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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado ponente
STC1461-2016
Radicación n.° 05001-22-03-000-2015-00945-01
(Aprobado en sesión de diez de febrero de dos mil dieciséis)
Bogotá, D. C., once (11) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo proferido el 16 de diciembre de 2015 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en la acción de tutela promovida por Juliana Toro Restrepo contra la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín.
I. ANTECEDENTES
A. La pretensión
La accionante solicitó el amparo de los derechos a la salud, a la seguridad social, al trabajo, al mínimo vital, a la estabilidad laboral y al debido proceso, que considera vulnerados porque fue nombrada, en provisionalidad, en el cargo de sustanciadora en el Juzgado Segundo Administrativo de Medellín, bajo el resguardo del Acuerdo No. PSAA15-10402 de 2015, pero las autoridades encausadas se rehusaron a registrar su novedad de ingreso a la Rama Judicial.
En consecuencia, pretende que se ordene a las accionadas registrar su «novedad respecto al cargo de SUSTANCIADORA para el cual [fue] nombrad[a] mediante Resolución No. 012 del 30 de octubre de 2015 suscrita por el (…) Juez Segundo Administrativo de [ese] municipio, con efectos fiscales a partir del primero (1º) de noviembre de dos mil quince (2015)»; y que se «restablezca desde esta última fecha, el estado de afiliación al sistema de seguridad social, así como también se [le] incluya en la nómina del mes de Noviembre». [Vuelto Folio 14, c. 1]
B. Los hechos
1. Mediante Acuerdo No. PSAA15-10402 de 29 de octubre de 2015, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura creó con carácter permanente unos cargos en todo el territorio nacional.
El citado Acuerdo en su artículo 91 adoptó, en los distritos de mayor demanda, la siguiente planta de personal para los juzgados administrativos del país: «un (1) cargo de Juez, un (1) cargo de Secretario, dos (2) cargos de Profesional Universitario grado 16 y dos (2) cargos de Sustanciador».
2. Refiere la accionante que en atención a la disposición referida a espacio, fue «nombrada por el Doctor MANUEL FERNANDO MEJÍA RAMÍREZ, Juez Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, en el cargo de SUSTANCIADORA, con efectos fiscales a partir del primero (1º) de noviembre de 2015, inclusive», para lo cual suscribió la correspondiente acta de posesión y a partir de esa data inició labores.
3. Manifiesta que el Juez Segundo Administrativo de Medellín, remitió la anterior novedad a la Oficina de Pagaduría de la Dirección Seccional de Medellín – Antioquia, la cual fue recibida el 4 de noviembre de 2015.
4. Adujo que el 17 de noviembre de 2015, al revisar el Sistema de Nómina y Administración de Salarios de la Rama Judicial – Kactus, advirtió que su contrato aparecía inactivo y sin ningún tipo de vinculación al sistema general de seguridad social.
5. Expuso que el 5 de noviembre de 2015 el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expresó que «el Acuerdo PSAA15-10402 (…) se encuentra VIGENTE y que “cuenta con la disponibilidad presupuestal necesaria para el funcionamiento normal de los 6.088 cargos permanentes que se crearon”».
6. No obstante lo anterior, el 6 de noviembre de 2015, el Director Administrativo División de Ejecución Presupuestal, emitió el memorando DEAJPR-15-5349, en el que recomendó advertir a los nominadores en la Altas Cortes, Unidades de Sala Administrativa y Direcciones Seccionales, «abstenerse de realizar nombramientos para la provisión de los cargos vacantes, según los cargos creados mediante el Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015, dado que estos se deben surtir acatando el Decreto 2710 de 2014», que en su artículo 17 establece que para proveer empleos vacantes creados durante una vigencia fiscal específica, se requiere que, previamente, el jefe del presupuesto o quien haga sus veces, expida un «certificado de disponibilidad presupuestal por lo que resta del año fiscal».
