Asistente Jurídico Inteligente
Selecciona un texto en la página o analiza el artículo completo.
STC12870-2021
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC12870-2021
Radicación n° 54001-22-21-001-2021-00027-01
(Aprobado en sesión virtual de veintinueve de septiembre de dos mil veintiuno)
Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
Se decide la impugnación interpuesta contra el fallo proferido el 12 de agosto de 2021 por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, en la acción de tutela promovida por Antonia Bonilla Zabala, contra la Superintendencia Nacional de Salud y la Secretaría de Salud Departamental, a cuyo trámite fue vinculada la Clínica Santa Ana S.A., el Ministerio de Salud, Comparta EPS y Juan Carlos Vergel Martínez -Especialista en Cirugía de Seno, Mastología de la citada clínica.
ANTECEDENTES
1. La accionante reclamó la protección superior de los derechos fundamentales a la vida y salud, presuntamente vulnerados por las autoridades acusadas.
Solicitó, entonces, «la suspensión de dicho acto administrativo con el fin de continuar con [su] tratamiento médico» y, en consecuencia, se ordene a los accionados «autorizar de manera inmediata los servicios para realizar[se] loa cirugía de vaciamiento radial linfático axilar vía abierta, mastectomía simple unilateral, colgajo local, músculo cutáneo en la mama, además, [le] sean autorizados los medicamentos para la recuperación después de la cirugía, si es necesario la hospitalización y cuidado médico mientras se requiera para el tratamiento de [su] patología».
2. De lo que reposa al interior del expediente, se extrae que la queja se sustenta, en síntesis, en lo siguiente:
2.1. Antonia Bonilla Zabala -madre cabeza de hogar y diagnosticada con cáncer de mama- indicó que está afiliada a Comparta EPS en el régimen subsidiado; que dicha entidad le ha prestado, sin ninguna dilación, los servicios de salud desde el momento de su afiliación hasta el 29 de julio de 2021, incluyendo quimioterapias y consulta con oncología.
2.2. Anotó que el 19 de julio de 2021 el especialista en mastología le ordenó, con carácter prioritario, la realización de un procedimiento de «vaciamiento radical, linfático axilar vía abierta, mastectomía simple unilateral, colgajo local, musculo cutáneo en la mama» el cual se realizaría el día 31 siguiente; sin embargo, al solicitar la programación y preparación de la cirugía, la clínica Santa Ana le «neg[ó] el servicio de la misma, expresando que la IPS Comparta no tenía contratos habilitados», razón por la que radicó queja ante la Superintendencia de Salud.
2.3. Refirió que la negativa a los servicios médicos surgió con ocasión a la «ejecución de la Resolución 202151000124996 del 26 de julio de 2021 emitida por la Superintendencia Nacional de Salud», por medio de la cual intervino la EPS Comparta «quedando en el limbo miles de pacientes sobre todo de aquellos que padecen enfermedades huérfanas, catastróficas y de alto costo, como es [su] caso, que de manera súbita ven interrumpidos sus tratamientos», destacando que los pacientes con dichos diagnósticos «no pueden tener ninguna interrupción en los servicios que reciben».
2.4. Agregó que no cuenta con recursos para cubrir su patología; además que, de requerirse su traslado a otra ciudad para realizar el procedimiento, se disponga el pago de viáticos -traslado aéreo o terrestre, alojamiento y alimentación- para ella y un acompañante.
3. El 4 de agosto de 2021 la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cúcuta admitió a trámite la acción de tutela, al tiempo que decretó medida provisional, ordenándole «a la Clínica Santa Ana S.A. -Rubén Darío Santiago Salazar, o quien haga sus veces- que en forma inmediata, sin trasladar carga administrativa o de otra índole a la solicitante, proceda a adelantar, gestionar y efectuar el trámite administrativo que corresponda, a efectos de realizar los procedimientos denominados “COLGAJO LOCAL MUSCULOCUTANEO EN MAMA, MASTECTOMIA SIMPLE UNILATERAL Y VACIAMIENTO RADICAL LINFATICO AXILAR VIA ABIERTA”, conforme a lo ordenado en forma prioritaria por su médico tratante».
