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STC123-2023
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
Magistrada ponente
STC123-2022
Radicación nº 52001-22-13-000-2022-00074-02
(Aprobado en sesión de dieciocho de enero de dos mil veintitrés)
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de enero de dos mil veintitrés (2022)
Decide la Corte la impugnación de la sentencia proferida por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto el 4 de octubre de 2022, en la acción de tutela promovida por Adriana Magali Delgado Gelpud, contra los Juzgados Civil del Circuito de Túquerres y Promiscuo Municipal de Ospina, trámite al que fueron citadas las partes e intervinientes en el proceso ejecutivo de radicado número 2021-00005-00.
ANTECEDENTES
1. La solicitante invocó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas.
Manifestó que en el proceso ejecutivo que promovió el 8 de febrero de 2021 contra el Centro de Salud San Miguel Arcángel ESE, presentó como título valor facturas de venta de medicamentos.
Agregó que el Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina Nariño en sentencia de 4 de abril de 2022 ordenó seguir la ejecución, luego aprobó liquidación de crédito, costas y agencias en derecho.
Explicó que solicitó «decretar el embargo y retención de hasta la tercera parte de los ingresos brutos que, por créditos, venta de servicios de salud, u otros derechos le adeude (…), EMSSANAR EPS., (…) a la Centro De Salud San Miguel Arcangel de Ospina E.S.E.»., petición que atendió el a quo con fundamento en lo dispuesto en el artículo 594 del Código General del Proceso, y la mencionada EPS retuvo la «1/3 parte de los pagos que (…) realiza a favor de la E.S.E. demandada por servicios prestados».
Afirmó que la ESE ejecutada promovió incidente de levantamiento de la medida, y de manera errónea sostuvo que pertenecen a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, y el Juzgado de conocimiento accedió en providencia de 21 de mayo de 2021 con sustento en que esos dineros son inembargables, están destinados específicamente a la financiación del régimen subsidiado en salud por lo que no había duda que, los recursos embargados por cuenta de contratos bajo la modalidad de capitación son inembargables destinados específicamente a la prestación del régimen subsidiado en salud, además no advirtió alguna de las excepciones al principio de inembargabilidad.
Censuró que, en esa oportunidad, se resolvió con base en una prueba elaborada por la misma demandada, circunstancia que vulnera el principio de igualdad procesal, atendiendo que quien debe certificar de manera adecuada la destinación de esos dineros es la administradora de los recursos o la entidad prestadora de servicios de salud.
Adujo que no se tuvo en cuenta que la demandada es una entidad descentralizada del orden municipal que tiene bajo su custodia y administración recursos que son inembargables sin excepción, además no maneja de libre destinación.
Indicó que, si bien el 27 de mayo de 2022 recurrió la decisión en reposición y apelación, el a quo la mantuvo y concedió la alzada, y el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres confirmó esa determinación el 12 de agosto de 2022.
Señaló que en T-053/2022, la Corte Constitucional aclaró las excepciones a la inembargabilidad que recaen únicamente en los recursos del Sistema General de Participación administrados por las entidades territoriales, y en la actualidad solo pueden ser embargadas y retenidas frente a acreencias laborales, y no frente a los que administran las EPS.
2. Con fundamento en lo anterior, solicitó que en caso de amparar los derechos invocados por «la pérdida de competencia indicada en el artículo 121 del C.G.P. (…) se ordene al Juzgado Civil del Circuito de Túquerres informe lo acontecido a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y remita el expediente ante la Sala de Gobierno del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto – Nariño para que se tomen las decisiones que en derecho corresponda».
De igual manera, pidió que de «seguir en firme la competencia del Juzgado Civil del Circuito de Túquerres – Nariño, por el defecto procesal indicado al no proceder la medida cautelar, solicito se ordene a ese mismo Despacho Judicial para que proceda a revocar la decisión del Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina – Nariño».
En consecuencia, se ordene «el decreto del embargo y retención de hasta la tercera parte de los ingresos brutos que, por créditos, venta de servicios de salud u otros derechos le adeude EMSSANAR S.A.S. al Centro de Salud San Miguel Arcángel de Ospina – Nariño siendo fundamento legal para su procedencia la excepción legal prevista en el numeral 3 del artículo 594 del C.G.P. al ser la ejecutada una entidad descentralizada que presta un servicio público».
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. El Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina, refirió que el accionante quiere interponer su interpretación exclusiva sobre la cuestión jurídica, lo que sería establecer una tercera instancia por el hecho de discrepar sobre las decisiones judiciales, sin que exista falencia en el procedimiento.
2. El Centro de Salud San Miguel Arcángel ESE., informó que los recursos de que trata el embargo fueron transferidos por el ADRES a EMSSANAR. Si bien el desembolso lo realizó esta última, derivan del ADRES, con la característica de hacer parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud para los cuales se predica el principio de inembargabilidad.
3. El Juez Civil del Circuito de Túquerres relató que, mediante auto de 12 de agosto de 2022, confirmó el de 21 de mayo de 2021 por encontrarlo ajustado a derecho.
