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STC9090-2021
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC9090-2021
Radicación n° 11001-02-30-000-2021-00037-01
(Aprobado en sesión virtual de veintiuno de julio de dos mil veintiuno)
Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veintiuno (2021).
ANTECEDENTES
1. La promotora reclamó la protección de sus garantías al «descanso laboral», igualdad, dignidad, salud y debido proceso, que dice vulneradas por las autoridades accionadas, por lo que reclamó que se ordene al juzgado accionado «dejar sin efectos la Resolución 01 del 14 de enero de 2020, para en su reemplazo conceder el periodo de vacaciones peticionado».
Pidió, además, que se ordene a la dirección seccional convocada «expedir Certificado de Disponibilidad Presupuestal -CDP-…, a fin de garantizar el reemplazo durante [su] periodo de vacaciones»; así como también al Consejo Superior de la Judicatura «reglamentar el trámite a fin de garantizar a los funcionarios y empleados judiciales cobijados con el régimen individual de vacaciones, su derecho fundamental al descanso».
2. Son hechos relevantes para la definición del presente asunto:
2.1. La accionante ostenta el cargo de «asistente jurídico grado 19 en propiedad» en el juzgado convocado, autoridad a la que solicitó «la concesión de un periodo de vacaciones por el término de 25 días, por el periodo causado del 4 de diciembre de 2019 [al] 3 de diciembre de 2020», petición que fue negada con resolución 01 del 14 de enero de 2021, «con fundamento en la necesidad del servicio, toda vez que la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá y Cundinamarca…, informó a la funcionaria titular del despacho, que no es viable expedir Certificado de Disponibilidad Presupuestal… para el nombramiento del reemplazo», decisión que censuró en reposición la peticionaria.
2.2. En síntesis, expresó la gestora del resguardo que «la negativa del disfrute de [su] periodo de vacaciones afecta [su] derecho a la salud, pues requiere el descanso de manera urgente», toda vez que su condición de salud no es óptima, pues la afectan ciertos padecimientos, que requieren de su atención; y que «la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal… para la designación del remplazo…, no puede ser una traba administrativa para impedirle acceder a disfrutar [su] periodo de vacaciones, como tampoco es dable que dicha carga la tenga que soportar como empleada».
RESPUESTAS DE LOS CONVOCADOS
1. La Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá y Cundinamarca dijo carecer «de legitimidad por pasiva para dar cumplimiento a lo solicitado por la parte actora», toda vez que «es el juez nominador quien tiene la discrecionalidad de programar los turnos de descanso, de la planta de personal que presta sus servicios dentro del despacho judicial».
Por lo demás, destacó que no es posible expedir el certificado de disponibilidad presupuestal que reclamó la promotora, en cumplimiento de lo establecido por el Consejo Superior de la Judicatura en la circular PSAC11-44; y que la tutela no es el mecanismo idóneo para obtener el reconocimiento de las vacaciones que persigue la actora.
2. El Juzgado 28 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de esta ciudad defendió la legalidad de su actuación.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El a quo concedió el amparo deprecado tras considerar que:
Así las cosas, ordenó al estrado accionado que «determine junto con la accionante, la fecha de inicio de las vacaciones individuales»; y, por lo demás, negó las pretensiones elevadas.
LA IMPUGNACIÓN
En resumen, la accionante destacó que:
El hecho de no ordenar expedir la disponibilidad presupuestal para [su] reemplazo significa que, parte de la carga laboral a [su] cargo, pasaría al único sustanciador con el que cuenta el despacho, quien deberá sacar lo que humanamente le sea posible y de carácter urgente, lo que significa que el resto tendrá que asumirlo a [su] regreso significando, prácticamente, tener que reponer el tiempo del descanso laboral, lo que no solo va contra [sus] derechos sino también contra los derechos de los privados de la libertad, dado que esos son los asuntos a [su] cargo, yendo en contra del derecho que les asiste a una pronta administración de justicia.
CONSIDERACIONES
1. Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo jurídico concebido para proteger los derechos fundamentales, cuando son vulnerados o amenazados por los actos u omisiones de las autoridades públicas, en determinadas hipótesis, de los particulares, cuya naturaleza subsidiaria y residual no permite sustituir o desplazar a los jueces funcionalmente competentes, ni los medios comunes de defensa judicial.
2. Circunscrita la Corte a los motivos de impugnación y de los elementos de convicción obrantes en las presentes diligencias, se advierte que la accionante, quien se desempeña en el cargo de asistente jurídico grado 19 en el juzgado accionado, solicitó se expidieran los certificados de disponibilidad presupuestal respectivos, a fin de que se le otorgaran vacaciones y se permitiera nombrar su reemplazo.