LAS RESPUESTAS DE LOS CONVOCADOS
1. La Clínica Santa Ana S.A. informó que a la accionante le han brindado los servicios médicos requeridos, siendo la última el 29 de julio de 2021 con anestesiología; que el procedimiento denominado «Colgajo local musculocutáneo en mama, mastectomía simple unilateral y vaciamiento radical linfático axilar vía abierta» fue programado para el 21 de agosto de 2021, por lo que la solicitud de amparo es improcedente por carencia actual de objeto.
2. El Ministerio de Salud y Protección Social manifestó que la Superintendencia Nacional de Salud profirió la resolución 202151000124996 de 2021, por medio de la cual ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para liquidar a Comparsa ESP, designando como liquidador a Faruk Urrutia Jalilie; que el agente liquidador es el responsable de garantizar la prestación de los servicios de salud de los afiliados hasta que realice el traslado de usuarios a las EAPB receptoras; que dicha cartera ministerial no es responsable de la prestación de servicios de salud; que la accionante está en estado «activo» en el régimen subsidiado de salud Comparta EPS, afiliada desde el 1° de marzo de 1998, tipo de afiliado cabeza de familia; que junto con la ADRES está en proceso de asignación de afiliados a las EPS receptoras, el cual será efectivo a partir del 8 de agosto de 2021, por lo que Comparta deberá continuar garantizando el acceso a la prestación de servicios de salud a sus afiliados, sin interrupciones y con oportunidad; que con la intervención forzosa administrativa para liquidar Comparsa EPS no vulnera las prerrogativas alegadas, pues dichas medidas tienen como finalidad proteger el derecho a la salud y vida de los usuarios, a través de su asignación a otras EAPB que sí ostenten condiciones y capacidad para recibirlos atendiendo el régimen de aseguramiento autorizado, sin que de ninguna manera implique la afectación a la continuidad del derecho a la salud.
3. La Superintendencia Nacional de Salud contó los diferentes hallazgos y medidas implementadas en Comparta EPS; instó la improcedencia del resguardo al considerar que no ha vulnerado los derechos de la accionante, pues el objeto principal de la Resolución n.° 202151000124996 del 26 de julio de 2021 es mantener salvaguardados la vida y la salud de los 1.500.000 afiliados a Comparta EPS; sostuvo que la promotora no acreditó un perjuicio irremediable; que contra el acto administrativo de intervención versan un sin numero de tutelas, con lo que buscan restringir y torpedear la autonomía técnica de la Superintendencia, con lo que se desgasta de forma innecesaria el aparato jurisdiccional.
4. Faruk Urrutia Jalilie indicó que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga al interior de la acción de tutela 2021-00146 otorgó la suspensión provisional como medida de carácter excepcional de la resolución n° 202151000124996 de 26 de julio de 2021, dejando sin efecto las disposiciones emitidas por la Superintendencia Nacional de Salud, por lo que está imposibilitado de cumplir con las funciones que le fueron asignadas como liquidador en el mentado acto administrativo.
5. La Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiado Comparta EPS se refirió a los hechos de la solicitud de amparo; coadyuvó las pretensiones de la gestora respecto de que con la resolución n.° 202151000124996 de 26 de julio de 2021 se está vulnerando los derechos a la salud y a la vida; sostuvo que continuará prestando los servicios que requiera de acuerdo con sus competencias y cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud; que ya fue autorizado el procedimiento requerido para la Clínica Santa Ana; que el 3 de agosto de 2021 el Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga decretó como medida provisional, la suspensión de la resolución criticada; que no ha quebrantado las prerrogativas invocadas; pidió que, de acceder a la solicitud de amparo, se vincule a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, con el fin de que financie en su totalidad los servicios y tecnologías no cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud (PBS).