4. Emssanar EPS SAS y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, refirieron no haber vulnerado los derechos reclamados, y solicitaron declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva en su favor.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Superior de Pasto, negó el amparo por encontrar razonables las providencias atacadas por esta vía, y explicó que el auto de 21 de mayo de 2021, proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina se fundamentó en la sentencia STC4663-2021 relacionada con las excepciones al principio de inembargabilidad de los bienes públicos, y por esta razón, para el levantamiento de las medidas cautelares tuvo en cuenta los parámetros jurisprudenciales que se mantienen vigentes.
Con respecto a la certificación expedida por el gerente y la tesorera del Centro de Salud San Miguel Arcángel ESE, encontró que era un documento válido que se sometió a contradicción, no se incurrió en defecto procedimental y por el contrario, se atendió el criterio de la libre valoración probatoria, sin que se observe vulneración de prerrogativas fundamentales de las partes.
En relación con el auto de 12 de agosto de 2022, sostuvo que el Juzgado del Circuito de Túquerres analizó cada uno de los reparos que habían sido esgrimidos contra la decisión atacada, indicó la razón por la cual la certificación resultaba válida a la luz del ordenamiento procesal para derivar de ella efectos probatorios, refirió también que se expusieron las razones por las cuales que consideró que no se configuraba ninguna de las excepciones al principio de inembargabilidad establecidas jurisprudencialmente, en concordancia con la interpretación del numeral 3° del artículo 594 del C. G. del P., la cual se ajustaba a derecho.
Y finalmente arguyó que no eran de recibo las quejas relacionadas con que la decisión de segunda instancia fue proferida por fuera del término que consagra el artículo 121 del Código General del Proceso, porque no se solicitó la nulidad con anticipación a la decisión censurada, además que el ad quem actuó con plena competencia.
LA IMPUGNACIÓN
La formuló la accionante con fundamento en que la certificación emitida por la ESE accionada no puede ser prueba idónea para demostrar que los recursos que recibe gozan de inembargabilidad.
Reclamó que la Corte Constitucional a través de la sentencia T053/2022, sostuvo que el principio de inembargabilidad se aplica a entidades territoriales que manejan recursos del Sistema General de Participaciones, y no a las entidades descentralizadas como el Centro de Salud San Miguel Arcángel ESE., las que una vez los reciben ingresan a su patrimonio y hacen parte del mismo.
Denunció que las actuaciones de los accionados no se ajustan a lo previsto en el numeral 3 del artículo 594 del Código General del Proceso, como excepción al principio de inembargabilidad de los bienes públicos.
CONSIDERACIONES
1. Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales.
Sólo las providencias judiciales arbitrarias con directa repercusión en las garantías fundamentales de las partes o de terceros, son susceptibles de cuestionamiento por vía de tutela, siempre y cuando, claro está, su titular haya agotado los medios legales ordinarios dispuestos para hacerlos prevalecer dentro del correspondiente asunto y acuda a esta jurisdicción oportunamente.
Igualmente, deben tenerse presente las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela frente a providencias judiciales, entre las que se encuentran, «que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; que se hayan agotado todos los medios (ordinarios y extraordinarios) de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; que se cumpla el requisito de la inmediatez; que al tratarse de una irregularidad procesal quede claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; que ésta identifique los hechos que generaron la vulneración y las garantías superiores que considera quebrantadas, y que hubiere alegado tal afectación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, que la queja no esté dirigida contra una sentencia de tutela» (CSJ. STC075-2022).
A las anteriores, deben sumarse las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela, las cuales, según la doctrina de esta Corte, siguiendo la línea de la Corte Constitucional, se contraen en los defectos orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, y, violación directa de la Constitución1, los cuales se presentan cuando,
i) Defecto orgánico, (…) el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece absolutamente de competencia para ello.
ii) Defecto procedimental absoluto, (…) se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
iii) Defecto fáctico, (…) surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
v) Error inducido, el cual surge cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los funcionarios judiciales de explicitar los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
vii) Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
viii) Violación directa de la Constitución» (C.C. T-522 de 2001, reiterada en CSJ, STP-109764 de 24 de marzo de 2020).
2. La decisión censurada.
En el proceso ejecutivo que promovió la señora Adriana Magali Delgado Gelpud contra el Centro de Salud San Miguel Arcángel ESE, el Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina (Nariño) en auto de 11 de febrero de 2021, «decretó el embargo y retención de los dineros en la proporción legal de hasta la tercera (1/3) parte de los ingresos brutos percibidos por concepto de prestación del servicio de salud (art. 594. inc.3° del CGP), que la entidad demandada Centro De Salud San Miguel Arcángel Ese De Ospina, (…) tiene o tenga como acreedora de las siguientes empresas prestadoras de salud: (…) EMSSANAR EPS Sede Pasto» (Medidas cautelares cuaderno dos, página 11).
2.2 El Centro de Salud San Miguel Arcángel ESE, solicitó levantar esa cautela con fundamento en que se practicó sobre recursos provenientes del Sistema de Seguridad Social en Salud, con carácter parafiscal que contaban con una destinación específica, y eran inembargables (Medidas cautelares cuaderno dos, página 15).
