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AC4344-2021 (2021-01075-00)
AC4344-2021
Radicación n.° 11001-02-03-000-2021-01075-00
Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).-
Se decide el conflicto de competencia suscitado entre los Juzgados, Séptimo Civil del Circuito de Barranquilla y Cuarenta y Seis Civil del Circuito de la capital de la República, para conocer del juicio de expropiación promovido por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA -ANI- frente a CLEMENCIA GRILLO S.A. y CONJUNTO RESIDENCIAL LAGOMAR LTDA.
ANTECEDENTES
1. Ante el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Barranquilla, la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- solicitó la expropiación por motivos de utilidad pública o interés social, del bien inmueble ubicado en el municipio de Puerto Colombia, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 040-363631 y registrado como de propiedad de Clemencia Grillo S.A., Además, se convocó al Conjunto residencial Lagomar Ltda., “en calidad de tercero interesado, de conformidad con la constitución del régimen de propiedad horizontal (…)”.
En el libelo inaugural, el conocimiento se atribuyó a la referida dependencia judicial, en consideración al numeral 7º del artículo 28 del C.G.P., y por la cuantía, la cual estimó en “diez millones doscientos ochenta y seis mil cuatrocientos pesos ($10.286.400.oo)”1.
2. La dependencia de origen admitió el escrito inaugural y posteriormente surtió varias actuaciones, entre ellas, ordenó la entrega anticipada de la franja de terreno sobre la cual se solicita la expropiación, y luego, por medio de auto de 27 de octubre de 2020, declaró su falta de competencia para continuar con el proceso, al advertir que de acuerdo con diferentes autos proferidos por la Corte Suprema de Justicia, “teniendo en cuenta que la parte demandante se encuentra catalogada dentro de las entidades de que prevé el artículo 28 numeral 10 del código general del proceso y que su domicilio se encuentra ubicado en la ciudad de Bogotá. Nos encontramos ante una incompatibilidad por concurrir en este caso 2 fueros de competencia territorial; y siendo consecuente con el precedente establecido por la Honorable Corte Suprema de Justicia en lo que respecta a la concurrencia de los fueros y la prevalencia “en razón de la calidad de las partes” se declarará la incompetencia de este despacho y se dispondrá el envío de este asunto a los jueces civiles del circuito de Bogotá D.C., preservando la validez de lo actuado dentro del presente proceso como lo ordena el artículo 16 del código general del proceso.”2.
3. La decisión fue reprochada por la parte demandada mediante los recursos de reposición, apelación y posterior queja, petición a la que se unió la demandante, pidiendo realizar control de legalidad para conceder los recursos y conservar así la competencia del juez. Ambas solicitudes fueron rechazadas por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito mediante auto de 12 de noviembre de 2021, que posteriormente confirmó el Tribunal Superior de Barranquilla al resolver el recurso de queja3.
4. Recibidas las diligencias por el Juzgado Cuarenta y Seis Civil del Circuito de la ciudad de destino, este tampoco aceptó la atribución, refiriéndose a que si bien es cierto que en los procesos de expropiación la competencia se determina de forma privativa en el Juez del domicilio de la respectiva entidad, debido al factor subjetivo en consideración a la calidad de las partes, “no es menos cierto que jurisprudencialmente también se ha establecido la competente en el Estrado Judicial del lugar donde se encuentre el bien objeto del litigio” y que, “se infiere que la predilección de competencia de la parte actora es la prevalecía del fuero real sobre el subjetivo, con el plausible propósito de que los demandados tengan un acceso más directo y cercano con el juicio, esto es en la localidad donde se encuentra el predio objeto de la expropiación, de tal suerte que se debe mantener la competencia ante el Juzgado 7º Civil del Circuito Oral de Barranquilla, quien debe seguir conociendo sobre el petitum”.
5. Planteada así la colisión, llegaron las diligencias a la Corte.
CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico
Determinar el juez civil competente para conocer del presente proceso de expropiación, en el que se discute si es viable aplicar al mismo el foro privativo al que se refiere el numeral 10° del artículo 28 del Código General del Proceso, o el del numeral 7 del mismo precepto. Cumple averiguar, además, si la competencia debe continuar en el juzgador ante el que primero se radicó, en atención al principio de la perpetuatio iurisdictionis.
2. Facultad de la Corte para decidir el conflicto
Como la divergencia para avocar el conocimiento del debate se trabó entre dos estrados de diferente distrito judicial, Barranquilla y Bogotá, le corresponde a la Corte dirimirla como superior funcional de aquellos, a través del Magistrado Sustanciador, como establecen los artículos 35 y 139 del Código General del Proceso y16 de la Ley 270 de 1996, este último modificado por el séptimo de la 1285 de 2009.