6. El Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander refirió que consultada la base de datos de la Adres, la gestora se encuentra afiliada al Régimen Subsidiado en Comparta EPS, en estado actual activo, por lo que es dicha EPS la responsable del aseguramiento de la paciente y le corresponde autorizar, programar y suministrar sin dilaciones y con oportunidad lo que requiera la paciente.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El a-quo constitucional concedió el amparo al considerar que si bien la queja se atribuye a la ejecución de la resolución n.° 202151000124996 del 26 de julio de 2021 proferida por la Superintendencia de Salud, por cuanto la gestora considera que, en virtud de ésta, se suspendió la prestación del servicio de salud y los tratamientos médicos requeridos, lo cierto es que no se está discutiendo la legalidad del acto administrativo propiamente, sino lo efectos que presuntamente tiene el derecho a la salud; además que, dicho acto administrativo no ordenó la suspensión de la prestación del servicio a favor de los usuarios, sumado a que, el liquidador debe garantizar dicho servicio de salud a la ciudadanía, mientras se lleva a cabo el traslado de los afiliados.
Destacó que, de cara al caso concreto, pese a que los servicios médicos están garantizados, a la gestora no le han programado los procedimientos denominados «vaciamiento radical linfático axilar vía abierta», «mastectomía simple unilateral» y «colgajo local musculocutáneo en la mama», con los correspondientes exámenes y consultas prequirúrgicos, pues, si bien están programados para el 21 de agosto, lo cierto es que tal agendamiento no es suficiente para tener por asegurada su prestación efectiva toda vez que no se demostró su realización y de suyo que no se halle estructurada la ocurrencia de carencia actual de objeto.
Indicó que al estar individualizada la patología de la peticionaria y el plan de manejo dispuesto para su tratamiento, sumado al grave diagnostico que padece (cáncer de mama), era necesario otorgar «tratamiento integral e igualmente que, en caso de ser atendida en otra ciudad, se le autoricen y suministren los gastos de traslado».
…CONFIRMAR la medida provisional emitida mediante proveído del 4 de agosto hogaño, consistente en adelantar, gestionar y efectuar el trámite administrativo que corresponda, a efectos de realizarle a la señora Antonia Bonilla Zabala los procedimientos denominados “COLGAJO LOCAL MUSCULOCUTANEO EN MAMA, MASTECTOMIA SIMPLE UNILATERAL Y VACIAMIENTO RADICAL LINFATICO AXILAR VIA ABIERTA”, conforme a lo ordenado por su médico tratante, precisando que la orden allí dispuesta estará a cargo de Comparta EPS, el Agente Liquidador de la entidad y la IPS Clínica Santa Ana S.A., en el ejercicio de sus funciones, según corresponda y desde sus competencias, contando para el efecto con el término de cuarenta y ocho (48) horas. Asimismo, que en adelante deberán garantizar la atención integral para el manejo de la patología denominada “TUMOR MALIGNO DE LA MAMA, PARTE NO ESPECIFICADA”.
LA IMPUGNACIÓN
La presentó la Clínica Santa Ana S.A. al considerar que, no es posible garantizar la atención integral, pues «ya que ordena una carga en la atención médica de la accionante… no teniendo ofertada la especialidad de oncología, siendo la rama de la medicina que estudia los tumores malignos o cáncer», además, «no es la entidad promotora de salud de la accionante, y adicional a ello no pertenecer a la red de servicios de la Nueva EPS, para la atención de sus usuarios, correspondiéndole a la EPS autorizar la continuidad de su tratamiento en su red de servicios médicos contratados, de acuerdo a la patología de su usuaria y la orden de tratamiento integral decretada… así mismo, solicita se ordene por el superior el pago de los servicios médicos que se han brindado a la señora Antonia Bonilla Zabala, por parte de la Clínica Santa Ana S.A., a cargo de Comparta EPS en liquidación y la Nueva EPS».