No obstante, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial acusada desechó la posibilidad de expedir el anotado certificado para el pago de su reemplazo, siendo esa la razón principal por la que el estrado vinculado despachó desfavorablemente la solicitud de descanso elevada por aquella, ante la necesidad del servicio y la ausencia de presupuesto.
Precisado lo anterior, encuentra la Corte que, tal y como lo concluyó el a quo, la decisión de negar las vacaciones reclamadas por la peticionaria, con fundamento en barreras administrativas, que no le son a ella oponibles, compromete sus garantías constitucionales, pues pese a que no se ha negado el certificado de disponibilidad presupuestal para el disfrute de las mismas, no se hizo lo propio para el reemplazo de su cargo, lo que hace necesaria la adopción de medidas para garantizar el disfrute de su descanso, así como la continuidad en la prestación del servicio.
Al respecto, es de destacar, que asuntos como el expuesto, han sido objeto de estudio por esta Sala, advirtiéndose que el criterio fue unificado en la sentencia STC7651-2021, caso que guarda simetría con el actual, pues allí también fueron denegadas las vacaciones de la accionante hasta que no se dispusiera de presupuesto para su reemplazo, oportunidad en la cual la Sala precisó lo siguiente:
El artículo 53 de la Constitución Política contempla como principios mínimos fundamentales en una relación de trabajo, entre otros, el derecho al descanso. En ese orden, para la Sala las vacaciones son una garantía superior, cuyo fin es que el empleado recupere las fuerzas físicas e intelectuales luego de un tiempo determinado dedicado a sus labores y, de esa manera, preserve su capacidad de rendimiento y mantenga un adecuado bienestar.
En relación con el derecho a las vacaciones, la Corte Constitucional, en sentencia C-019 de 2004, sostuvo:
«Uno de los derechos fundamentales del trabajador, es el derecho al descanso. El derecho de todo trabajador de cesar en su actividad por un período de tiempo, tiene como fines, entre otros, permitirle recuperar las energías gastadas en la actividad que desempeña, proteger su salud física y mental, el desarrollo de la labor con mayor eficiencia, y la posibilidad de atender otras tareas que permitan su desarrollo integral como persona. El descanso está consagrado como uno de los principios mínimos fundamentales que debe contener el estatuto del trabajo y, por ende, debe entenderse como uno de los derechos fundamentales del trabajador.
(…) En nuestra legislación las vacaciones se erigen como el derecho a un descanso remunerado por las labores desarrolladas al servicio del empleador, quien a su vez tiene el deber de causarlas contablemente, al igual que la obligación de pagarlas al empleado dentro de los términos de ley. Es decir, el empleado tiene derecho al disfrute de un tiempo libre a título de vacaciones, durante el lapso legalmente causado y con el pago previo de ese derecho, pues no sería justo ni razonable el que un trabajador saliera a “disfrutar” sus vacaciones desprovisto del correspondiente ingreso económico. Claro es que unas vacaciones carentes de recursos se tornarían en un hecho contraproducente a los intereses y derechos del titular y su familia, ante la permanencia del gasto que implica su existencia y desarrollo.
Dentro del sentido y fines del derecho a las vacaciones resulta pertinente destacar la regla según la cual los empleados deben disfrutar efectivamente su período vacacional, con arreglo a los términos y plazos establecidos en la ley. Aceptándose sólo por excepción el pago de las mismas sin el concomitante disfrute; esto es, únicamente en los casos taxativamente señalados se admite la compensación en dinero de las vacaciones».
En ese orden de ideas, si bien no se desconoce que los jefes inmediatos deben garantizar la continuidad del servicio en condiciones óptimas y propender por el buen funcionamiento de las oficinas judiciales respectivas, no es posible que, de forma indefinida, se limite el derecho al descanso remunerado, en consideración a cargas administrativas que no son atribuibles al empleado.
2.2. En el presente asunto se observa que, mediante oficio del 25 de enero de 2021 – DESAJME21-218, la Dirección Ejecutiva de la Seccional Medellín negó la apropiación presupuestal para designar un reemplazo para las vacaciones de la citadora Yanet Yepes Escudero y, en consecuencia, el superior, motivado en la carga laboral del Centro de Servicios, negó el disfrute solicitado, hasta que no se dispusiera de recursos para designar a una persona que asumiera el empleo, durante el respectivo periodo de vacaciones, situación que dejó en indefinición el descanso reclamado.
Así las cosas, para la Sala es evidente que, bajo los términos en que se adoptó la determinación cuestionada, se vulneraron los derechos fundamentales de la actora y, por ende, estos deben ser amparados en sede constitucional.