3. Factores y prevalencia entre foros privativos cuando una de las partes es una persona jurídica de derecho público:
Estos determinan el operador judicial a quien el ordenamiento atribuye el conocimiento de una controversia en particular, razón por la cual, al asumirla o repelerla, el administrador de justicia tiene la carga de orientar su resolución con fundamento en las disposiciones del Código General del Proceso, en particular las contenidas en el Capítulo I, Título I, Sección Primera, Libro Primero, a la luz de lo manifestado por el demandante y las pruebas aportadas.
De conformidad con el numeral séptimo del artículo 28 del Código General del Proceso, “en los procesos en que se ejerciten derechos reales, en los divisorios, de deslinde y amojonamiento, expropiación, servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza… será competente de modo privativo, el juez del lugar donde estén ubicados los bienes, y si se hallan en distintas circunscripciones territoriales, el de cualquiera de ellas a elección del demandante”. (Negrilla fuera del texto original).
No obstante, el numeral décimo de la misma norma, indica que “en los procesos contenciosos en que sea parte una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública, conocerá en forma privativa el juez del domicilio de la respectiva entidad… Cuando la parte esté conformada por una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública y cualquier otro sujeto, prevalecerá el fuero territorial de aquellas”.
De ahí que, cumple precisar que el estatuto procesal asignó en ambos numerales una competencia territorial privativa, en el primero de tales, en razón de un fuero o foro real “por lugar donde estén ubicados los bienes”, y el segundo a la calidad del sujeto, “por el domicilio de la entidad”.
En cuanto a la competencia privativa o única como se conoce en la doctrina, consiste en que de la multiplicidad de jueces que existe dentro de la jurisdicción ordinaria solo uno de ellos puede conocer válidamente del asunto y llevarlo a feliz término, competencia especial que se enlista en la norma procesal y que se enmarca como una excepción a la regla general para determinar la facultad decisoria por razón del territorio, esto es, el domicilio del demandado.
Se desprende de lo anterior que, cuando se presenta una colisión de competencia entre dos fueros privativos como la que ahora concierne la atención de la Sala, no es del resorte del actor elegir el lugar donde presentar el libelo genitor, sino que es la ley la que señala cuál de los dos prevalece, pues, el artículo 29 ejusdem, preceptúa que “es prevalente la competencia establecida en consideración a la calidad de las partes… Las reglas de competencia por razón del territorio se subordinan a las establecidas por la materia y por el valor”4.
Ahora bien, no puede resultar de recibo la tesis que ve en lo previsto en el numeral décimo del artículo 28 del Código General del Proceso, una prerrogativa en favor de la entidad pública, de la cual puede a voluntad hacer o no ejercicio, dado que la literalidad del texto, inequívocamente, establece de forma imperativa una regla privativa, cuya observancia es insoslayable, además, por estar inserta en un canon de orden público. Recuérdese, en ese sentido, el precepto 13 de la Ley 1564 de 2012, a cuyo tenor, “[l]as normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley».
Tampoco es viable sostener ese otro criterio que privilegia el foro real (28-7) sobre el consagrado por el legislador debido a la naturaleza de la persona jurídica de derecho público (28-10), ignorando la regla que el legislador previó para, precisamente, solucionar los casos en los que debe determinarse qué factor o fuero aplicar a un caso concreto.
Y es que el artículo 29 del Código General del Proceso, sin excluir en manera alguna las controversias que lleguen a suscitarse dentro del fuero territorial, señaló con contundencia, que “Es prevalente la competencia establecida en consideración a la calidad de las partes” sobre cualquier otra, y ello cobija, naturalmente, la disposición del mencionado numeral décimo del artículo 28 ibídem, que por mandato del legislador y en razón de su margen de libertad de configuración normativa se determinó prevalente sobre las demás.
