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STC8439-2021
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
Magistrado ponente
STC8439-2021
Radicación nº 68001-22-13-000-2021-00253-01
(Aprobado en sesión de siete de julio de dos mil veintiuno)
Bogotá, D.C., ocho (8) de julio de dos mil veintiuno (2021).
Se resuelve la impugnación que formuló Coopsalud EPS y a la cual se adhirió la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES frente a la sentencia de 31 de mayo de 2021, proferida por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, en la acción de tutela que Rueda G. Médicos Asesores S.A.S. instauró contra los Juzgados Dieciocho Civil Municipal y Once Civil del Circuito, todos de la misma ciudad, extensiva a los intervinientes en el proceso ejecutivo con radicado No. 2019-00839-00.
ANTECEDENTES
1.- La empresa libelista solicitó se ordene a las convocadas dejar sin valor y efecto los autos que resolvieron sobre las medidas previas, para que, en su lugar, se emita una nueva orden «donde se decreten las medidas cautelares solicitadas y se expidan los correspondientes oficios en el menor término posible, sin que se incluya la prohibición de embargar dineros del sistema de seguridad social en salud o provenientes del mismo (…)».
Adujo que promovió demanda ejecutiva en contra de la Entidad Promotora de Salud Coopsalud S.A, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado 18 Civil Municipal de Bucaramanga, bajo el radicado 2019-839. La referida autoridad libró mandamiento de pago en contra de la entidad demandada y decretó las medidas cautelares solicitadas (15 julio 2020); sin embargo, el proveído que resolvió sobre las cautelas, fue corregido en auto en el que ordenó el embargo de las cuentas de ahorros, corrientes y demás productos financieros de la ejecutada, advirtiéndose que la orden no incluía el dinero correspondiente al Sistema de Seguridad Social (23 octubre 2020).
Inconforme con dicho proveído, la entidad solicitante presentó recurso de reposición y subsidiario de apelación, en el que señaló que, por tratarse del cobro de un dinero por prestación de servicios de salud, las medidas cautelares sí eran procedentes, independientemente de que se afectara una cuenta del sistema de seguridad social. El Juzgado Municipal mantuvo incólume su decisión y el Juzgado Once Civil del Circuito de Bucaramanga la confirmó (22 abril de 2021).
A juicio de la gestora, las autoridades fustigadas desconocieron «la jurisprudencia que alimenta la literatura jurídica y que aquí se ha citado, donde si bien es cierto estos dineros o cuentas que ostentan dineros del sistema de seguridad social en salud, son inembargables, SALVO QUE SE TRATE DE ACREENCIAS POR PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD, EN LÓGICA Y ES AQUÍ DONDE APLICA LA HERMENEUTICA JURIDICA, PORQUE ESTOS DINEROS SE ENTREGAN A UNA EPS PARA QUE PAGUE SERVICIOS DE SALUD Y SI NO LOS PAGA AFECTA EL SERVICIO Y SU CONTINUIDAD, RAZON POR LA CUAL ES VIABLE ESTE EMBARGO Y SE RESQUEBRAJA TAL PROHIBICIÓN». Luego, como el crédito reclamado tiene su génesis en el cobro de facturación por prestación de servicios médicos oftalmológicos y requiere del dinero para evitar una afectación a la prestación del servicio de salud de los usuarios, estima que la prohibición señalada no era procedente.
El Juzgado 11 Civil del Circuito de Bucaramanga adujo que no es pacifica la postura en punto a la inembargabilidad de los recursos del sistema de la Seguridad Social; sin embargo, para tomar la decisión cuestionada acogió el planteamiento que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga ha aceptado, razón por la cual su disposición está debidamente fundada.
La Administradora de los Recursos del Sistema de Salud –ADRES- manifestó que el hecho que la accionante no comparta el criterio de los juzgados accionados no es suficiente para la prosperidad de sus pretensiones, máxime si se tiene en cuenta que en las providencias atacadas se consignaron las razones por los cuales era improcedente decretar la medida de embargo sobre recursos de salud, pues de otra forma se atentaría con la prestación directa de los servicios que requieren todos los afiliados.