2.3 Mediante auto de 21 de mayo de 2021, el Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina resolvió esa solicitud y decretó el levantamiento parcial «en lo que respecta a los contratos de prestación de servicios de salud que el CENTRO DE SALUD SAN MIGUEL ARCÁNGEL ESE DE OSPINA suscribió con EMSSANAR SAS bajo la modalidad de capitación No. 040-1CS210001 y 040-1CS210001, para la atención de baja complejidad de cuatro mil trescientos treinta (4330) afiliados al Régimen Subsidiado, conforme a la certificación aportada por la parte ESE demandada, atendiendo la finalidad y destinación de dichos recursos» (Medidas cautelares cuaderno dos, página 35).
En esa oportunidad, señaló que se mantendría «únicamente respecto de los recursos corrientes de libre destinación que adeude a la ESE del Municipio de Ospina, absteniéndose de retener y embargar recursos sobre los cuales opere el principio de inembargabilidad, caso en el cual deberá actuar de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 594 del C.G.P, en lo que corresponda» (Medidas cautelares cuaderno dos, página 35).
De igual modo, tuvo en cuenta que los recursos destinados a financiar el régimen subsidiado en salud en principio son inembargables, pero esta no es una regla absoluta sino un principio, al que son aplicables una serie de excepciones (Medidas cautelares cuaderno dos, página 35).
Argumentó que los recursos de los mencionados contratos de prestación de servicios de salud son inembargables, puesto que son destinados específicamente a la prestación o financiación del régimen subsidiado, de conformidad con la certificación suscrita por el Gerente y la Tesorera de la demandada, además que «no se advierte que en el presente asunto exista alguna de las excepciones al principio de inembargabilidad señaladas por la H. Corte Constitucional y reiteradas por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia» (Medidas cautelares cuaderno dos, página 35).
Indicó que el mencionado embargo se ordenó de conformidad con lo dispuesto en la parte final del numeral 3º del artículo 594 del Código General del Proceso, respetando el límite ahí contenido, pero en el sentido de que tales valores deben corresponder a ingresos corrientes de libre destinación que no se encuentren cobijados por el principio de inembargabilidad incorporado en el numeral 1º de la misma disposición (Medidas cautelares cuaderno dos, página 35).
Del mismo modo, sostuvo «como no hay prueba de la naturaleza inembargable y de la destinación específica para la prestación del servicio de salud a la población del régimen subsidiado frente a las otras entidades a quienes se dirige la medida cautelar, no habrá lugar a un levantamiento en abstracto de la misma sino solo hasta que se acrediten las correspondientes circunstancias que dan lugar a su terminación por la aplicación del principio de inembargabilidad» (Medidas cautelares cuaderno dos, página 35).
2.4 Contra esa determinación la ejecutante y aquí accionante interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación (Medidas cautelares cuaderno dos, página 37).
«Si bien el desembolso a que refiere la certificación aportada por la demandada es realizado por EMSSANAR EPS y no directamente por la Adres, lo cierto es que ello no incide en la naturaleza de los recursos transferidos, pues como consta inequívocamente en dicho documento, tales dineros son de destinación específica para la prestación de servicio de salud del régimen subsidiado, por tanto, de carácter inembargable. No puede entonces como lo solicita el recurrente, privilegiarse la forma por lo sustancial, esto es, dar mayor validez al hecho del giro de una entidad a otra que a la naturaleza y destinación específica en sí misma del dinero girado».
Argumentó igualmente, que no se habían demostrado las particularidades del suministro de medicamentos contenidos en los títulos valores objeto del proceso, y específicamente si se destinaron a prestar el servicio de salud a personas beneficiarias del régimen subsidiado o tenían un fin distinto, y de igual forma, si los recursos para cubrir esos costos podían ser embargados, razón por la que debía estarse a la certificación aportada por la demandada.
De la misma manera, y en lo que atañe a la excepción al principio de inembargabilidad, afirmó que solo es aplicable a los recursos del sistema general de participaciones, y, que, en este caso no existía prueba de que los recursos que se ordenan desembargar provenían de aquel, porque no se pudo corroborar que fueran del sistema general de participaciones, condición esencial para la aplicación de la excepción.
Finalmente, manifestó que si bien es cierto el numeral 3º del artículo 594 del Código General del Proceso indica que es embargable la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, este aparte normativo no hace alusión especifica al servicio de salud, razón por la cual, debe interpretarse en contexto y sistemáticamente bajo el entendimiento de que es embargable en esa proporción lo percibido por la prestación del servicio de salud siempre que no corresponda a los bienes y recursos señalados en el numeral 1º de la misma norma.
2.6 El Juzgado Civil del Circuito de Túquerres mediante auto de 12 de agosto de 2022, confirmó la providencia atacada. Para el efecto, otorgó validez a la certificación de la entidad demandada, y en particular, resaltó que no obraba elemento de convicción que permitiera llegar a una conclusión diferente, se dijo,
(…) Comparte el Despacho los razonamientos presentados por el Juzgado de primera instancia al desatar el recurso de reposición, al atribuir plena validez al contenido de la certificación emitida por el Gerente y la Tesorera del Centro de Salud San Miguel Arcángel E.S.E. respecto de la naturaleza, procedencia y destinación de los recursos comprometidos en este asunto, comoquiera que no obra en el plenario otro elemento de convicción que permita arribar a una posición contraria (…)».
