite a la Resolución 022 de 2014, mediante la cual se prorrogó el nombramiento de la accionante en el cargo denominado «Escribiente en Descongestión», adscrito al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE BUCARAMANGA y, además, que proceda a efectuar el pago del salario que le corresponda legalmente a la interesada».
Finalmente destacó que «en esta ocasión no se encuentran aglutinados los requisitos que jurisprudencialmente se han establecido para que sea viable proferir una condena en abstracto como la rogada por la tutelista con hontanar en el art. 25 del Decreto 2591 de 1991, por lo que tal petición se negará, no abriéndose paso tampoco a su pretensión de que se compulsen copias de lo actuado al MINISTERIO DEL TRABAJO y a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, pues el Juez de tutela no está instituido para semejantes oficios que perfectamente puede adelantar por su propia cuenta la acá gestora, de considerar que con los hechos examinados se incurrieron en faltas o en circunstancias que merezcan investigación y sanción» (fls. 136-152).
LA IMPUGNACIÓN
La formuló la Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, argumentando que «toda vez que el Acuerdo PSAA14-10251, proferido por el Consejo Superior de Judicatura, estableció en su artículo 57, que la prórroga de las medidas de descongestión estaba condicionada a la certificación que debían expedir las Direcciones Seccionales de Administración Judicial, donde se indicara que existían condiciones de infraestructura física y tecnológica, y la garantía de acceso a los usuarios a los despachos de descongestión, esta última condición establecida en el Acuerdo, no se ha cumplido, en consecuencia, en nominador debió solicitar a la Dirección Ejecutiva Seccional Bucaramanga, la expedición de la misma, previo a prorrogar la medida».
Seguido indicó que «la prórroga del cargo en descongestión ocupado por la accionante estaba condicionado al cumplimiento de los requisitos establecidos en los Artículos 56 y 57 del Acuerdo en mención (certificado de disponibilidad presupuestal, certificado de condiciones de infraestructura física y tecnológica y la garantía de acceso a los usuarios a los Despachos de descongestión), presupuestos los cuales no se cumplieron al no existir certificado de estos aspectos por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional, por lo tanto no podía existir un acto administrativo del nominador sin el cumplimiento de la totalidad de requisitos exigidos en el Acuerdo», y que además, «en lo que respecta a reconocer sin solución de continuidad todos los derechos salariales, prestaciones, y aportes a la seguridad social, salud y pensión a la señora Maira Alejandra Vásquez Silva, se precisa que la Sala Administrativa no puede establecer gastos que no estén previstos dentro del presupuesto establecido previamente, y como se indicó en el párrafo anterior, es una prohibición expresa prevista en el artículo 6 de la Constitución Política de Colombia» (fls. 132- 133 vto. cdno. 1).
Por su parte, el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, al impugnar el fallo constitucional, reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación del libelo genitor (fls. 134-138 ídem).
CONSIDERACIONES
1. El artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, fijó las causales de improcedencia, entre las que resalta la existencia de «otros recursos o medios de defensa judicial», estructurándose así uno de los presupuestos que debe estar presente para la prosperidad del amparo, esto es, su carácter subsidiario o residual, pues esta sólo procede ante la ausencia de un instrumento constitucional o legal diseñado para ser utilizado mediante las vías ordinarias.
De tal forma, no se puede considerar la «salvaguarda constitucional» como un mecanismo alternativo o adicional a favor del particular, pues su finalidad no consiste en remplazar los trámites establecidos por el legislador para la protección de los derechos de los ciudadanos.
2. Es de señalar que la jurisprudencia ha reiterado que las discusiones en torno a los actos de la administración deben dirimirse ante la Jurisdicción Contenciosa, sin que le esté permitido al juez de tutela inmiscuirse en tal esfera.
3. La quejosa pretende se «INAPLIQUE por INCONSTITUCIONAL el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA14-10251 del 14 de noviembre de 2014» y, en su lugar, se ordene su inclusión en la nómina de empleados judiciales como Escribiente en Descongestión del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga.
4. En este orden de ideas, como la gestora se duele de la determinación emitida por el «Consejo Superior de la Judicatura», específicamente el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA14-10251, que dispuso la ejecución de las medidas de descongestión adoptadas en el citado acto administrativo, observa la Sala que puede acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, donde le es permitido allegar elementos demostrativos, como los que aquí presentó, y exponer sus argumentos, sin que este camino excepcionalísimo se convierta en una vía paralela o alterna, mecanismo por el cual puede solicitar a título de medida cautelar la suspensión provisional de la apuntada manifestación de la voluntad de la administración conforme a lo preceptuado en el numeral 3° del artículo 230 ejúsdem.
5. En un asunto que guarda simetría con el que ahora ocupa la atención de la Corte, se dijo en aquella oportunidad:
las discusiones respecto de las manifestaciones de voluntad de la administración deben dirimirse ante la jurisdicción correspondiente, sin que le esté permitido al juez constitucional inmiscuirse en tal esfera, dado el carácter subsidiario y residual del amparo.
Por tal motivo, no es dable atender de fondo la súplica del auxilio por concurrir la causal de improcedencia establecida en el numeral 1º del Decreto 2591 de 1991. Incluso, dentro del trámite señalado puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos, independientemente de su resultado (CSJ STC 12 feb. 2015, rad. 00679-01).
6. Finalmente, como no está acreditado el perjuicio irremediable, no es factible acceder a la solicitud de amparo, toda vez que, no basta su mera enunciación, sino que es indefectible su demostración, lo que no acontece en el caso concreto.
Sobre el tema, la jurisprudencia de la Corte ha reiterado que:
Corresponde destacar que la protección reclamada tampoco tiene vocación de prosperidad como mecanismo transitorio, pues en el trámite de la acción contenciosa está prevista la posibilidad de solicitar medidas cautelares “para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 229 y ss. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, lo que desvirtúa, en consecuencia, la configuración de un perjuicio irremediable (CSJ ST, 3 feb. 2014, Rad. 2013-00074-01, reiterado en STC12988-2014, 25 sep, rad.00163-01).
7. De conformidad con lo discurrido, se infirmará el fallo objeto de opugnación.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede y en su lugar NIEGA el amparo deprecado.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ALVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