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STC8348-2021
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC8348-2021
Radicación n.° 11001-02-03-000-2021-01980-00
(Aprobado en sesión virtual de siete de julio de dos mil veintiuno)
Bogotá, D. C., siete (7) de julio de dos mil veintiuno (2021).
Se decide la acción de tutela incoada por Hortencia de la Concepción Vergara de Ávila contra el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Valledupar, extensiva a la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de esa ciudad, a cuyo trámite fueron vinculadas las partes e intervinientes en el asunto que originó la queja.
ANTECEDENTES
1. La actora reclamó la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, «acceso a la administración de justicia», mínimo vital y dignidad humana, presuntamente vulnerados por la autoridad judicial acusada al abstenerse de sancionar por desacato a las personas encargadas de cumplir el fallo constitucional emitido en el trámite tutelar que ella impulso.
Solicitó, entonces, ordenar al Juzgado accionado i) «imponer al incidentado las sanciones de que tratan los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991», ii) requerir al superior jerárquico de éste para que le exija el acatamiento de la orden supralegal, inicie en su contra la respectiva actuación disciplinaria y compulse copias a la Fiscalía General de la Nación para que lo investigue.
2. Los hechos relevantes para la definición del presente caso son los siguientes:
2.1. Con ocasión de la demanda de tutela incoada por la accionante y José del Tránsito Barrios Campo en contra del INCODER – Territorial Cesar (asunto en el cual fungieron como terceros con interés legítimo «Adolfo Barbosa, Margarita Tarazona Angarita, Alberto Beleño Campo, Astgapofades, Auden Quintero Contreras, Nurys Stella Polo De La Rosa, Bellamira Medina, Clara Piedad Peñate, Antonio Mejía Cantillo, Diana Carolina Arrieta Rodríguez, Dimas Francisco Hernández Araújo, Eduardo Rojas, Betty María Suárez Torres, Eliécer Jiménes Carrillo, Sindy Paola Correa Rodríguez, Erasmo Eugenio Herrera F., Edith Mercedes Sáenz Jiménez, Fredy Manuel Ospino Suárez, Gabriel Adriano Barrio Bustos, Germán Trespalacios Cerro, Gilberto Mejía Suárez, Dalys Esther Moreno Yépez, Gladys Prada Aroca, José Edgar Tique Cupitra, Hortencia Torres Martínez, Ángel María Rodríguez, Yasmina de Jesús Serrano, José Del Carmen Arengas, Deyanira Contreras Arengas, José del Tránsito Barrios Campo, Francelina Ospino Ariza, Justo Manuel Benítez, Marisol Omaira Padilla Martínez, Luis E. Castaño Sepúlveda, Luis Miguel Ramírez Troya, Luz Mary Barbosa Lozano, Miguel Ángel Moreno Uribe, Oliva Ortiz Torres, Miriam Quintero Jaimes, Orlando López Quintero, Luz Mery Bayona, Pedro Manuel Estrada de la Cruz, Raquel Armenta Nieto, Raúl Antonio Martínez Mejía, Maritza Esther Carrascal T., Sair Trillos Trillos, Santa Ferena Rodríguez Penago, Santiago Barbosa Medina, Sigifredo Cortés, Tomas Jiménez Cuevas, Urbano Alfonso Mestre y María Elena Maestre de Mestre), en fallo dictado el 25 de abril de 2013 el Juzgado encausado ordenó «al Director Territorial Cesar del Incoder que inicie las gestiones pertinentes a plantear una solución justa y adecuada a la problemática desde una iniciativa técnica, determinando el área real del predio Rodesia [adjudicado -pero no entregado, según lo aducen- a todos ellos], el número de UAF que podrían consolidarse, su distribución entre las familias adjudicatarias y de ser posible administrativamente, explique la forma en que se llevará a cabo y lo haga sin más dilaciones ni excusas, o lo coordine con las unidades que pudieran intervenir en ese proceso».