De ahí que, salvo que se logre acreditar situación diferente, se está en presencia de recursos que claramente pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud que no son susceptibles de utilizarse indiscriminadamente por la entidad accionada siendo que gozan de destinación específica, cuál es la prestación de servicios en salud a los beneficiarios del régimen subsidiado en el municipio. Lo anterior, implica que el solo hecho de que los recursos tengan su origen en una mera transferencia entre entidades o se obtengan en virtud de un pago por servicios prestados o bienes suministrados no se constituye en una razón concluyente para que éstos puedan considerarse como ajenos al Sistema General de Seguridad Social en Salud (…)
En relación con la inembargabilidad de los recursos sobre los que recayó la medida cautelar decretada y levantada parcialmente, concluyó,
(…) No se ha configurado causal alguna para que opere la excepción de inembargabilidad de recursos públicos contemplada por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 2013 (…) (iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”.
Lo anterior, por cuanto, como bien sostiene el a quo, de un lado, no se ha logrado determinar que los insumos médicos que se aduce por la parte demandante fueron suministrados a la demandada se destinaron a atender a los afiliados de EMSSANAR S.A.S. en el régimen subsidiado, siendo que los dineros cuya retención se pretende, como se ha dicho, cuenta con una destinación específica según la varias veces citada certificación expedida por el Gerente y la Tesorera del Centro de Salud San Miguel Arcángel E.S.E., y de otro, tampoco se ha logrado demostrar que los recursos pretendidos provengan del Sistema General de Participaciones, condición sine qua non para la procedencia de esta excepción de inembargabilidad (Resalta la Corte).
Ahora, en lo que concierne con la interpretación y aplicación del Juzgador a quo del numeral 3º del artículo 594 del Código General del Proceso, tuvo en cuenta que no podía mirarse de manera aislada porque,
3. La impugnación.
Como se dejó visto, la accionante reprochó que la certificación que los Juzgadores de instancia tuvieron en cuenta para decretar el levantamiento del embargo no podía ser prueba de que los recursos gozan de inembargabilidad, y además se quejó que desconocer «las respuestas emitidas por parte de la ADRES y EMSSANAR SAS donde manifiesten y/o certifiquen sin los recursos que ingresen por pago a la ESE demandada aún son administrados [por las mismas], así efectivamente la medida cautelar que se pretende sería improcedente».
En lo que respecta a la certificación de 5 de mayo de 2021, suscrita por el gerente y la tesorera del Centro de Salud San Miguel Arcángel ESE, observa la Sala que en la misma se hizo constar,
«El Origen de los recursos corresponden al Aseguramiento del Régimen Subsidiado de 4.330 afiliados, que hace la Entidad Territorial frente al bienestar de la población de su jurisdicción, recursos que gira a favor de Emssanar S.A.S y esta a su vez autoriza el giro por Adres al Centro de Salud San Miguel Arcángel E.S.E., cuya Destinación es la prestación de los servicios de salud de la población pobre y vulnerable asegurada del Municipio de Ospina, realizado a través de su red habilitada, garantizando un derecho constitucional como es la Salud y el acceso efectivo a los servicios contratados por las EPS-S. por parte de la población beneficiaria, es decir, sobre la ejecución misma del contrato 040-1CS210001 y 040-1CS210001 suscritos con las EPS-S. EMSSANAR SAS, en la vigencia 2021» (Folio15CD. Cuaderno 2 Solicitud de levantamiento de embargo. Negrilla fuera de texto).
Examinado ese documento de cara a la reglamentación que rige la materia y a la jurisprudencia que desarrolla las excepciones al principio de inembargabilidad, emerge diáfano que tal y como alega la parte recurrente, no soporta la inembargabilidad de los recursos, sobre todo ante la falta de motivación de la providencia censurada.
4. La inembargabilidad de los recursos que financian la salud como principio.
El artículo 48 de la Constitución Política establece que la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Por su parte, el artículo 63 ibídem, consagra que los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Así mismo, el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, estableció que «Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente», y esta Corte frente a esta regla ha reiterado, «el artículo 25 de la Ley Estatutaria en Salud -Ley 1751 de 2015-, dispuso expresamente la inembargabilidad de todos “(…) los recursos públicos que financian la salud (…)» (CSJ. STC14198-2019, STC4663-2021 reiterada en STC12252-2022).
El numeral 1º del artículo 594 de Código General del Proceso, dispone «no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social».
De manera más específica, los artículos 1º en concordancia con el canon 8, ambos del Decreto 50 de 2003, establecen que los recursos del Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud, desde el origen de cada una de las fuentes que lo financian hasta su pago no podrán ser objeto de pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera, ni de embargo.
Por otro lado, en lo que atañe a la finalidad de los recursos destinados al servicio de la seguridad social, el artículo 48 de la Constitución Política prevé que no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella, determinación replicada en el artículo 9º de la Ley 100 de 1993.
En similar sentido, el 23 de la Ley 1438 de 2011, ordena que los recursos para la atención en salud no podrán usarse en actividades distintas a la prestación de servicios de salud, y señala que tampoco lo podrá hacer el Régimen Subsidiado, en particular, el artículo 2.6.4.1.5 del Decreto 2265 de 2017, preceptúa que los mismos son de naturaleza fiscal y parafiscal y por consiguiente no pueden ser objeto de ningún gravamen.
