Asistente Jurídico Inteligente
Selecciona un texto en la página o analiza el artículo completo.
República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC2066-2015
Radicación n°. 68001-22-13-000-2014-00672-01
(Aprobado en sesión de dieciocho de febrero de dos mil quince)
Bogotá D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2014, mediante la cual la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga concedió la acción de tutela promovida por Diana Magali Carrillo Cipagauta en contra de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Judicial de esa ciudad, trámite al que fueron vinculados la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, Tribunal Administrativo de Santander, Coordinadora del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Santander y Sintranivelar Comuneros.
ANTECEDENTES
1. La gestora demandó la protección constitucional de los derechos fundamentales al «mínimo vital», trabajo, «seguridad social», «dignidad humana» y «primacía de la realidad sobre las formalidades», presuntamente vulnerados por las entidades acusadas.
2.1. Mediante «Resolución No. 174 de 10 de julio de 2012 fue nombrada provisionalmente en el cargo de Técnico en Sistemas Grado 11, adscrito a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander. Nombramiento que ha sido prorrogado a medida que se han prorrogado por parte del Consejo Superior de la Judicatura las medidas de descongestión».
2.2. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Acuerdo No. PSAA14-10251 de 14 de noviembre de 2014, «prorrogó hasta el 19 de diciembre de 2014 las medidas de descongestión que se encontraban vigentes», en virtud de dicha prorroga el «nominador procedió a prorrogar mediante oficio 17101 TAS-DES, entre otros, el nombramiento de la suscrita en el cargo de TÉCNICO EN SISTEMAS GRADO 11 en Descongestión».
2.3. El 20 de noviembre de ese mismo año con oficio RH No. 08705 la «Coordinadora del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, Dra. Olga Lucía Reyes Rivera, procedió a la devolución del Oficio 1701 TAS-DES “sin trámite alguno, por no cumplir con lo establecido en el artículo 57 del acuerdo en mención”, contrariando en gran parte los artículos 7º, 8º y especialmente el 9º de la Ley 1437 de 2011 que consagra las prohibiciones a las autoridades administrativas»
2.4. El 21 de ese mismo mes y año, los Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, procedieron a la «devolución de los actos administrativos de prórroga de los nombramientos de descongestión a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, entre ellos el de la suscrita, para se les imparta el trámite que en derecho corresponda, reiterando que “el acceso al público de que trata el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA14-10251 de 2014, en este caso al Edificio del Palacio de Justicia de Bucaramanga, es una circunstancia ajena a nuestras funciones y competencia; no obstante hemos continuado desarrollando las actividades propias de esta Corporación, con las limitaciones que lo antes advertido implica. En consecuencia, solicitamos comedidamente a usted, expedir los respectivos certificados”».
2.5. Considera que el citado canon le impone «cargas que escapan de mi esfera individual; de tal modo que el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa Seccional de Santander y Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial al dar una errada interpretación al artículo en comento, me impone una carga imposible de cumplir, pues no está dentro de mis competencias garantizar el acceso de los usuarios a los Despachos de Descongestión; máxime si se tiene en cuenta que no laboro adscrita a un “DESPACHO DE DESCONGESTIÓN” y es que quien se encuentra en la obligación de garantizar el acceso a los usuarios al Palacio de Justicia es el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA y la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, mediante los mecanismos que considere pertinentes, obligación que no puede delegarse en mi nominador y mucho menos en la suscrita».
3. Pidió, en consecuencia, ordenar a las entidades acusadas inaplicar el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA14-10251 y disponer su «inclusión en NÓMINA y al SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL…, sin solución de continuidad» (fls. 1-5 vto.).
4. Mediante auto de 28 de noviembre de 2014 el tribunal admitió la solicitud de amparo y negó la «medida provisional» y, el 11 de ese mes y año concedió el amparo rogado el que fue impugnado por la Presidenta del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga.
LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
El Presidente del Sindicato Comuneros SINTRANIVELAR, señaló que «la conducta desplegada por la Coordinadora del área de talento humano consistente en la devolución de los actos administrativos constituye una vulneración al debido proceso establecido por la constitución (artículo 29 de c.p) y la ley (artículo 3 #1, ley 1437 de 2011) como derecho y principio, que debe ser garantizado y respetado por toda autoridad administrativa», coadyuvó la salvaguarda implorada (fls. 59-62 ídem).
La Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, expresó que «las medidas de descongestión tienen un límite temporal, el cual para el cargo de técnico en sistemas grado 11 del Tribunal Administrativo de Santander creado mediante Acuerdo PSAA12-9538 de 21 de junio de 2012), era hasta el 15 de Noviembre de 2014, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo PSAA14-10197 de Agosto 05 de 2014, y una vez superado el límite temporal, finalizaba la medida, sin que el Acuerdo o disposición alguna garantizara que la medida debía continuar o que ésta generaba algún tipo de estabilidad por cuanto las medidas de descongestión como se ha señalado son transitorias, precarias y son creadas por un tiempo determinado, aspecto que conocía previamente la accionante».
Finalmente recalcó, que esa Corporación no vulneró derecho fundamental alguno a la actora y solicitó en consecuencia rechazar el amparo por improcedente, «Teniendo en cuenta que la accionante no logr[ó] demostrar algún perjuicio irremediable y, que existe otro mecanismo de defensa judicial para discutir la legalidad del Acuerdo (acción de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho) ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siendo preciso recordar que los Artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regulan la facultad de solicitar medidas cautelares, las cuales, constituyen un medio judicial expedito para la protección de los derechos que se estiman vulnerados» (fls. 63-66 cdno. 1).
El Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, señaló que este no es el «mecanismo habilitado para que la accionante formule cargos de anulación al acto administrativo contenido en el Acuerdo PSAA 14-10251, pues, sin existir peligro irremediable, es la jurisdicción contenciosa administrativa donde puede ventilarse la legalidad de un acto administrativo. Y es que, puede evidenciar su Despacho, que las pretensiones de la presente acción, tiene un objetivo claro, el cual es inaplicar parcialmente un acto administrativo de carácter general frente a una situación particular, situación que claramente no es susceptible de control en sede de tutela, mecanismo excepcional indebidamente ejercitado que está llamado a ser denegado por improcedente».
Agregó, que en el artículo 57 del mencionado Acuerdo, quedó establecido que «La prórroga de todas las medidas de descongestión de que trata el presente Acuerdo quedan condicionadas a la certificación por parte de las Dirección Seccionales de Administración Judicial donde se indiquen…la garantía de acceso a los usuarios a los Despachos de Descongestión», lo que muestra «la necesidad de que las medidas de descongestión adoptadas sean satisfechas plenamente con el funcionamiento al servicio al público de aquellos despachos donde se ejecute el plan de Descongestión», por lo que «la relación laboral presumida, se encontraba condicionada a la garantía de acceso a la administración de justicia de sus usuarios, razón por la cual, realmente lo que encontramos acá, es un acto administrativo que no produce efectos de ejecutividad, sino hasta tanto se certifique que la condición de eficacia establecida en el acto administrativo de carácter general, sea cumplida».
Indicó que «que la inminencia e irreparabilidad del perjuicio que se aduce, no ostenta la irremediabilidad alegada, pues la inminencia, gravedad y urgencia requerida y manifestada por [la] accionante no se ha probado; el perjuicio irremediable que anuncia [la] tutelante no tiene argumento o sustento que lo pruebe y la actuación del despacho accionado, que presuntamente generó dichos perjuicios, es a todas luces una actuación legal» (fls. 114-118 vto. cdno. 1).
La Coordinadora del Área de talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, hizo llegar idéntico escrito al anterior (fls. 131-135 vto. íb).
La Presidenta y los Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, manifestaron que «en cuanto a la certificación para la ejecución de la medida a la que se hace alusión en el artículo 57 del citado Acuerdo de “garantía de acceso a los usuarios a los despachos de descongestión” no es aplicable a las prórrogas de los nombramientos de este Tribunal, ni a nuestra situación laboral, debido a que la garantía de acceso a los usuarios de los despachos de descongestión, solo le es exigible a los despachos de descongestión y nosotros no tenemos esa condición, al ser un Tribunal permanente y en Oralidad».
Añadieron que «atendiendo los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe, y en virtud de la presunción de legalidad que ampara el Acto Administrativo No. 1701 TAS-DES de 14 de noviembre de 2014, el cual sólo podrá ser desvirtuada por el Juez competente para ello, la tutelante ha continuado ejerciendo de manera ininterrumpida las labores propias del cargo, lo cual indudablemente le otorga el derecho a recibir su remuneración como contraprestación por los servicios prestados». Pidieron que se «verifique que los empleados de apoyo a la oralidad de esta Corporación han venido laborando de manera ininterrumpida desde el inicio del cese de actividades que tuvo lugar el 29 de octubre de 2014, tal y como ha sido informado a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial» (fls. 126-130 ídem).