2.2. Ante el incumplimiento de esa orden, la quejosa impulsó diferentes solicitudes de desacato que dieron lugar, entre otras, a las siguientes decisiones: i) el 19 de marzo de 2015 se resolvió no corregir a los encargados de atender el fallo, ii) el 10 de junio de 2016 se sancionó al Director Territorial del Incoder, iii) el 8 de noviembre siguiente el Tribunal ad-quem anuló esta determinación al advertir que el fallo ahora le correspondía atenderlo a la Agencia Nacional de Tierras, iv) el 15 de noviembre de 2017 el a-quo sancionó a la Subdirectora de esa última entidad, castigo que el 28 de mayo de 2018 revocó su superior, al no vislumbrar el «dolo necesario» para imponerlo, v) el 11 de marzo de 2020 el a-quo abrió un nuevo trámite incidental pero el 27 de mayo posterior nuevamente se abstuvo de imponer sanciones, lo que reiteró el 26 de enero último.
2.3. Con la demanda de amparo del epígrafe, en esta nueva oportunidad, la quejosa se dolió, en síntesis, de que «resulta injustificable e irrazonable» que, tras haber transcurrido más de 8 años desde que se emitió el mentado fallo de tutela, haya sido imposible obtener su cumplimiento, debido al «actuar negligente del Juez».
Resaltó que el 28 de mayo de 2018 el Tribunal revocó las sanciones impuestas por el a-quo, «condenándo[l]os así a una vulneración extendida en el tiempo de [su] derecho al acceso a la administración de justicia (sic)».
3. La Corte admitió el libelo de amparo, ordenó librar las comunicaciones de rigor y pidió rendir los informes a que alude el canon 19 del Decreto 2591 de 1991.
LAS RESPUESTAS DE LOS CONVOCADOS
1. El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Valledupar historió las actuaciones allí surtidas; destacó que el pasado 10 de mayo «dio apertura formal al trámite incidental, corriendo traslado de este a los citados, para que en el término de 2 días se pronunciaran al respecto, fecha desde la cual la Agencia Nacional de Tierras ha presentado informes tendientes al cumplimiento de la orden judicial discutida»; informó que actualmente «se encuentra el proceso al Despacho para decidir de fondo»; y deprecó «denegar la… acción de tutela, por no existir vulneración a los derechos fundamentales alegados por la parte interesada».
2. La Agencia Nacional de Tierras pidió «declarar la improcedencia de la presente acción» porque «no se evidencia responsabilidad subjetiva de [sus] funcionarios…, todo lo contrario, se han adelantado las gestiones administrativas pertinentes para el cumplimiento oportuno de la orden. Y… la decisión emitida por el Juzgado accionado, se encuentra enmarcada dentro del precedente establecido por la Corte Constitucional en sentencia SU-034 de 2018».
CONSIDERACIONES
1. Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo jurídico concebido para proteger los derechos fundamentales cuando son vulnerados o amenazados por los actos u omisiones de las autoridades públicas y, en determinadas hipótesis, de los particulares, cuya naturaleza subsidiaria y residual no permite sustituir o desplazar a los jueces funcionalmente competentes, ni los medios comunes de defensa judicial.
Por lineamiento jurisprudencial, en tratándose de actuaciones y providencias judiciales, el resguardo se abre paso de manera excepcional y limitado a la presencia de una irrefutable vía de hecho, cuando «el proceder ilegítimo no es dable removerlo a través de los medios ordinarios previstos en la ley» (CSJ STC, 11 may. 2001, rad. 2001-00183-01), y por supuesto, se cumpla el requisito de la inmediatez.