En lo que atañe al principio de inembargabilidad, la Corte Constitucional ha sostenido que «es una garantía necesaria para salvaguardar el presupuesto del Estado, especialmente, los valores dirigidos a cubrir las necesidades esenciales de la población3. Asimismo, ha relievado que dicho principio tiene como finalidad asegurar la “(…) adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado (…)”4 (Citada entre otras en CSJ. STC2705-2015, STC14198-2019, STC14705-2019, STC4663-2021, STC12252-2022).
El referido beneficio según la jurisprudencia de esa Corporación encuentra fundamento en que «si se avalara el embargo de todos los activos públicos “(…) (i) el Estado se expondría a una parálisis financiera para realizar el cometido de sus fines esenciales, y (ii) se desconocería el principio de la prevalencia del interés general frente al particular, el artículo 1º y el preámbulo de la Carta Superior (…)”5 (citada en CSJ. STC2705-2015, STC14198-2019, STC14705-2019, STC4663-2021, STC12252-2022).
4.1 Excepciones al principio de inembargabilidad. En cuanto a la inembargabilidad como principio «La jurisprudencia de ese Alto Tribunal también ha sostenido que el anotado beneficio “(…) no desconoce el contenido de los derechos adquiridos ni de las garantías al acceso a la administración de justicia ni de seguridad jurídica (…)”, pues no es absoluto y es susceptible de excepciones6» (CSJ. STC2705-2015, STC14198-2019, STC14705-2019, STC4663-2021, STC12252-2022), y «sin que tales excepciones, como lo ha explicado la Corte, desencadene en la posibilidad de la embargabilidad indiscriminada» (C192-02).
Así, mediante sentencias C546/92, C013/93, C017/93, C337/93, C555/93, C263/94, C402/97, C876-00, se abrió paso a la primera de las excepciones a la inembargabilidad, en casos en los que la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las prestaciones laborales, solo se hiciera efectivo mediante el embargo de bienes y rentas incorporados el presupuesto de la Nación.
A partir de la C103/94, reiterada en C354/97, se exceptúa en una segunda oportunidad dicho principio para cubrir el pago de sentencias judiciales y en títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigibles, los cuales debían cobrarse, transcurridos 18 meses después de que su exigibilidad, y adelantarse ejecución, «con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos».
Luego en C793/02, reiterada en C-1064/03, además de referir a las citadas decisiones, se estableció una tercera excepción, consistente en que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley siendo posible adelantar ejecución, «con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones».
La Corte Constitucional igualmente, en C566/03, extendió los efectos de la sentencia anterior y, en particular, estableció que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, «de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse comprometidos los recursos de las demás participaciones».
A manera de síntesis y para lo que interesa a esta decisión, la sentencia C543/13 resaltó que a través de su jurisprudencia,
(…) Contempló excepciones a la regla general para armonizar el principio de inembargabilidad de recursos públicos con otros principios, valores y derechos constitucionales, entre los que se encuentran, la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo. Éstas son:
i. Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas7.
ii. Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos8.
iii. Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.9
iv. Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)10
Cabe señalar, que esta Corporación ha consolidado que «los recursos del Sistema General de Participaciones destinados de manera específica para la salud no pueden ser, en principio, objeto de medidas cautelares; empero, se insiste, de presentarse las excepciones jurisprudenciales reseñadas, es preciso efectuar su análisis para establecer la viabilidad de cautelar tales rubros. Por tanto, corresponde al juez de la causa estudiar cada caso, en particular, para determinar la inembargabilidad de los recursos con destinación específica y la configuración de alguno de los supuestos de hecho que habilitan, de manera excepcional, su retención» (CSJ. STC2705-2015, STC14198-2019, STC14705-2019, STC4663-2021, STC12252-2022)11.
Las excepciones al principio de inembargabilidad no han sido ajenas al legislador colombiano. El artículo 594 del Código General del Proceso, además de consagrar la inembargabilidad de algunos bienes, en su parágrafo, consagró que «Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia» (Negrilla fuera de texto).
A partir del inciso segundo de esa disposición, se establece que «una vez recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos» (negrita fuera de texto), caso en el cual «la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables».
Ante esa situación, «La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar».
En ese sentido, «En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene».
La Corte Constitucional en la mencionada C-543/13 resaltó que «en esta norma se consagra expresamente la posibilidad de aplicar las excepciones al principio general de inembargabilidad de recursos públicos, sólo que, ante la ausencia de fundamento legal, la entidad receptora de la medida [la] entenderá (…) revoca[da] (…) si la autoridad (…) no explica el sustento del embargo sobre [tales] recursos. Pero si insiste, decretará el embargo y, si bien, procede el congelamiento de recursos, éstos son depositados en una cuenta especial con el reconocimiento de los respectivos intereses, y serán puestos a disposición del Juzgado una vez cobre ejecutoria la sentencia o si la providencia que pone fin al proceso así lo ordena (…)”12.
Como puede apreciarse, por regla general las autoridades judiciales deben abstenerse de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables, y si fuere procedente pese a esa circunstancia, se debe indicar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.