La Directora de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, informó que «la Sala Administrativa es autónoma para adoptar decisiones encaminadas al mejoramiento del funcionamiento de la administración de Justicia, como lo es la creación, modificación o supresión de las medidas de descongestión, previo seguimiento de los resultados arrojados, en virtud de ello se expidió el Acuerdo No. PSAA14-10251».
Indicó que «el acto administrativo expedido por la Sala Administrativa, goza de presunción de legalidad, hasta tanto no sea retirado de la vida jurídica por la autoridad competente, en consecuencia, no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para controvertir la legalidad del citado acto administrativo, ya que para ello la demandante cuenta con otros medios de defensa judicial» (fls. 143-146 id).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal concedió el amparo al considerar que «en el trámite administrativo de la prórroga del cargo, la administración ha incurrido en los siguientes defectos que vulneran el derecho fundamental al debido proceso del accionante: dejar de ver que los Despachos de Descongestión de Bucaramanga están funcionando y atienden al público; y exigirle a la accionante la «garantía de acceso a los usuarios a los despachos de descongestión» no obstante lo anterior y, además, que su cargo no lo desempeña en un Despacho de Descongestión».
Agregó que «En un caso que guarda analogía estrecha con el presente, este Tribunal concedió el amparo judicial con fundamento en las siguientes razones, que se hacen propias para este caso: “De acuerdo con lo preceptuado por el artículo 29 constitucional, es preciso recordar que todas las actuaciones judiciales, administrativas o de carácter sancionatorio deben estar sujetas a un proceso debido, que en modo alguno permita la configuración de escenarios de arbitrariedad o autoritarismo por parte de las autoridades y, además, garantice la prevalencia de los principios de legalidad y justicia social, así como de todos los fines del Estado y los derechos constitucionales, entre otros. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la extensión del derecho constitucional fundamental al debido proceso a las actuaciones administrativas, en busca de garantizar la correcta producción de los actos administrativos y ha dicho: «todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular que a través de ellas se hayan afectado sus intereses».
“Pero, además, exigirle a KRISTEL PIERINA ARIZA PACHÓN que, de forma unipersonal -tal como lo pretende hacer la oficina pagadora del Consejo Superior de la Judicatura, vale decir, la Dirección Ejecutiva-, garantice el acceso al público al palacio de justicia, en donde se ubica el Despacho al cual se encuentra adscrita, para que pueda gozar de los derechos subjetivos que le da el acto administrativo que le prorrogó su nombramiento, resulta a todas luces ilógico y desproporcionado, pues es claro que no tiene competencia alguna para emitir una orden judicial o administrativa que asegure la apertura de las puertas del edificio judicial, a fin de que todas las personas tengan acceso a aquél, máxime cuando, se itera, se trata de una empleada judicial sin poder de decisión sobre el asunto que aquí se debate y que desempeña el cargo de Abogada Asesora en el Tribunal Administrativo de Bucaramanga”.
“Lo anterior encuentra refuerzo en la certificación expedida por el Magistrado nominador, en la que hace constar que la tutelista sí laboró durante todo el mes de noviembre, de forma ininterrumpida y ejerciendo las funciones que le competen -es decir, no está en paro-, la cual fue puesta en conocimiento del Consejo Superior y Seccional de la Judicatura, mediante un derecho de petición -que hasta la fecha no ha sido resuelto-, tal como lo exigió la autoridad aquí accionada y, aun así, la Resolución 192 del año que avanza -mediante la cual se prorrogó el nombramiento de Kristel Pierina- no ha sido sometida al debido trámite” (fls. 151-164).
LA IMPUGNACIÓN
La formuló la Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, argumentando que «toda vez que el Acuerdo PSAA14-10251, proferido por el Consejo Superior de Judicatura, estableció en su artículo 57, que la prórroga de las medidas de descongestión estaba condicionada a la certificación que debían expedir las Direcciones Seccionales de Administración Judicial, donde se indicara que existían condiciones de infraestructura física y tecnológica, y la garantía de acceso a los usuarios a los despachos de descongestión, esta última condición establecida en el Acuerdo, no se ha cumplido, en consecuencia, en nominador debió solicitar a la Dirección Ejecutiva Seccional Bucaramanga, la expedición de la misma, previo a prorrogar la medida».