Destacó que el fallo era nulo, habida cuenta de que era necesaria la vinculación al trámite constitucional de la Nueva EPS, pues si bien, para cuando la gestora formuló la petición de amparo era usuaria de Comparta EPS, lo cierto es que con ocasión de la toma de posesión inmediata dispuesta por la Superintendencia Nacional de Salud fue trasladada a dicha promotora de salud, por lo que para garantizar un tratamiento integral, era necesaria su vinculación.
OTRAS ACTUACIONES
1. Con posterioridad al fallo, la Nueva EPS pidió su vinculación al trámite constitucional, al advertir que tras la cesión masiva de usuarios, desde el 10 de agosto de 2021 Antonia Bonilla Zabala registra como activa en esa entidad, por lo que, a partir de esa data, le corresponde «brindar la atención en salud a la paciente y la continuidad de los tratamientos que su patología demande, siendo [su] prioridad dar cubrimiento integral a los servicios ordenados por los galenos tratantes»; asimismo, pidió la remisión del fallo de tutela, junto con las órdenes médicas y demás anexos con el fin de dar continuidad a las órdenes impartidas; el 23 de agosto de 2021 el Tribunal puso de presente el fallo emitido, al tiempo que, le indicó que debe estarse a lo resuelto, destacando que «para el cumplimiento de las obligaciones legales que le atañen como entidad receptora en el marco de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 780 de 2016 en relación con la continuidad del servicio a favor de los usuarios trasladados», por lo que su vinculación es desde esa data y asumiendo la actuación en el estado en que se encuentra.
2. La Superintendencia Nacional de Salud informó las actuaciones administrativas adelantadas, resaltando que el procedimiento requerido por la usuaria, está programado para el 21 de agosto de 2021 en la Clínica Santa Ana; además, que requirió a la Nueva EPS.
3. El 27 de agosto de 2021 el Tribunal negó la petición de nulidad formulada por la Clínica Santa Ana S.A., al considerar que carecía de interés y legitimación para promover tal petición de invalidez, habida cuenta de que la interesada es la Nueva EPS, sumado a que, bajo las previsiones del artículo 285 del Código General del Proceso, la sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Agregó que, en todo caso, con auto de 23 de agosto anterior, vinculó a la Nueva EPS, con la advertencia de que deberá asumir el asunto en el estado en que se encuentra y el cumplimiento de sus obligaciones legales relativas a la prestación y continuidad en la atención de salud en el marco de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 780 de 2016 que son exigibles desde la materialización.
CONSIDERACIONES
1. Al tenor del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo singular establecido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o, en determinadas hipótesis, de los particulares.
También se ha decantado que este instrumento de defensa no fue establecido para sustituir o desplazar las competencias propias de las autoridades judiciales o administrativas, pues, mientras las personas tengan a su alcance medios regulares de defensa judicial o los mismos estén siguiendo su curso normal, no es dable acudir a esta acción constitucional, a menos que la tutela se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, por supuesto, se observe el requisito de la inmediatez connatural a su ejercicio.
2. El derecho a la salud ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional como una garantía fundamental autónoma que:
…tiene una doble connotación –derecho constitucional fundamental y servicio público-. En tal sentido, todas las personas deben poder acceder al servicio de salud y al Estado le corresponde organizar, dirigir, reglamentar y garantizar su prestación de conformidad con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (CC T-1036/07).
Así como también ha considerado que:
…en materia de amparo del derecho fundamental a la salud por vía de tutela, ‘una vez adoptadas las medidas de orden legislativo y reglamentario orientadas a determinar cuáles son las prestaciones obligatorias en salud y a trazar las vías de acceso a la seguridad social, si se cumplen los requisitos previstos en estos escenarios, todas las personas sin excepción pueden acudir a la acción de tutela para lograr la efectiva protección de su derecho constitucional fundamental a la salud cuando quiera que este derecho se encuentre amenazado de vulneración o haya sido conculcado’ (CC T-919/08).