De igual manera, en caso de que el destinatario de la instrucción se abstenga de cumplir dicha orden, e informe de esa situación, corresponde al juez pronunciarse acerca de la procedencia de alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
5. El caso concreto.
En el presente asunto, advierte la Sala que la medida cautelar objeto de controversia que fue decretada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina mediante auto de 11 de febrero de 2021, recayó sobre la tercera parte de los «ingresos brutos percibidos por concepto de prestación del servicio de salud (art. 594. inc.3° del CGP), que la entidad demandada Centro De Salud San Miguel Arcángel Ese De Ospina, (…) tiene o tenga como acreedora de las siguientes empresas prestadoras de salud: (…) EMSSANAR EPS Sede Pasto» (Medidas cautelares cuaderno dos, página 11).
La solicitud de levantamiento de esa cautela la cimentó el Centro de Salud demandado en dos razones i) «son recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud, con carácter parafiscal y que cuentan con una destinación específica, por tanto, son recursos inembargables», y ii) «el giro de recursos del Adress del mes de mayo correspondiente a $43.360744, ha sido retenido y se proyecta de igual manera retener el giro de los recursos correspondientes al mes de junio por valor de $30.212.828 para un total de retención de recursos de Sistema General de Seguridad Social en Salud adeudados al Centro de Salud San Miguel Arcángel E. S. E. de $73.573.542» (Folio15 Cuaderno 2 solicitud de levantamiento de embargo).
En providencia de 21 de mayo de 2021, el Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina accedió al levantamiento parcial »en lo que respecta a los contratos de prestación de servicios de salud que el CENTRO DE SALUD SAN MIGUEL ARCÁNGEL ESE DE OSPINA suscribió con EMSSANAR SAS bajo la modalidad de capitación No. 040-1CS210001 y 040-1CS210001, para la atención de baja complejidad de cuatro mil trescientos treinta (4330) afiliados al Régimen Subsidiado, conforme a la certificación aportada por la parte ESE demandada, atendiendo la finalidad y destinación de dichos recursos» (Medidas cautelares cuaderno dos, página 35).
En consecuencia, mantuvo dicha cautela «únicamente respecto de los recursos corrientes de libre destinación que adeude a la ESE del Municipio de Ospina, absteniéndose de retener y embargar recursos sobre los cuales opere el principio de inembargabilidad, caso en el cual deberá actuar de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 594 del C.G.P, en lo que corresponda» (Medidas cautelares cuaderno dos, página 35).
Por su parte, el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres mediante auto de 12 de agosto de 2022, confirmó la providencia atacada otorgando en particular, validez a la certificación emitida por la entidad demandada, y resaltó que no obraba elemento de convicción que permitiera llegar a una conclusión diferente, allí se dijo,
(…) Comparte el Despacho los razonamientos presentados por el Juzgado de primera instancia al desatar el recurso de reposición, al atribuir plena validez al contenido de la certificación emitida por el Gerente y la Tesorera del Centro de Salud San Miguel Arcángel E.S.E. respecto de la naturaleza, procedencia y destinación de los recursos comprometidos en este asunto, comoquiera que no obra en el plenario otro elemento de convicción que permita arribar a una posición contraria (…)». De ahí que, salvo que se logre acreditar situación diferente, se está en presencia de recursos que claramente pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud que no son susceptibles de utilizarse indiscriminadamente por la entidad accionada siendo que gozan de destinación específica, cuál es la prestación de servicios en salud a los beneficiarios del régimen subsidiado en el municipio. Lo anterior, implica que el solo hecho de que los recursos tengan su origen en una mera transferencia entre entidades o se obtengan en virtud de un pago por servicios prestados o bienes suministrados no se constituye en una razón concluyente para que éstos puedan considerarse como ajenos al Sistema General de Seguridad Social en Salud (…).
Determinaciones que, si se miran ligeramente podrían encontrarse consecuente con la jurisprudencia reseñada en punto al principio de inembargabilidad, por cuanto, el levantamiento parcial de la medida cautelar se cimentó en gran parte en que se estaba en presencia de recursos inembargables, puesto que corresponden a recursos que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud que gozan de destinación específica que es la prestación de servicios en salud a los beneficiarios del régimen subsidiado en el municipio.
5.1 No obstante, si bien el ad quem tuvo en cuenta que los recursos destinados a la prestación del servicio de la salud son inembargables, y que «no se advierte que en el presente asunto exista alguna de las excepciones al principio de inembargabilidad señaladas por la H. Corte Constitucional y reiteradas por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia» (medidas cautelares cuaderno dos, página 35), no se observa un análisis que diera cuenta de las razones jurídicas por las que se llegó a esa conclusión.
Véase, el punto central de la decisión fue la destinación específica de los recursos alusiva a garantizar la prestación del servicio de salud al régimen subsidiado, conclusión en la que no era necesario un mayor énfasis argumentativo y probatorio, porque bastaría citar entre otros los memorados artículos 48 de la Constitución Política, 9º de la Ley 100 de 1993, el 23 de la Ley 1438 de 2011, y el canon 2.6.4.1.5 del Decreto 2265 de 2017.
Lo que se omitió desarrollar razonadamente el por qué los recursos sobre los que recayó la cautela no encajan en ninguna de las excepciones al principio de inembargabilidad establecidos por la jurisprudencia. La destinación específica en cierta medida se vuelve insuficiente para el efecto, puesto que, por regla general todos los recursos de la seguridad social tienen esa característica y de estarse a esto se haría de lado automáticamente las excepciones al principio de inembargabilidad.