3.- El a quo concedió el amparo y ordenó «dejar sin valor y efecto las providencias proferidas el 23 de octubre y 09 de noviembre de 2020, por el Juzgado Dieciocho Civil Municipal de Bucaramanga, así como las que de ellas se desprendan para, en su lugar, ordenar al Juzgado Dieciocho Civil Municipal de Bucaramanga que adopte una nueva decisión en la cual tenga en cuenta las consideraciones precedentes y las decisiones proferidas por la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional respecto a la excepción a la inembargabilidad cuando el título objeto de recaudo tenga como génesis la prestación de servicios de salud».
Como fundamento el Tribunal adujo que, aunque existe controversia sobre el tema, la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia han unificado las posturas y han definido que «es aplicable la excepción a la inembargabilidad cuando el título objeto de recaudo tenga como génesis la prestación de servicios de salud, por ser ésta la actividad para la que están destinados los recursos del Sistema General de Participaciones».
4.- Inconforme Coopsalud EPS impugnó. En sustento adujo que las autoridades fustigadas actuaron conforme a derecho, toda vez que procedieron a decretar el embargo de aquellos dineros que no hagan parte del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social, lo cual se ajusta a lo previsto en los artículo 564 del Código General del Proceso y 25 de la ley 1751 de 2015. Indicó que la «Contraloría General de la Republica, a través de la Circular 001 del 21 de enero de 2020 exhortó a las entidades bancarias en general a abstenerse de tramitar embargos de cuentas que contengan recursos del SGSSS y por su parte la Procuraduría General de la Nación hizo lo propio, exhortando a los Jueces de Colombia a abstenerse de ordenar o decretar embargos sobre los recursos del sistema de salud, conforme lo hicieron acertadamente los accionados».
La Administradora de los Recursos del Sistema de Salud –ADRES- se adhirió a la impugnación reseñada y para tal efecto acotó que «contrario a lo señalado por el Tribunal, la jurisprudencia Constitucional estableció en el numeral cuarto (iv) que las tres (3) primeras excepciones son aplicables siempre y cuando las obligaciones reclamadas provienen de una fuente cuya actividad sea la prestación de los servicios, es decir, que para la procedencia de la medida cautelar, como mínimo la actora RUEDA G MÉDICOS Y ASESORES debió acreditar alguna de las excepciones referidas y que la obligación reclamada en el proceso ordinario tenga como origen la prestación de los servicios de salud», carga con la que no cumplió la allá demandante, toda vez que no logró acreditar ninguna de las mencionadas excepciones para la procedencia de la medida previa. También señaló que el Tribunal desbordó su competencia y actuó como juez de instancia
CONSIDERACIONES
Delanteramente advierte la Sala que la sentencia de primera instancia será ratificada, toda vez que lo allí decidido se ajusta a la interpretación que la Corte Constitucional y esta Corporación han establecido en punto a la excepción de inembargabilidad de los recursos del Sistema de la Seguridad Social.
En el presente asunto, Coopsalud EPS defendió las determinaciones emitidas por las autoridades judiciales accionadas, habida cuenta que, a su juicio, los dineros que conforman el sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social, en ningún caso son embargables, razón por la cual pretende la revocatoria de la decisión del a quo, para que en su lugar se niegue el amparo reclamado.
No se desconoce que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la inembargabilidad de los bienes públicos es una garantía necesaria para salvaguardar el presupuesto del Estado, toda vez que tiene como finalidad asegurar la «adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado» (C-539 2010); lo anterior en razón a que si se avalara el embargo de todos los activos públicos, «(i) el Estado se expondría a una parálisis financiera para realizar el cometido de sus fines esenciales, y (ii) se desconocería el principio de la prevalencia del interés general frente al particular, el artículo 1 y el preámbulo de la Carta Superior» (C-543 de 2013).
Sin perjuicio de lo anterior, pasaron por alto las impugnantes, que el Alto Tribunal constitucional también acogió la posibilidad de perseguir bienes inembargables con el propósito de lograr: «(i) [La] satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas (…), (ii) [El] pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos (…), (iii) [La extinción de] títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (…), [y] (iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico))” (Ibídem) Subrayas de la Sala.