4. Criterio de Unificación de la Jurisprudencia.
La Sala con el propósito de zanjar la discusión frente a casos como el presente, dilucidó reciénteme en auto de unificación de la jurisprudencia de 24 de enero de 2020 (AC140-2020), que se convierte en indiscutible guía para la solución de este asunto y de todos los demás que en lo sucesivo se presenten, lo siguiente:
Como se anotó anteriormente, en las controversias donde concurran los dos fueros privativos enmarcados en los numerales 7º y 10º del artículo 28 del Código General del Proceso, como el que se presenta cuando una entidad pública pretende imponer una servidumbre de conducción de energía eléctrica sobre un fundo privado, surge el siguiente interrogante: ¿Cuál de las dos reglas de distribución es prevalente? Para resolver dicho cuestionamiento, el legislador consignó una regla especial en el canon 29 ibídem, el cual preceptúa que “[e]s prevalente la competencia establecida en consideración a la calidad de las partes… Las reglas de competencia por razón del territorio se subordinan a las establecidas por la materia y por el valor”. En virtud de las pautas interpretativas previstas en los artículos 27 y 28 del Código Civil, que aluden en su orden a que, “[c]uando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu”, y “[l]as palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”; es dable afirmar, con contundencia, que con dicha regla lo que quiso el legislador fue dar prevalencia al factor subjetivo sobre cualquier otro, con independencia de donde se halle previsto, al expresar que la competencia “en consideración a la calidad de las partes” prima, y ello cobija, como se explicó en precedencia, la disposición del mencionado numeral 10º del artículo 28 del C.G.P. La justificación procesal de esa prelación muy seguramente viene dada por el orden del grado de lesión a la validez del proceso que consultan cada uno de esos factores de competencia, ya que para este nuevo Código es más gravosa la anulabilidad por el factor subjetivo que por el objetivo y territorial, pues, como se anticipó, hizo improrrogable, exclusivamente, la competencia por aquél factor y por el funcional (Art. 16). En ese sentido, ante situaciones como la que se analiza, debe aplicarse la pauta de atribución legal privativa que merece mayor estimación legal, esto es, la que refiere al juez del domicilio de la entidad pública, por cuanto la misma encuentra cimiento en la especial consideración de la naturaleza jurídica del sujeto de derecho en cuyo favor se ha establecido, regla subjetiva que, en la actualidad, está enlazada con una de carácter territorial. Por tanto, no es pertinente afirmar que el inciso primero del aludido precepto 29 se refiere exclusivamente a colisiones que se susciten entre factores de competencia, en el caso, el subjetivo y territorial, no respecto de los foros o fueros previstos en este último, toda vez que el legislador, dentro de su margen de libertad de configuración normativa, no excluyó en manera alguna las controversias que lleguen a suscitarse dentro del mismo u otro, a más que ello desconoce cómo el factor subjetivo está presente en distintas disposiciones procesales, según se dejó clarificado en el anterior acápite. De ahí que, tratándose de los procesos en los que se ejercen derechos reales, prima facie, opera el factor territorial correspondiente al lugar de ubicación del bien; sin embargo, si en dicho litigio, es una entidad pública la que obra como parte, el fuero privativo será el del domicilio de ésta, debido a que la ley lo determina como prevalente. Por ello es que se ha dicho, en un sinnúmero de oportunidades, que “en las controversias donde concurran los dos fueros privativos antes citados, prevalecerá el segundo de ellos, es decir el personal, esto es, el del domicilio de la entidad pública, por expresa disposición legal” (AC4272-2018), así como también que “en esta clase de disyuntivas, la pauta de atribución legal privativa aplicable, dada su mayor estimación legal, es la que se refiere al juez de domicilio de la entidad pública, por cuanto la misma encuentra cimiento en la especial consideración a la naturaleza jurídica del sujeto de derecho en cuyo favor se ha establecido” (AC4798-2018).
5. Inaplicación del postulado de la “competencia perpetua” cuando se está frente a un foro privativo
No hay duda de que, en línea de principio, la competencia por el factor territorial es prorrogable, si de entrada el juzgador no advierte que el funcionario facultado para tramitar el caso es otro, o si hay silencio de las partes al respecto.
Sin embargo, excepciones hay a esa regla general, y ellas surgen de los eventos en los que se está en presencia de un foro privativo, y en los que el criterio que se sigue para asignar la atribución radica en la naturaleza o calidad de las partes que intervienen en el litigio, como por ejemplo, en los supuestos contemplados en el numeral 10° del artículo 28 del Código General del Proceso.