3. Circunscrita la Sala a la impugnación presentada, de los elementos de convicción obrantes en las presentes diligencias se anticipa la modificación del fallo de primera instancia.
Según las probanzas aportadas, se advierte que Antonia Bonilla Zabala estaba afiliada a Comparta EPS en el régimen subsidiado; que con ocasión a la resolución n° 202151000124996 de 26 de julio de 2021 emitida por la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual ordenó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa para liquidar a Comparsa EPS, la paciente fue trasladada a la Nueva EPS, en la que está en estado activo desde el pasado 10 de agosto de 2021
Que fue diagnosticada con una patología denominada «tumor maligno de la mama, parte no especificada», por lo que el médico tratante le ordenó los procedimientos denominados «colgajo local musculocutáneo en mama, mastectomía simple unilateral y vaciamiento radial linfático axilar vía abierta»; asimismo, se observa que, para el momento de la formulación de acción de tutela, la aludida intervención quirúrgica aún no había sido realizada a la gestora, situación confirmada por la autoridad convocada.
3.1. Así las cosas y comoquiera que fue el personal galeno tratante quien ordenó la aludida cirugía, se mantendrá la orden impartida por el Tribunal Constitucional, pues además de que dichos profesionales son los que conocen la situación particular de la paciente y ordenan lo pertinente según sus necesidades, aquella intervención no se ha podido adelantar por situaciones de carácter administrativo, pues, si bien la Superintendencia Nacional de Salud intervino forzosamente a Comparta EPS, tal determinación no es óbice para suspender la prestación de los servicios de salud, circunstancia que conculca las garantías fundamentales de la querellante, y de los que en ningún modo puede responsabilizarse a ésta.
2. Por otro lado, respecto al tratamiento integral que deben recibir los pacientes, en reciente jurisprudencia constitucional, se consignó,
La Ley 1751 de 2015 precisó el contenido del principio de integralidad en materia de salud. El artículo 8° establece, por una parte, que los servicios y tecnologías deberán suministrase de manera completa, para prevenir, paliar o curar la enfermedad. Ello con independencia del origen de la enfermedad o la condición de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación establecido por el Legislador. Asimismo, señaló que no podrá fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en desmedro de la salud del usuario del SGSSS y, en caso de duda, sobre el alcance de un servicio o tecnología de salud cubierto por el Estado, se entenderá que este comprende todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la necesidad específica de salud diagnosticada.
Conforme con la Corte Constitucional, el tratamiento integral es una expresión del principio de continuidad del derecho a la salud y, a su vez, evita la interposición de acciones de tutela para la prestación de cada servicio prescrito por el médico tratante1. Asimismo, esta garantía se desprende del principio de integralidad del derecho a la salud. A partir de allí, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las instituciones encargadas de la prestación del servicio de salud deben autorizar, practicar y entregar los medicamentos, intervenciones, procedimientos, exámenes, controles y seguimientos que el médico considere indispensables para tratar las patologías del paciente2. Sin embargo, estas acciones están cualificadas, en ese sentido, la Corte evidenció que la prestación de los medicamentos no se debe realizar de manera separada, fraccionada “o elegir alternativamente cuáles de ellos aprueba en razón del interés económico que representan”3. Lo anterior con la finalidad de no solo restablecer las condiciones básicas de las personas o lograr su plena recuperación, sino de procurarle una existencia digna a través de la mitigación de sus dolencias4.
La garantía del tratamiento integral no se reduce a la prestación de medicamentos o de procedimientos de manera aislada. Por el contrario, abarca todas aquellas prestaciones necesarias para conjurar las patologías que puede sufrir una persona, ya sean físicas, funcionales, psicológicas, emocionales e inclusive sociales, lo que significa la imposibilidad de imponer obstáculos para obtener un adecuado acceso al servicio, reforzándose aún más dicho entendimiento cuando se trata de sujetos que merecen un especial amparo constitucional5.