Además, sobre las excepciones descritas, la Sala al estudiar un caso similar al que aquí se analiza, señaló:
«4.3. Si bien las excepciones reseñadas continúan establecidas sólo en la jurisprudencia, se observa que la Codificación Procesal Civil las tuvo en cuenta, hecho por el cual las incluyó en el citado parágrafo del canon 5941, precepto sobre el cual la Corte Constitucional indicó:
«No se desprende que exista una autorización para incumplir órdenes de embargo ni tampoco que arbitrariamente se autorice a que la entidad encargada de ejecutar la medida de embargo pueda congelar los recursos. Al contrario, en esta norma se consagra expresamente la posibilidad de aplicar las excepciones al principio general de inembargabilidad de recursos públicos, sólo que ante la ausencia de fundamento legal, la entidad receptora de la medida entenderá que se revoca la misma si la autoridad que la decreta no explica el sustento del embargo sobre recursos inembargables. Pero si insiste, decretará el embargo y, si bien, procede el congelamiento de recursos, éstos son depositados en una cuenta especial con el reconocimiento de los respectivos intereses, y serán puestos a disposición del Juzgado una vez cobre ejecutoria la sentencia o si la providencia que pone fin al proceso así lo ordena (…)»2 (subraya fuera de texto).
4.4. Ahora, para lo que aquí concierne, resulta necesario memorar que el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, dispuso expresamente la inembargabilidad de todos «los recursos públicos que financian la salud», sobre eso no hay duda; sin embargo, tal como arriba se esgrimió, la inembargabilidad no es absoluta y permite excepciones.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-313 de 2014, al efectuar el control previo sobre el proyecto de la anotada Ley Estatutaria en Salud, sostuvo:
(…)
«Ahora bien, en lo concerniente a la inembargabilidad de los recursos de la salud y a la destinación específica de los mismos, es de advertir que, tal como lo ha sostenido la Corte en varias de sus providencias, ‘la inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del Estado -en este caso los de las entidades descentralizadas del orden departamental- para asegurar en esa forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés común plasmado en el artículo 1º de la Carta’. Para la Sala, la prescripción que blinda frente al embargo a los recursos de la salud, no tiene reparos, pues, entiende la Corte que ella se aviene con el destino social de dichos caudales y contribuye a realizar las metas de protección del derecho fundamental. Con todo, encuentra la Corporación que la regla que estipula la inembargabilidad, eventualmente puede chocar con otros mandatos, por ello, tienen lugar las excepciones al momento de definirse en concreto la procedencia o improcedencia de la medida cautelar (…)».
(…)
«Sin embargo, en la misma decisión se reconoce que la inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio y por ende no debe tener carácter absoluto. Observó la Sala: ‘(…) no pueden perderse de vista otros valores, principios y derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y el derecho al trabajo, entre otros. Es por ello que (la norma cuestionada) acepta la imposición de medidas cautelares, para lo cual advierte que las mismas se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales (…). [P]odrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica (…)». (Resalta la Sala). STC3842-2021.
En suma, la inembargabilidad alegada por las impugnantes no es absoluta y, por el contrario, de conformidad con lo previsto por la Corte Constitucional, una de las excepciones permite el embargo de los recursos del Sistema General de Participaciones, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tengan origen en alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos, es decir, educación, salud, agua potable y saneamiento básico. Luego, como el proceso ejecutivo No. 2019-00839-00 fue instaurado por la accionante con el propósito de obtener el pago de setenta y siete millones trescientos sesenta y cinco mil ciento treinta y cinco pesos m/cte ($77.365.135,00), que corresponden a 665 facturas, que en su mayoría, fueron emitidas por concepto de servicios médicos oftalmológicos prestados a favor de los usuarios de Coopsalud EPS, puede afirmarse que sí había lugar a aplicar las reglas descritas de excepción a la inembargabilidad, pues la génesis de los títulos se encuentra en la prestación de servicios de salud.
Por lo discurrido, se ratificará el fallo opugnado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y la Ley resuelve CONFIRMAR la sentencia de fecha, naturaleza y procedencia conocida.
Infórmese a las partes e intervinientes por el medio más expedito y remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
HILDA GONZÁLE NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 “Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. (…) Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos. En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. (…) En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene”.
2 Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 2013