En ese aspecto, vale la pena resaltar que, aunque aquella afectación se adoptó por medio de un acto administrativo que bien puede ser atacado judicialmente, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el mecanismo idóneo no es eficaz para garantizar el oportuno disfrute del periodo de vacaciones, por el contrario, exigirle el agotamiento de dicho medio a la tutelante sería desproporcionado, además, de que se prolongaría en el tiempo la vulneración claramente evidenciada en el sub examine.
Por lo anterior, se considera que debe primar el desarrollo integral del individuo, en tanto las vacaciones propenden por un equilibrio físico y mental de la persona, por lo que no es razonado exigir que se acuda a un proceso judicial aún más desgastante, pese a que le asiste un derecho cierto que, como se indicó, por su trascendencia habilita la intervención del juez constitucional.
Sobre el particular, esta Sala recientemente sostuvo:
«(…) el agravio al ‘derecho’ en comento, al impedírsele al petente gozar del período vacacional pendiente de disfrute, so pretexto de la instrucción impartida por el Consejo Superior de la Judicatura mediante Circular No. PSAC11-44 de 2011, pues, con esa postura, tanto el nominador como los entes de administración de la Rama Judicial han vulnerado el interés superior sub examine, dando prelación a cuestiones de índole pecuniario, por demás atribuibles a su propia incuria por no hacer oportunamente las reservas contables respectivas.
Se insiste, esta Corporación no puede avalar que las dificultades financieras de la Rama Judicial y, en general, del Estado, sean patente de corso para desconocer los derechos laborales de los servidores judiciales, por cuanto ello implicaría abolir las conquistas sociales de los trabajadores alcanzadas de tiempo atrás; y, ante todo, acreencias laborales indisponibles, intransigibles, ciertas e indiscutibles». (STC4168-2021, abr 21. Rad. 2021-00279).
3. Ahora bien, en lo atinente a la posibilidad de que, vía tutela, se ordene la expedición de partidas presupuestales por parte de entidades públicas, esta Sala de Casación inicialmente sostuvo que «(…) no hay lugar en esta senda excepcional a la intromisión en materias como la disposición del presupuesto. Por ende, debe puntualizarse que los privilegios del promotor no suponen la obligación de que la Dirección Ejecutiva gestione los dineros para designarle un relevo» (STC7183-2015, jun. 5. Rad. 2015-00070, reiterado en STC1450-2017, feb. 9. Rad. 2016-01113).
Sin embargo, esta tesis fue modificada, pues ulteriormente se determinó la necesidad de proveer los recursos requeridos para el reemplazo del trabajador. Al respecto, la Sala indicó que:
«Las consideraciones que anteceden imponen la concesión del resguardo deprecado, dirigiendo la orden de amparo a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Montería – Córdoba, a la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial y a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto aquellas son las responsables de generar la abasto pecuniario, pero no lo hacen amparados en la circular PSAC11-44 de 14 de noviembre de 2011 emanada de este…
Ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Montería – Córdoba, a la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial y a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que en el término de 15 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, de manera coordinada eliminen las barreras que impiden obtener el certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar el reemplazo de Vilma Suárez Hoyos durante sus vacaciones en el cargo de Juez Promiscuo Municipal de Montelíbano y efectivamente lo expidan» (STC14509-2018, nov 8. Rad. 2018-00552).
Tal postura fue reiterada por este Colegiado, al precisar lo siguiente:
«Bajo esa perspectiva, lo cierto es, que en el comentado sub examine, le asiste razón a la promotora al señalar que, habiéndose causado el derecho a disfrutar las vacaciones, no puede negársele el mismo, pues estas ‘venían siendo colectivas por disposición legal’ y un asunto administrativo de índole presupuestal, no se puede anteponer a sus prerrogativas fundamentales, tocantes con un derecho cierto, indiscutible e irrenunciable…
Por lo discurrido, se ratificará la decisión del a quo constitucional en los términos por él dispuestos, pues es necesario que las autoridades convocadas actúen de manera coordinada y eliminen las barreras que impiden obtener el certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar el reemplazo de Xenia Margarita Plaza Aldana durante sus vacaciones en el cargo de Juez Primero Promiscuo Municipal de Chinú-Córdoba y, efectivamente, lo expidan» (STC9172-2019, jul. 11. Rad. 2019-00268).
No obstante, en otras oportunidades, se retomó la tesis inicial, en el sentido de afirmar que «la acción de tutela no se erige como senda idónea para interferir en materias como la disponibilidad presupuestal de una entidad administrativa, y en un asunto que tiene directa incidencia en los recursos públicos» (STC12962-2019, sep. 23. Rad. 2019-00380; STC2913-2019, sep. 24. Rad. 2019-00393).