La sentencia T-259 de 2019 sostuvo que el tratamiento integral procede cuanto (i) la entidad encargada de la prestación del servicio ha sido negligente en el ejercicio de sus funciones y ello ponga en riesgo los derechos fundamentales del paciente6; de igual manera se reconoce cuando (ii) el usuario es un sujeto de especial protección constitucional7; o (iii) con aquellas personas que exhiben condiciones de salud extremadamente precarias o indignas. En estos casos se debe precisar el diagnóstico que el médico tratante estableció respecto al accionante y frente al cual recae la orden del tratamiento integral8. Ello en consideración que no resulta posible dictar órdenes indeterminadas ni reconocer prestaciones futuras e inciertas9; lo contrario implicaría presumir la mala fe de la EPS en relación con el cumplimiento de sus deberes y las obligaciones con sus afiliados, en contradicción del artículo 83 Superior (CC T-266/20).
Luego, en el sub-judice, donde se estableció claramente la patología que aqueja a la paciente y el tratamiento dispuesto para su manejo, sin duda alguna, infiere la Corte que ello demuestra que es necesario conceder el tratamiento integral rogado, máxime si la patología afecta un deterioro progresivo de su calidad de vida y pone el riesgo la misma, de ahí que no sean de recibos los reparos formulados por la opugnante, sumado a que, la orden constitucional fue clara al indicar que, cada una de las autoridades querelladas debe responder «en el ejercicio de sus funciones, según corresponda y desde sus competencias».
4. Por otra parte, frente a la petición de la impugnante referente a que se ordene el pago de los servicios brindados a la gestora, tal petición tampoco es de recibo, pues tal como lo afirmó el a quo constitucional, otros son los mecanismos dispuestos, de ser el caso, para recuperar los gastos en que pueda incurrir en la prestación del servicio, sin que para ello medie orden constitucional10, destacando, por demás, que ello no puede constituirse una barrera administrativa para el acceso a los servicios de salud de la promotora.
5. No obstante lo anterior, tras avizorarse que en el curso de la solicitud de amparo Antonia Bonilla Zabala fue trasladada a la Nueva EPS, quien en adelante es la encargada de prestarle los servicios de salud, entidad que, por demás, está vinculada al presente rito constitucional; se modificará la decisión impugnada, en la medida en que la orden dada se debe cumplir incluyendo a la Nueva EPS, en ejercicio de sus funciones, según corresponda y desde sus competencias.
6. Por tanto, la determinación impugnada habrá de modificarse, en el sentido de incluir a la Nueva EPS, conforme sus competencias, en el cumplimiento del fallo constitucional.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, modifica la sentencia impugnada para, en su lugar, incluir a la nueva eps en el cumplimiento de la orden constitucional, en ejercicio de sus funciones, según corresponda y desde sus competencias.
Comuníquese mediante telegrama a los interesados, envíeseles copia de esta providencia y remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
1 Corte Constitucional. Sentencia T-365 de 2009 y T-259 de 2019.
2 Corte Constitucional. Sentencias T-445 de 2017, T-062 de 2017, T-408 de 2011, T-1059 de 2006, T-062 de 2006, T-730 de 2007, T-536 de 2007, T-421 de 2007 y T-081 de 2019.
3 Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008 y T-081 de 2019.
4 Corte Constitucional. Sentencia T-081 de 2019.
5 Corte Constitucional. Sentencia T-062 de 2017.
6 Corte Constitucional. Sentencia T-259 de 2019.
7 Corte Constitucional. Sentencia T-259 de 2019.
8 Corte Constitucional. Sentencia T-259 de 2019.
9 Corte Constitucional. Sentencia T-259 de 2019 -lo resaltado no hace parte de la providencia citada-.
10 CC A-071/16.
7