2. Lo anterior se predica con mayor intensidad frente a «las providencias judiciales que resuelven un incidente de desacato», ante las cuales, se ha dicho, por regla general, no procede la tutela, «dada la conexión y dependencia que existe entre esta etapa y la inicial, además, porque de admitirse, resultaría menguada y menospreciada la efectividad de la justicia, así como la seguridad jurídica que el fallo debe entrañar» (CSJ STC, 21 en. 2016, rad. 2015-82905-02).
2.1. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha contemplado los casos excepcionales en los que se abre paso la acción de tutela frente a determinaciones adoptadas en los referidos trámites incidentales, «particularmente por ausencia de notificación del accionado, una vez éste hubiera agotado en el interior del incidente de desacato esta misma situación» (CSJ STC, 21 en. 2013, rad. 2012-02912-00; reiterada CSJ STC, 11 jun. 2015, rad. 2015-01205-00).
2.2. Excepcionalidad que también se ha extendido a otros asuntos, tales como:
…si se logra verificar que una vez ejecutoriado un fallo de tutela que concede la protección de derechos fundamentales, la autoridad pública o el particular obligado al cumplimiento del mismo, no lo ha materializado en los términos expuestos en la parte resolutiva del mismo, y el juez constitucional de primera instancia se niega a hacer cumplir su propia sentencia una vez iniciado el desacato, el accionante al cual se le protegieron sus derechos constitucionales, puede acudir nuevamente ante otro juez de tutela con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la cosa juzgada, al debido proceso y al acceso real y efectivo a la justicia, [eventualidad en la cual] el nuevo juez constitucional podrá (i) dejar sin efectos las providencias judiciales que denegaron dar trámite al incidente de desacato; (ii) que declararon cumplido el fallo de tutela sin que se hubiera atendido a la parte resolutiva del mismo (iii) o que hubiere decretado una sanción al obligado a cumplirlo sin el respeto por el debido proceso (CC T-010/12) (Citada en CSJ STC, 21 en. 2016, rad. 2015-82905-02).
2.3. Por ese rumbo, cabe agregar que esta Corte igualmente ha establecido la viabilidad de este mecanismo excepcional en casos como el aquí tratado, cuando se critican y verifican situaciones de mora judicial.
Al efecto se ha dejado dicho:
…Referente a la mora en las actuaciones jurisdiccionales, esta Corporación ha precisado:
“(…) [U]no de los principios que integran el debido proceso, consiste en que tratándose de actuaciones judiciales o administrativas, éstas fuera de ser públicas, se cumplan sin dilaciones ‘injustificadas’, o sea, que el trámite se desenvuelva con sujeción a la legislación ritual legalmente establecida, y por ende, con observancia de los pasos y términos que la normatividad ha organizado para los diferentes procesos y actuaciones administrativas. Si, sin motivo justificado, el funcionario judicial o administrativo se desentiende de impulsar y decidir la actuación dentro de los periodos señalados por el ordenamiento (arts. 209 y 228 Const. Nal.), tal conducta es lesiva del derecho constitucional del debido proceso, como ciertamente en el punto lo señala el artículo 29 de la Carta Política. Porque las personas, no solo tienen derecho a acceder a la justicia (art. 229 Const. Nal.), sino además que sus súplicas o peticiones se impulsen y decidan con acatamiento a los términos procesales […] (CSJ STC Feb. 15 1995 rad. 1937, reiterada, entre otras, CSJ STC 8 Jun. 2010, rad. 00814-00 y 19 Dic. 2012, rad. 00814-00) (…)”.
“Asimismo, ha expuesto que:
“[L]a protección del derecho fundamental al debido proceso por mora judicial, se circunscribe a la verificación objetiva de su calificación entre justificada e injustificada, pues si existe alguna de las causales de justificación, tales como la fuerza mayor, el caso fortuito, la culpa del tercero o cualquier otra circunstancia objetiva y razonable que permita establecer que la mora es aceptable, no podrá predicarse la violación del derecho al debido proceso. Se insiste, la protección efectiva del derecho opera cuando la mora judicial es injustificada (…)”1 (CSJ STC8955-2017, 22 jun., rad. 2017-01124-01).