3.1. En los años subsiguientes se evidencia que esta Corporación ha adoptado tanto la determinación de conceder el amparo a las vacaciones ordenando, a su vez, la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para proveer el reemplazo del trabajador (ver: STC11395-2019, ago. 26. Rad 2019-00336; STC272-2021, ene. 26. Rad. 2020-00122; STC2682-2021, mar. 17. Rad. 2021-00010; STC3694-2021, abr. 9. Rad. 2021-00099), como la de conceder el disfrute del descanso, sin inmiscuirse en temas presupuestales (ver: STC074-2020, ene. 16. Rad. 2019-00250; STC2020-2020, feb 26. Rad. 2019-00785; STC01074-2020, may. 21. Rad. 2020-01074; STC7958-2020, sep. 30. Rad. 2020-00646; STC11523-2020, dic. 14. Rad. 2020-00167; STC4325-2021, abr. 23. Rad. 2021-00120; STC4732-2021, abr. 30. Rad. 2021-00079; y CSJ STC, jun 3. Rad. 2021-00079).
3.2. En ese sentido, para este caso concreto -conforme a las particularidades del asunto sub examine-, la Sala considera que lo más razonado es mantener el lineamiento que acepta la orden de emitir la disponibilidad requerida para designar un reemplazo durante el periodo de vacaciones individuales, referida en la sentencia STC11395-2019, en la cual se sostuvo que:
«Se insiste, esta Corporación no puede avalar que las dificultades financieras de la Rama Judicial y, en general, del Estado, sean patente de corso para desconocer los derechos laborales de los servidores judiciales, por cuanto ello implicaría abolir las conquistas sociales de los trabajadores alcanzadas de tiempo atrás; y ante todo, acreencias laborales indisponibles, intransigibles, ciertas e indiscutibles.
4. Ahora, como en este caso ya se había asignado el “certificado de disponibilidad presupuestal” N° 293 para el goce de las vacaciones reclamadas por el aquí petente, pero en cambio, no se designaron las partidas correspondientes para garantizar el pago del reemplazo de su cargo; se adicionará la sentencia emitida el de 25 de julio de 2019, dictado por la Sala de Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el sentido de ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de la misma ciudad, que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, realice las gestiones necesarias para suplir el reemplazo de Carlos Oswaldo Gómez Zapata, durante su período de vacaciones y, con ello, garantizar la correcta y adecuada prestación del servicio público de administración de justicia1.
Lo antelado, en atención a la situación actual del centro de servicios administrativos de los juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad de Medellín y Antioquia, dependencia que maneja una carga laboral desorbitante, pues le compete realizar todos los trámites de notificaciones correspondientes a ocho juzgados de la ciudad y cuatro homólogos del departamento; circunstancia que aun cuando ha sido puesta en conocimiento de las entidades competentes, solicitando el nombramiento de más empleados de manera permanente y definitiva, a la fecha no se han tomado medidas al respecto» (Se subraya) (STC11395, ago. 26, Rad. 2019-00336).
Esto debido a que la garantía del derecho al descanso, bajo la situación de congestión judicial que afronta la rama, requiere para su protección que se adopten medidas para prevenir afectaciones en la prestación del servicio de administración de justicia y, por tanto, se necesita de la intervención y colaboración de otras autoridades.
3.3. En ese orden de ideas, si bien dependiendo de las circunstancias concretas en ciertos casos basta con las medidas de organización y distribución de funciones que puede adoptar el ente nominador y/o jefe inmediato, en otros, en cambio, puede ser necesaria la colaboración de la administración de la rama para prevenir situaciones que no se resuelven con la simple distribución de funciones y, por ende, requieren nombrar un reemplazo. Para ello, la Dirección Ejecutiva Seccional correspondiente deberá asignar las respectivas partidas presupuestales, de manera que, al garantizar el derecho fundamental al descanso, no resulte afectada la prestación del servicio público.
4. Pues bien, en el caso concreto, debe resaltarse que, al negarse el derecho de las vacaciones, en la Resolución 044 del 26 de febrero de 2021, la Juez Coordinadora del Centro del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia adujo lo siguiente:
«…conviene señalar que es el (sic) competencia del centro de servicios administrativos, realizar todos los trámites de notificaciones de las actuaciones que realizan los ocho (8) Juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad de Medellín y los cuatro (4) homólogos de Antioquia, situación que representan un cúmulo de trabajo que resulta insostenible cuando no es posible conta con toda la planta de empleados.