7. Posteriormente, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Acuerdo No. PSAA15-10412 de 26 noviembre de 2015, modificó y ajustó el Acuerdo PSAA15-10402, consignando en su artículo 38 que «[l]as medidas de creación de cargos permanentes quedan sujetas a la previa expedición de los Certificados de disponibilidad Presupuestal correspondientes, por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y de las Direcciones Seccionales de Administración Judicial».
8. En criterio de la peticionaria del amparo, al interior del Consejo Superior de la Judicatura se presentó una discusión de «tipo administrativo», que repercute en sus derechos fundamentales, pues su nominador la designó en el cargo de sustanciadora, conforme el artículo 131 de la Ley 270 de 1996, y bajo el resguardo de un Acuerdo que contaba con disponibilidad presupuestal, sin embargo, «la Administración judicial se niega a reconocer dicha acto y se reúsa sin justificación legal válida a actualizar el sistema para que la novedad ingrese debidamente».
La anterior situación, a su juicio, la dejó en estado de indefensión, toda vez que no le consignaron su salario del mes de noviembre de 2015 ni la afiliaron al sistema de seguridad social, a pesar de que cumplió las funciones asignadas por el Juez Segundo Administrativo de Medellín.
Agregó que tiene a su cargo la manutención de sus padres, personas que son de la tercera edad, y que su sueldo es su única fuente de ingresos
C. El trámite de la primera instancia
1. El 3 de diciembre de 2015 se admitió la acción constitucional y se ordenó informar a los interesados para que ejercieran su derecho a la defensa. [Folios 28 y 29, c. 1]
2. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín deprecó la denegación del resguardo «por imposibilidad administrativa y presupuestal de conceder lo pedido», destacando que ninguna autoridad puede «contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible o sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos de crédito autorizado»; y que para la fecha en que se efectúo el nombramiento de la accionante, el Acuerdo No. PSAA15-10402 no «contaba con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal», razón jurídica suficiente para que «se genere una imposibilidad de regularizar la vinculación legal como servidores de la rama Judicial, pues ello sería tomar una decisión contraria a las disposiciones normativas que regulan la materia». [Folios 36 a 39, c. 1]
3. En fallo de 16 de diciembre de 2015 el Tribunal concedió la protección reclamada, ordenando, como medida provisional, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que a través de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia, «reconozca y pague todos y cada uno de los beneficios y derechos económicos derivados del nombramiento de la demandante en el cargo de sustanciadora en el Juzgado Segundo Administrativo de Medellín, según Resolución 012 de 30 de octubre de 2015, vigente entre el 01 y 30 de noviembre siguientes. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, esta orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente -a saber, el juez de lo contencioso administrativo- utilice para decidir de fondo sobre la controversia aquí planteada, y en todo caso, la peticionaria deberá ejercer la “acción” pertinente en el término máximo de cuatro (4) meses a partir del presente fallo, so pena de que cesen los efectos del mismo».
Para arribar a tal conclusión, tras señalar que el Acuerdo PSAA15-10402, en el cual se fundó el nombramiento de la quejosa, estaba vigente, estimó el a-quo constitucional que aquella fue «asaltada en su buena fe con ocasión de la negativa de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia a reconocer su nombramiento en el cargo de sustanciadora del Juzgado Segundo Administrativo de Medellín, efectuado según Resolución 012 de 30 de octubre de 2015».
A lo que agregó que la «aquiescencia que tácitamente evidenciaron todas las autoridades demandadas frente a dicho nombramiento, al no ejercer acto alguno de oposición o, mínimamente, de control frente al ejercicio efectivo del cargo así proveído, durante el mes en que ello tuvo lugar (noviembre de 2015)», conllevó a que la actora tuviera «la legítima expectativa de que su nombramiento sería reconocido y de que, en consecuencia, se le pagarían todos los derechos y beneficios inherentes al mismo». [Folios 41 a 55, c. 1]
4. Inconforme con la decisión, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia la impugnó, porque la acción no cumple con el requisito de subsidiaridad, «por existir un remedio judicial idóneo como es el Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, escenario en el cual previo agotamiento de la sede administrativa mediante el ejercicio de los recursos procedentes, podrían alegar los cuestionamientos que consideren pertinentes para obtener el reconocimiento de todos los conceptos salariales de los que estiman ser acreedora (sic)». [Folios 61 a 65, c. 1]
II. CONSIDERACIONES
1. Cuando a través del artículo 86 de la Carta Política se creó la acción de tutela como un procedimiento preferente y sumario para que los particulares reclamaran la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, en caso de que éstos fueran vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, se partió del supuesto de que el titular del derecho no dispusiera de «otro medio de defensa judicial». A menos de que la acción se utilizara como «mecanismo transitorio» para evitar un perjuicio irremediable.