Así, no se reparó, por ejemplo, en que el régimen subsidiado de salud se sostiene entre otras fuentes por dineros provenientes del sistema general de participaciones, respecto del cual y con sus limitantes, la jurisprudencia constitucional ha establecido excepción al principio de inembargabilidad, punto que el juez de conocimiento debió analizar en orden a establecer si en este asunto en concreto se abría o no paso al levantamiento de la medida cautelar.
Igualmente, el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres, omitió analizar la fuente de financiación de los recursos respecto de los cuales se levantaron parcialmente medidas cautelares, y dejó de lado que el sistema de salud se nutre de dineros procedentes de diferente origen, y que frente algunos de estos según la jurisprudencia citada, operan excepciones al principio de inembargabilidad.
La Corte Constitucional, en decisión reciente T-053/2022 señaló,
«Es imperativo para todo operador jurídico acatar con rigor y a pie juntillas los términos en que esta Corte se ha pronunciado sobre los eventos excepcionales en los cuales es posible comprometer los recursos del SGSSS, lo que, de suyo, implica observar cuidadosamente a qué fuente de financiación se ha referido al admitir tales excepciones, pues, como es sabido, el sistema de salud se nutre de dineros procedentes de diferente origen, entre los que se cuentan las cotizaciones de los afiliados al SGSSS recaudados por las EPS, de un lado, y los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud –SGP–, de otro».
Recuérdese, además, que en C915/2002, explicó,
«Como se advierte de manera clara del examen de las normas pertinentes de la ley 100 de 1993 y de la propia ley 715 de 2001, los recursos del régimen subsidiado de salud son de origen netamente público, pues ellos provienen del denominado Sistema General de Participaciones13, (antiguamente trasferencias y participación en los ingresos corrientes de la Nación), de los recursos de cofinanciación derivados de la segunda subcuenta del fondo de solidaridad y garantía14, así como aquellos que provengan del esfuerzo fiscal territorial y se destinen a esos efectos. Con cargo a dichos recursos, se reconoce a las ARS, por cada uno de sus afiliados, la denominada unidad de pago por capitación subsidiada UPC-S (Ley 100 de 1993 Artículo 182). Por la gestión de organizar y garantizar el POS-S, las ARS tienen derecho entonces, a recibir como retribución una proporción de la UPC-S vigente».
En lo que atañe a la posibilidad de perseguir bienes del Sistema General de Participaciones, téngase presente que en providencia reciente (CSJ. STC12252-2022), la Sala concluyó,
«Es posible perseguir bienes inembargables, pertenecientes al Sistema General de Participaciones, con el propósito de lograr «(i) [La] satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas15»; «(ii) [El] pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos16»; «(iii) [La extinción de] títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible17»; y «(iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)»18
A lo anterior se suma que, no se analizó la fuente de financiación de los dineros por los que concretamente se solicitó el levantamiento de la medida cautelar, puesto que sobre esos puntuales montos nada se dijo.
Téngase presente, que el Centro de Salud manifestó «Se nos notifica que el giro de recursos de ADRESS del mes de mayo correspondiente a $43.360.744, ha sido retenido y se proyecta de igual manera retener el giro de los recursos correspondientes al mes de junio por valor de $30.212.828, para un total de retención de recursos de Sistema General de Seguridad Social en Salud adeudados al Centro de Salud San Miguel Arcángel E.S.E. de $73.573.542». Y en ese escrito, el mismo demandado manifestó que tenía contratos de prestación de servicios de salud con otra EPS distinta a la aquí mencionada, y que esta era una cartera de difícil cobro.
5.2 En ese orden, el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres accionado faltó a su deber de motivar la decisión objeto de censura, omitió argumentar razonadamente, por qué el embargo de los dineros decretados no encajaba en ninguna de las excepciones al principio de inembargabilidad desarrollados por la jurisprudencia, cuando los mismos tienen entre otras fuentes, dineros provenientes del sistema de participación.
Sobre la necesidad de sustentar adecuadamente las providencias judiciales, de vieja data la Corte Constitucional, al ejercer el respectivo control a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, respecto del artículo 55, sostuvo:
«no cabe duda que la más trascendental de las atribuciones asignadas al juez y la que constituye la esencia misma del deber constitucional de administrar justicia, es la de resolver, con imparcialidad, en forma oportuna, efectiva y definitiva los asuntos que los sujetos procesales someten a su consideración (Art. 228 C.P.). Para ello, es indispensable, como acertadamente se dice al inicio de la disposición que se revisa, que sean analizados todos los hechos y asuntos planteados dentro del debate judicial e, inclusive, que se expliquen en forma diáfana, juiciosa y debidamente sustentada, las razones que llevaron al juez para desechar o para aprobar los cargos que fundamenten el caso en concreto» (CC T-233/07).
Para esta Sala, el defecto en comento se produce cuando la autoridad judicial accionada no analiza el asunto bajo su conocimiento o lo hace de manera parcial o sesgada, lo que lleva a que deba realizarse un nuevo abordaje y definición del caso, en tanto que, «la motivación de las decisiones constituye imperativo que surge del debido proceso, cuya finalidad consiste en brindar el derecho a las partes e intervinientes de asentir o disentir de la actividad intelectual desplegada por el juez natural frente al caso objeto de controversia, razón por la cual esta debe ser, para el asunto concreto, suficiente, es decir, “…la función del juez tiene un rol fundamental, pues no se entiende cumplida con el proferimiento de una decisión que resuelva formalmente, el asunto sometido a su consideración”» (CSJ. STC 13 mar. 2013, rad. 00208-01, citada entre otras en STC1903-2021, 1° mar. 2021, rad. 00210-00, STC5517-2022 y STC6008-2022).