3. Vistos esos prolegómenos y con observancia de las normas que disciplinan esta herramienta constitucional, se advierte que el resguardo habrá de concederse, con alcance parcial, exclusivamente frente al Juzgado convocado, conforme se pasa a exponer.
3.1. La salvaguarda impetrada no se abre paso frente a los proveídos de 8 de noviembre de 2016 y 28 de mayo de 2018, mediante los cuales el Tribunal vinculado, en su orden, anuló la sanción que por desacato el a-quo impuso al entonces Director Territorial del Incoder, al advertir que la orden constitucional ahora correspondía atenderla a la Agencia Nacional de Tierras; y revocó la amonestación endilgada a la Subdirectora de esta entidad al considerar no acreditado el «dolo necesario» para aplicarla.
Lo dicho, por la falta de satisfacción del presupuesto de la inmediatez, comoquiera que, entre la emisión de esos proveídos y la interposición del presente ruego tutelar, transcurrieron más de dos (2) años, superándose, por mucho, el lapso semestral que ha fijado la jurisprudencia de la Sala como razonable y proporcional para activar este mecanismo excepcional, sin que la foliatura reporte la existencia de situación alguna que justifique tal tardanza.
Respecto a dicho requisito, insistentemente ha sostenido esta Corte que:
…si bien la jurisprudencia no ha señalado de manera unánime el término en el cual debe operar el decaimiento de la petición de amparo frente a decisiones judiciales por falta de inmediatez, sí resulta diáfano que éste no puede ser tan amplío que impida la consolidación de las situaciones jurídicas creadas por la jurisdicción y, menos aún, que no permita adquirir certeza sobre los derechos reclamados. En este orden de ideas un lapso de tiempo como el que aquí ha transcurrido…, pone de manifiesto la ausencia de apremio en la interposición del amparo y el ánimo, simplemente, de reabrir una cuestión oportunamente decidida por la jurisdicción. En verdad, muy breve ha de ser el tiempo que debe transcurrir entre la fecha de la determinación judicial acusada y el reclamo constitucional que se enfila contra ella, con miras a que éste último no pierda su razón de ser, convirtiéndose, subsecuentemente, en un instrumento que genere incertidumbre, zozobra y menoscabo a los derechos y legítimos intereses de terceros.
Así las cosas, en el presente evento no puede tenerse por cumplida la exigencia de inmediatez de la solicitud por cuanto supera… el lapso razonable de los seis meses que se adopta, y no se demostró, ni invocó siquiera, justificación de tal demora por el accionante (CSJ STC, 2 ag. 2007, rad. 2007-00188-01; reiterada en STC, 14 sep. 2007, rad. 01316-00).
3.2. A conclusión diferente llega la Sala en torno a las actuaciones surtidas con posterioridad por el Juzgado acusado de cara a materializar la frustrada orden constitucional, advirtiéndose una notoria falta de diligencia para tal cometido si en cuenta se tiene que i) en todos los incidentes de desacato surtidos se ha liberado de responsabilidad a los encargados de atender lo definido en la previa acción supralegal y ii) actualmente está al despacho, para decisión de fondo, el abierto el 10 de mayo último; máxime si se tiene en cuenta que, como acertadamente lo adujo la reclamante, desde la emisión del fallo de tutela cuyo cumplimiento demanda, a la fecha, han transcurrido más de 8 años sin que ello haya sido posible, término que se muestra abiertamente desproporcionado, injustificado y amerita la inaplazable intervención del juez constitucional, en tanto que, como en otras ocasiones se ha considerado, asuntos como este tornan necesario requerir a las sedes judiciales acusadas para que, «en lo sucesivo, no retarden procedimientos como el criticado, pues esa demora, en casos como el presente, ha generado la revictimización del petente, haciendo irrealizables sus derechos, aun cuando los mismos fueron protegidos en la inicial salvaguarda» (CSJ STC2825-2020, 13 mar., rad. 2020-00051-01).