Debe recordarse entonces que el amparo constitucional se caracteriza por la prevalencia del principio de subsidiariedad; pues sólo procede ante la ausencia de un instrumento jurídico eficaz para la salvaguarda oportuna del derecho fundamental conculcado. Así, no se puede considerar la tutela como un mecanismo alternativo o adicional a favor del particular, pues su finalidad no consiste en remplazar los trámites establecidos por el legislador para la protección de otros derechos de los ciudadanos.
En concordancia con lo anterior, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, fijó las causales de improcedencia, entre las que se resalta la existencia de «otros recursos o medios de defensa judicial».
2. En el caso que se somete a consideración de esta instancia y contrario a lo manifestado por el a-quo, considera la Corte que los presupuestos para la procedencia del amparo no se hallan cumplidos, toda vez que la accionante cuenta con otros instrumentos legales para obtener lo pretendido mediante la acción del epígrafe.
En efecto, la tutelante pretende que por vía de la acción constitucional se le incluya en la nómina contentiva de los empleados de la rama judicial y que se ordene a las entidades encausadas pagarle el salario dejado de percibir por los días que laboró en el mes de noviembre de 2015, así como los aportes a seguridad social. Lo anterior, atendiendo a que fue nombrada en el cargo de sustanciadora del Juzgado Segundo Administrativo de Medellín, en el cual laboró ininterrumpidamente en dicho lapso.
3. Luego, encuentra la Sala que la inconformidad de la accionante recae sobre las decisiones adoptadas por la administración mediante los Acuerdos Nros. PSAA15-10402 de 29 de octubre de 2015 y PSAA15-10412 de 26 de noviembre de 2015, emitidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, e incluso, sobre lo expuesto en el memorando DEAJPR-15-5349 de 6 de noviembre de 2015, mediante el cual el Director Administrativo de la División de Ejecución Presupuestal del mismo ente, recomendó advertir a los nominadores de las Altas Cortes, Unidades de Sala Administrativa y Direcciones Seccionales, «abstenerse de realizar nombramientos para la provisión de los cargos vacantes, según los cargos creados mediante el Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015»; de los cuales, en su conjunto, se desprende que los nombramientos en los cargos permanentes quedaron sujetos a la previa expedición de los certificados de disponibilidad presupuestal por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y de las Direcciones Seccionales de Administración Judicial (condición expresamente establecida en el artículo 38 del último de los acuerdos referidos).
Lo expuesto porque, la ausencia del referido certificado de disponibilidad presupuestal, fue el fundamento para no incluir en la nómina de noviembre de 2015 la novedad referente al nombramiento de la accionante en el cargo de sustanciadora del Juzgado Segundo Administrativo de Medellín a partir del día 1º de los mismos mes y año, proceder que las encausadas justificaron invocando el artículo 17 del Decreto 2710 de 20141, el cual enseña que:
Para proveer empleos vacantes se requerirá el certificado de disponibilidad presupuestal por la vigencia fiscal de 2015. Por medio de este, el jefe de presupuesto o quien haga sus veces garantizará la existencia de los recursos del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015, por todo concepto de gastos de personal, salvo que el nombramiento sea en reemplazo de un cargo provisto o creado durante la vigencia, para lo cual se deberá expedir el certificado de disponibilidad presupuestal por lo que resta del año fiscal (…).