Al respecto, ha dicho la Sala:
(…) Como se denota, las excepciones a la perpetuatio jurisdictionis se limitan a la concurrencia del factor subjetivo y el funcional en la competencia del funcionario cognoscente de la acción, y precisamente en el sub lite ocurrió una de dichas salvedades por la intervención de una entidad pública descentralizada de servicios públicos, de donde le era posible al juez inicial, desprenderse de la competencia del asunto, con miras acatar el mandato de carácter imperativo consagrado en el artículo 29 Código General del Proceso. (…) Como consecuencia de lo anotado, se remitirá el expediente al Juzgado Catorce Civil del Circuito de Medellín, por ser el competente para conocer del mencionado proceso, y se informará de esta determinación al otro funcionario involucrado en la colisión que aquí queda dirimida. (…) Resaltado a propósito5
6. El caso concreto
De la información que aparece en internet6, se observa que la convocante es “una Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica, adscrita al Ministerio de Transporte, según decreto 4165 del 03 noviembre de 2011”, y también que su domicilio es la ciudad de Bogotá.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, la Rama Ejecutiva del poder público está integrada en el sector descentralizado por servicios, por lo que es evidente que ésta es una de las personas jurídicas a que alude el numeral décimo del canon 28 referido el que resulta entonces aplicable, y no así el que atribuye la competencia en atención al lugar en donde se encuentran ubicados los bienes, como lo pretendió el Juez Cuarenta y Seis Civil del Circuito de Bogotá, y menos amparado en la tesis de que, “…la predilección de competencia de la parte actora es la prevalecía del fuero real sobre el subjetivo, con el plausible propósito de que los demandados tengan un acceso más directo y cercano con el juicio (…)”, pues, como bien lo señaló la Sala en el citado auto de unificación,
En virtud de lo expuesto hasta ahora y de la condición de imperativa de las normas procesales por ser de orden público (Art. 13, C.G.P.), surge una última consecuencia, no menos importante, el carácter de irrenunciable de las reglas de competencia establecidas en razón de los aludidos foros, en tanto que, como ya se dijo, no pueden ser desconocidas ni por el juez ni por las partes, motivo por el cual no puede interpretarse que el no acudir a ellas significa una renuncia tácita a la prerrogativa que confieren, como lo sería, en este caso, la ventaja otorgada a las entidades públicas en el evento previsto en el numeral 10º del artículo 28 del citado estatuto. (…) En tal sentido, no puede afirmarse que si un órgano, institución o dependencia de la mencionada calidad radica una demanda en un lugar distinto al de su domicilio, está renunciando automáticamente a la prebenda procesal establecida en la ley adjetiva civil a su favor, pues, como se ha reiterado, no le es autorizado disponer de ella, comoquiera que la competencia ya le viene dada en forma privativa y prevalente a un determinado juez, esto es, el de su domicilio; de ahí que, no puede renunciar a ella. Por ello es que se ha dicho, con profusa insistencia, que “No puede resultar de recibo la tesis que ve en lo previsto en el numeral 10º del artículo 28 del Código General del Proceso, una prerrogativa en favor de la entidad pública, de la cual puede a voluntad hacer o no ejercicio, dado que la literalidad del texto, inequívocamente, establece de forma imperativa una regla privativa, cuya observancia es insoslayable, además, por estar inserta en un canon de orden público. Recuérdese, en ese sentido, el precepto 13 de la Ley 1564 de 2012, a cuyo tenor, ‘[l]as normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización legal’” (CSJ AC4273-2018). (Subrayado fuera de texto) 7
7. Conclusión
Como colorario, independiente de que el inmueble caracterizado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 040-363631, del que se pretende la expropiación esté ubicado en Puerto Colombia, en consideración a que la parte demandante es una persona jurídica de derecho público cuyo domicilio es Bogotá, se dará aplicación a la prevalencia establecida en el estatuto procesal civil vigente.
Por esas razones, se ordenará enviar el expediente al Juzgado Cuarenta y Seis Civil del Circuito de Bogotá, ello, sin que interese que haya alcanzado a ser tramitado con anterioridad por su homólogo Séptimo Civil del Circuito de Barranquilla, “por tratarse el descrito de un foro exclusivo que, por lo mismo, descarta la aplicación del principio legal de la perpetuatio jurisdictionis” (AC5943-2017).
DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, RESUELVE el conflicto de competencia surgido entre los juzgados mencionados, determinando que al Cuarenta y Seis Civil del Circuito de Bogotá corresponde conocer el juicio de expropiación promovido por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA -ANI- frente a CLEMENCIA GRILLO S.A. y CONJUNTO RESIDENCIAL LAGOMAR LTDA.
Devuélvase el expediente a dicha oficina y mediante oficio infórmese de tal situación a la otra involucrada.
Notifíquese,
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado
1 Folio 14 a 15 anexo 01 demandas, anexos, acta de reparto y auto admisorio, exp. digital.
2 Folios 1 a 2 anexo 12 auto declara falta competencia, exp. digital.
3 Folios 1 a 5 anexo 01 Tribunal Superior notifica auto. Exp. digital.
4 Criterio reiterado en CSJ AC 4273-2018 y en CSJ AC 4641 de 2019.
5 CSJ AC 278 2020.
6 https://www.ani.gov.co/informacion-de-la-ani/quienes-somos
7 https://www.corteconstitucional.gov.co/inicio/Constitucion%20politica%20de%20Colombia.pdf