Este tipo de situaciones, han sido puestas en conocimiento de las entidades competentes en múltiples oportunidades, solicitando el incremento de la planta de personal de los despachos y su centro de servicios de manera permanente y definitiva. En este sentido, se torna de vital importancia poder contar con el reemplazo de los empleados que salen al disfrute de su periodo de vacaciones…
Según los reportes estadísticos, actualmente por trimestre se están recibiendo para cada despacho un aproximado de 1.200 peticiones relacionadas con las personas a quienes se les vigila la pena, siendo del caso aclarar que habrán juzgados que tienen muchos más detenidos que otros, por lo que obviamente reciben muchas más solicitudes mucho más ahora en tiempo de pandemia y bajo el modelo de la virtualidad, así las cosas, multiplicando esto por las doce oficinas nos arroja un total de 14.400 solicitudes que se recepcionan en la secretaria, siendo para de su función ingresarlas al sistema, ubicar el expediente y finalmente pasarlo a cada despacho.
Con todo lo dicho, otorgar periodos de vacaciones a los empleados del centro de servicios sin contar con una persona que asumas (sic) las obligaciones saliente (sic), desataría una carga laboral mucho más alta que la actual…
Así, aunque de manera evidente se presenta un conflicto de derechos, en manos de eta funcionara solo está el garantizar en lo posible lo atinente a la efectiva y eficiente prestación del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, que en la especialidad de ejecución de penas y medidas de seguridad involucra otros derechos fundamentes como la libertad personal, cuya garantía podría verse seriamente afectada…».
Las consideraciones anteriores resultan de la mayor relevancia, por lo que la decisión de la Dirección Ejecutiva Seccional de negar el certificado de disponibilidad presupuestal para designar un reemplazo, basado en restricciones presupuestales, no es de recibo, dado que no puede pasarse por alto que la determinación del Centro de Servicios no se advierte, per se, caprichosa, arbitraria o irrazonable; por el contrario, se motivó en las necesidades del servicio, en aras de garantizar el derecho superior de acceso a la administración de justicia, también de rango constitucional, aspectos que no fueron desvirtuados en esta instancia.
Así las cosas, para la Sala se deben adoptar medidas que propendan por la protección del servicio de administración de justicia, pues amparar, sin más, el derecho de la tutelante, implicaría ignorar las razones que dieron lugar a negar el disfrute de las vacaciones que, como se indicó, se enfocaron en las necesidades del servicio.
En consecuencia, la garantía del derecho fundamental objeto de amparo exige de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín – Antioquia que expida el CDP que permita nombrar un reemplazo en el Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia durante el periodo de vacaciones de la señora Yanet Yepes Escudero y lo remita, para que el jefe pueda adoptar la decisión respectiva.
5. Corolario de lo anterior, se confirmará el amparo de los derechos de la accionante y se modificará el numeral segundo de la parte resolutiva, a efectos de ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional que emita un certificado presupuestal para el reemplazo de las vacaciones de Yanet Yepes Escudero y lo envíe al Centro de Servicios respectivo para lo de su competencia, según lo referido en esta providencia (CSJ STC7651-2021, 24 jun. 2021, rad. 2021-00111-01).
3. Así las cosas, se revocará parcialmente la sentencia cuestionada, específicamente, el aparte que negó la expedición del certificado presupuestal necesario para designar un reemplazo durante el disfrute de las vacaciones que reclamó la quejosa y, en su lugar, se ordenará a la Dirección Ejecutiva Seccional que lleve a cabo las acciones pertinentes para la emisión del prenotado certificado presupuestal y lo envíe al estrado judicial vinculado para lo de su competencia, según lo referido en esta providencia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, revoca parcialmente el fallo objeto de impugnación, específicamente, el aparte que negó la expedición del certificado presupuestal necesario para designar un reemplazo durante el disfrute de las vacaciones que reclamó la quejosa y, en su lugar, se ordena a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y Cundinamarca, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, lleve a cabo las acciones pertinentes para que se emita la partida requerida para el reemplazo de las vacaciones de Luz Esther Díaz Martínez y la remita al Juzgado 28 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de este distrito capital, para lo de su competencia, atendiendo las razones consignadas en esta decisión.
La autoridad accionada deberá enterar al fallador de primera instancia sobre el acatamiento de lo aquí dispuesto, a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento de aquel término.
Comuníquese por el medio más expedito a los interesados y, en oportunidad, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias STP3131-2019, Rad. 103467 de 14 de marzo de 2019, y la STP7834-2019, Rad. 104950 de 11 de junio de 2019.