Siendo así las cosas, resulta notoria la improcedencia del amparo invocado, toda vez que, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, las controversias acaecidas en torno a la legalidad de los actos administrativos, los cuales gozan de presunción de acierto hasta que sean desvirtuados mediante un proceso judicial, deben ser discutidas ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, a través de los mecanismos legales al efecto señalados, por lo que la salvaguarda propuesta carece del requisito de la subsidiariedad, por lo que debía ser denegada en primera instancia.
En casos similares al expuesto, esta Sala ha dicho que:
Las controversias en torno de la legalidad de los actos administrativos deben ser discutidas ante la jurisdicción correspondiente, no siendo viable pretender sustituir ese trámite por este mecanismo especial de amparo de las prerrogativas inherentes a las personas, pues desnaturaliza la acción constitucional consagrada en el artículo 86 de la Carta Política, pues en modo alguno puede servir de medio para ventilar controversias que no se han puesto previamente en conocimiento de la jurisdicción respectiva, habida cuenta de su carácter subsidiario. (CSJ STC, 23 ago. 2011, rad. 2011-00942-01)
4. Además, teniendo en cuenta lo atrás expuesto, es patente que en aún en el caso de resultar viable el resguardo reclamado, lo sería como mecanismo transitorio, pues de todas maneras la quejosa tendría la obligación de acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa para rebatir la presunción de legalidad de los actos que critica y obtener las declaraciones que aquí demanda, sin embargo, para que ese amparo temporal fuera viable era necesario que aquélla demostrara la presencia de un daño «grave e inminente, no meramente eventual, que sólo pueda conjurarse con las medidas urgentes e impostergables propias de la tutela», lo que aquí no se presentó. (CSJ STC, 14 dic. 2011, rad. 2011-00162-01; STC, 3 jul. 2012, rad. 2012-00135-01; STC, 18 oct. 2012, rad. 2012-00213-01; y STC, 7 mar. 2013, rad. 2012-00581-01)
Y lo anterior es así porque aquí quedó demostrado que la accionante fue ingresada en nómina a partir del 1º de diciembre de 2015, con ocasión de que fue nombrada y posesionada, a partir de dicha data, en el cargo de Profesional Universitaria del Juzgado Segundo Administrativo de Medellin, según constancia secretarial que reposa a folio 40A del cuaderno 1, de tal suerte que no se observa una afectación actual de ninguna de las garantías que invocó, esto es, la salud, la seguridad social, el trabajo, el mínimo vital, la estabilidad laboral y el debido proceso.
De ahí, que no sea evidente un menoscabo tal que habilite a la tutelante para acudir a esta vía excepcional, ni siquiera como mecanismo transitorio.
5. En adición, si bien es cierto que esta Corporación, en un caso con una leve simetría con el aquí auscultado, el 1º de febrero del año en curso, confirmó el fallo proferido el 23 de noviembre de 2015 por Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín (rad. 2015-00847-01), es menester precisar que aquel asunto constitucional, a diferencia del sub júdice, no estaba dirigido al reconocimiento y pago de salarios, y la protección allí dispensada se encaminó a «coordinar y definir la situación administrativa de la tutelante», realizando «una evaluación pormenorizada de la [misma] (…), a efectos de establecer la viabilidad de regularizar su vinculación legal como servidora de la Rama Judicial», supuesto último que tampoco coincide con el aquí tratado, en el que, como quedó visto, la accionante ya fue incluida en nómina; circunstancias que, en suma, justifican la disonancia entre aquella decisión y la que ahora se adopta, en la medida en que tales demandas de tutela, en lo medular, resultan disímiles.
6. En conclusión, al constatarse la improcedencia del amparo y la ausencia de un perjuicio que determine la prosperidad de la acción como mecanismo transitorio, el fallo impugnado debe ser revocado para, en su lugar, denegar la protección deprecada.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la providencia impugnada y, en su lugar, DENIEGA la protección constitucional rogada.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Presidente de la Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2015, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos.
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