3.2.1. Precisamente en un asunto con alguna simetría al de ahora, en el cual se encontró injustificada la tardanza de la sede judicial en definir un incidente de desacato respecto de un fallo de tutela, para conceder el resguardo esta Sala consideró:
Revisadas las pruebas aportadas a este asunto, se desprende el quebranto de la garantía al debido proceso, por cuanto el juzgado aquí involucrado, ha tardado en resolver el mentado desacato sin excusa válida que justifique esa dilación de términos.
Nótese, la actora el 23 de marzo de 2017 acudió ante el estrado convocado, para obtener el cumplimento del fallo de tutela que protegió su derecho fundamental…, no obstante, a la fecha de esta decisión la autoridad acusada aún no ha definido dicho incidente, evidenciándose, por tanto, el transcurso de más de dos (2) meses, los cuales superan ampliamente el plazo de diez (10) días definidos por la jurisprudencia constitucional para zanjar este tipo de reclamos.
Al respecto, ese alto Tribunal sostuvo:
“(…) El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no fija un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, lo que, tratándose de un elemento esencial para armonizar con la Constitución implica la existencia de una omisión legislativa relativa. Al regular la Constitución la acción de tutela, en su artículo 86, y precisar que tanto la protección de los derechos como el cumplimiento de los fallos deben ser inmediatos, y disponer que dicha inmediatez no debe superar los diez días, de este mandato se sigue que para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no habrán de transcurrir más de diez días, contados desde su apertura. (…)”2 (subraya de la Sala)
Así las cosas, se le ordenará al Juzgado Treinta y Ocho Civil del Circuito de Bogotá resolver dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de este proveído, el comentado decurso incidental (CSJ STC8955-2017, 22 jun., rad. 2017-01124-01).
3.2.2. De igual forma, necesario es recordar que el obtener el cumplimiento de los fallos de tutela es un deber del juez constitucional, para lo cual cuenta con múltiples facultades, incluso la de modular su orden en los casos que se muestre necesario para garantizar los derechos esenciales de los beneficiarios de aquéllos.
a) Recientemente, en cuanto a la obligación que radica en el fallador supralegal de cara a la materialización de las sentencias de amparo, esta Corte ha expuesto:
Adviértase, el cumplimiento de los fallos de tutela es un deber oficioso del juez, no una facultad y, aun cuando el incidente de desacato es un medio accesorio para lograr ese cometido, ello no implica que el obedecimiento de las providencias está sometido a su inicio; contrario sensu, su observancia es una obligación ineludible en los términos señalados; incluso, si la determinación se honra tardíamente, tal circunstancia no exonera de responsabilidad al destinatario de la orden.
Sobre lo esbozado, la Corte Constitucional ha manifestado:
“(…)[I]ncumplir las providencias judiciales desconoce la prevalencia del orden constitucional y la realización de los fines del Estado, vulnera los principios de confianza legítima, de buena fe, de seguridad jurídica y de cosa juzgada, porque da al traste con la convicción legítima y justificada de una persona que, al acudir ante la administración de justicia, espera una decisión conforme al derecho que sea acatada por las autoridades o por los particulares a quienes les corresponda hacerlo (…)”.
“(…) La administración de justicia y, de manera especial, el juez que dictó la providencia judicial, no puede ser indiferentes o ajenos a su cumplimiento. Este cumplimiento puede y, si es del caso debe, efectuarse aún en contra de la voluntad de quien está llamado a ello, por medios coercitivos (…)”.
“(…) El incumplir una providencia judicial puede comprometer la responsabilidad de la persona a quien le es imputable esta conducta y puede tener consecuencias en diversos ámbitos. Y puede comprometerla, porque si bien el incumplimiento obedece a una situación objetiva, dada por los hechos y sólo por los hechos, la conducta de incumplir obedece a una situación subjetiva, en la cual es relevante la culpabilidad de su autor (…)”.