Seguido indicó que «la prórroga del cargo en descongestión ocupado por la accionante estaba condicionado al cumplimiento de los requisitos establecidos en los Artículos 56 y 57 del Acuerdo en mención (certificado de disponibilidad presupuestal, certificado de condiciones de infraestructura física y tecnológica y la garantía de acceso a los usuarios a los Despachos de descongestión), presupuestos los cuales no se cumplieron al no existir certificado de estos aspectos por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional, por lo tanto no podía existir un acto administrativo del nominador sin el cumplimiento de la totalidad de requisitos exigidos en el Acuerdo», y que además, «en lo que respecta a reconocer sin solución de continuidad todos los derechos salariales, prestaciones, y aportes a la seguridad social, salud y pensión a la señora Maira Alejandra Vásquez Silva, se precisa que la Sala Administrativa no puede establecer gastos que no estén previstos dentro del presupuesto establecido previamente, y como se indicó en el párrafo anterior, es una prohibición expresa prevista en el artículo 6 de la Constitución Política de Colombia» (fls. 177-178 vto. cdno. 1).
Por su parte, el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, al impugnar el fallo constitucional, reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación del libelo genitor (fls. 179-183 ídem).
CONSIDERACIONES
1. El artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, fijó las causales de improcedencia, entre las que resalta la existencia de «otros recursos o medios de defensa judicial», estructurándose así uno de los presupuestos que debe estar presente para la prosperidad del amparo, esto es, su carácter subsidiario o residual, pues esta sólo procede ante la ausencia de un instrumento constitucional o legal diseñado para ser utilizado mediante las vías ordinarias.
De tal forma, no se puede considerar la «salvaguarda constitucional» como un mecanismo alternativo o adicional a favor del particular, pues su finalidad no consiste en remplazar los trámites establecidos por el legislador para la protección de los derechos de los ciudadanos.
2. Es de señalar que la jurisprudencia ha reiterado que las discusiones en torno a los actos de la administración deben dirimirse ante la Jurisdicción Contenciosa, sin que le esté permitido al juez de tutela inmiscuirse en tal esfera.
3. La quejosa pretende se «INAPLIQUE el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA14-10251 del 14 de noviembre de 2014» y, en su lugar, se orden su inclusión en la nómina de empleados judiciales como Técnico en Sistemas Grado 11, adscrita a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.
4. En este orden de ideas, como el gestor se duele de la determinación emitida por el «Consejo Superior de la Judicatura», específicamente el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA14-10251, que dispuso la ejecución de las medidas de descongestión adoptadas en el citado acto administrativo, observa la Sala que puede acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, donde le es permitido allegar elementos demostrativos, como los que aquí presentó, y exponer sus argumentos, sin que este camino excepcionalísimo se convierta en una vía paralela o alterna, mecanismo por el cual puede solicitar a título de medida cautelar la suspensión provisional de la apuntada manifestación de la voluntad de la administración conforme a lo preceptuado en el numeral 3° del artículo 230 ejúsdem.
5. En un asunto que guarda simetría con el que ahora ocupa la atención de la Corte, se dijo en aquella oportunidad:
las discusiones respecto de las manifestaciones de voluntad de la administración deben dirimirse ante la jurisdicción correspondiente, sin que le esté permitido al juez constitucional inmiscuirse en tal esfera, dado el carácter subsidiario y residual del amparo.
En este caso la quejosa tiene a su alcance la acción de nulidad contra el artículo 57 del Acuerdo nº 10251 del 14 de noviembre de 2014 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que condicionó la continuidad de los cargos de descongestión a la prestación de servicio, así como reclamar la invalidación y el restablecimiento del derecho respecto de las determinaciones de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial que, en su caso particular, se negaron a prorrogar su empleo de auxiliar judicial I en el Tribunal Administrativo de Santander.
Por tal motivo, no es dable atender de fondo la súplica del auxilio por concurrir la causal de improcedencia establecida en el numeral 1º del Decreto 2591 de 1991. Incluso, dentro del trámite señalado puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos, independientemente de su resultado (CSJ STC 12 feb. 2015, rad. 00679-01).
6. Finalmente, como no está acreditado el perjuicio irremediable, no es factible acceder a la solicitud de amparo, toda vez que, no basta su mera enunciación, sino que es indefectible su demostración, lo que no acontece en el caso concreto.
Sobre el tema, la jurisprudencia de la Corte ha reiterado que:
Corresponde destacar que la protección reclamada tampoco tiene vocación de prosperidad como mecanismo transitorio, pues en el trámite de la acción contenciosa está prevista la posibilidad de solicitar medidas cautelares “para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 229 y ss. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, lo que desvirtúa, en consecuencia, la configuración de un perjuicio irremediable (CSJ ST, 3 feb. 2014, Rad. 2013-00074-01, reiterado en STC12988-2014, 25 sep, rad.00163-01).
7. De conformidad con lo discurrido, se infirmará el fallo objeto de opugnación.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede y en su lugar NIEGA el amparo deprecado.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ALVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