“(…) En algunos casos excepcionales, la conducta de incumplir no obedece a la voluntad de la persona llamada a cumplir con la providencia judicial, sino que responde a una situación de imposibilidad física y jurídica. No se trata de una imposibilidad formal o enunciada, sino de una imposibilidad real y probada, de manera eficiente, clara y definitiva, de tal suerte que, en estos eventos, para la satisfacción material del derecho involucrado “es procedente acudir a otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la persona afectada”, valga decir, se puede prever formas alternas de cumplimiento del fallo (…)”.
“(…)”.
“(…) Si incumplir una providencia judicial es, como se vio, una conducta grave que puede comprometer la responsabilidad de la persona involucrada en diversos ámbitos, incumplir la orden dada por el juez constitucional en un fallo de tutela es una conducta de suma gravedad, porque (i) prolonga la vulneración o amenaza de un derecho fundamental tutelado y (ii) constituye un nuevo agravio frente a los derechos fundamentales a un debido proceso y de acceso a la justicia (…)”
“(…)”.
b) De otro lado, respecto a la posibilidad de modular la orden constitucional para la satisfacción de los derechos fundamentales en juego, se ha considerado:
…esta Sala ha avalado la facultad del juez de tutela de modificar su orden4, dentro de los siguientes raseros:
“(…) (1) (…) aspectos accidentales, bien porque: (a) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; (b) porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público o (c) porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir. (2) (…) las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado. (3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. (4) La nueva orden que se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz (…)”5 (CSJ STC2825-2020, 13 mar., rad. 2020-00051-01).
4. En suma, la situación analizada impone la intervención de este Juez constitucional, en tanto que tal desatención, sin duda, trasgrede las garantías esenciales de la gestora.
Por tanto, se itera, se concederá el resguardo, con alcance parcial, para que el Juzgado acusado proceda, no sólo a resolver de fondo el incidente de desacato pendiente de definición, sino a adoptar todas las medidas que resulten necesarias para obtener el cumplimiento de su orden constitucional o para proteger los derechos esenciales inicialmente salvaguardados a la inconforme, con observancia de todas las consideraciones precedentes.
5. Finalmente, como lo dispuesto impone que el Juzgado convocado efectúe un pronunciamiento de fondo en cuanto al incumplimiento de su orden constitucional y la adopción de medidas de fondo para la materialización de ésta, por sustracción de materia, esta Corporación se abstiene de conceptuar frente al particular, en tanto que no le es dable anticiparse al veredicto que por ley le corresponde emitir al fallador natural.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, concede, con alcance parcial, el amparo al derecho fundamental al debido proceso de la accionante, Hortencia de la Concepción Vergara de Ávila, en consecuencia, dispone:
Primero. Ordenar al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Valledupar que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, teniendo en cuenta las consideraciones contenidas en su parte motiva, proceda a definir el incidente de desacato que actualmente está en curso en el asunto fustigado y, además, a adoptar todas las medidas que encuentre adecuadas para la satisfacción de los derechos esenciales resguardados a la parte accionante en el fallo de tutela dictado el 25 de abril de 2013 en el trámite constitucional adelantado bajo el radicado 20001-31-03-004-2013-00093.
Segundo. En lo demás, se deniega la protección rogada.
Tercero. Comunicar lo aquí resuelto a todos los interesados y, oportunamente, en caso de no impugnarse este fallo, envíense las actuaciones respectivas a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 CSJ STC, 5 may. 2015, rad. 2014-00203-02.
2 CC T-367/14.
3 CC C-367/14.
4 CSJ STC. 19 dic. 2013, rad. 2013-02945-00.
5 CC T-086/03, reiterada, entre otros, en los fallos T-171/09 y T-512/11.