En ese mismo sentido, se ha reiterado que «sufre mengua el derecho fundamental al debido proceso por obra de sentencias en las que, a pesar de la existencia objetiva de argumentos y razones, la motivación resulta ser notoriamente insuficiente, contradictoria o impertinente frente a los requerimientos constitucionales» (CSJ STC, 2 mar. 2008, rad. 00384-00), y que «la imposición de motivar toda providencia que no tenga por única finalidad impulsar el trámite, reclama, como presupuesto sine qua non, que la jurisdicción haga públicas los motivos que ha tenido en cuenta al adoptar la respectiva resolución, de tal manera que tras conocérselas se tenga noticia de su contenido para que no aparezca arbitraria, caprichosa, antojadiza, sino producto del análisis objetivo, amén de reflexivo de los diferentes elementos de juicio incorporados al plenario y dentro del marco trazado por el objeto y la causa del proceso» (CSJ STC7221-2017, 24 may. 2017, rad. 00123-01, citada en STC12483-2021, 22 sep. 2021, rad. 00275-01 y STC5517-2022).
5.3 Por otro lado, con respecto a la inembargabilidad de los recursos sobre los que recayó la medida cautelar decretada y levantada parcialmente, de cara a la fuente de la obligación cobrada, el accionado concluyó,
(…) No se ha configurado causal alguna para que opere la excepción de inembargabilidad de recursos públicos contemplada por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 2013 (…) (iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”. Lo anterior, por cuanto, como bien sostiene el a quo, de un lado, no se ha logrado determinar que los insumos médicos que se aduce por la parte demandante fueron suministrados a la demandada se destinaron a atender a los afiliados de EMSSANAR S.A.S. en el régimen subsidiado, siendo que los dineros cuya retención se pretende, como se ha dicho, cuenta con una destinación específica según la varias veces citada certificación expedida por el Gerente y la Tesorera del Centro de Salud San Miguel Arcángel E.S.E., y de otro, tampoco se ha logrado demostrar que los recursos pretendidos provengan del Sistema General de Participaciones, condición sine qua non para la procedencia de esta excepción de inembargabilidad (Negrilla fuera de texto).
En este punto surge otro tema que en principio no puede servir de excusa para resolver sobre las excepciones al principio de inembargabilidad, atendiendo los deberes y los poderes de ordenación, instrucción y correccionales que el estatuto procesal otorga a quien ejerce funciones jurisdiccionales (artículo 42 y siguientes del Código General del Proceso).
Si bien, el parágrafo del artículo 594 ibídem, ordena que «Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargable», lo cierto es que en este caso, una vez decretada la medida cuyo levantamiento se solicitó, el mismo juzgador sin desplegar una mediana actividad probatoria, de instrucción o correccional de ser necesario, tendiente a esclarecer los hechos que a su juicio eran necesarios para resolver, sin más miramientos se estuvo a que i) no se demostró que los insumos médicos cobrados se hubiesen destinado a atender a los afiliados de EMSSANAR SAS en el régimen subsidiado y, ii) los recursos provienen del Sistema General de Participaciones, condición para la procedencia de la excepción de inembargabilidad.
Con ese proceder, desconoció que el artículo 164 del Código General del Proceso, ordena que toda decisión debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, y que el artículo 170 ibídem, dispone que el juez deberá decretar pruebas de oficio cuando sean necesarias para esclarecer los hechos objeto de la controversia, además que el numeral 4 del artículo 42 del mismo estatuto, impone como deber del juez, «emplear los poderes que este Código le concede en materia de pruebas de oficio para verificar los hechos alegados por las partes».
Nótese que se estimó que para el levantamiento de la medida era necesario esclarecer si los insumos médicos cobrados se hubiesen destinado a atender a los afiliados de EMSSANAR SAS en el régimen subsidiado, exigencia que se puede encontrar razonable puesto que «los recursos del sistema de salud, cuyo fin es el pago de la atención médica, deben llegar a su destinación final, lo cual quiere decir que los dineros con los que las E.P.S. y las A.R.S. deben cancelar a las I.P.S. los servicios de salud prestados a sus afiliados, no pueden ser usados para un fin diferente» (C867-01).
Sin embargo, lo que resulta reprochable es que no se advierte una mediana gestión utilizando los referidos poderes, tendientes a despejar ese margen de duda.
Igualmente, se consideró indispensable establecer si los recursos pretendidos provenían del Sistema General de Participaciones, no obstante, no se observa una actividad probatoria aceptable de parte del juzgador, haciendo de lado que la jurisprudencia en materia constitucional tiene sentado que «corresponde al juez de la causa estudiar cada caso, en particular, para determinar la inembargabilidad de los recursos con destinación específica y la configuración de alguno de los supuestos de hecho que habilitan, de manera excepcional, su retención» (CSJ. STC2705-2015, STC14198-2019, STC14705-2019, STC4663-2021, STC12252-2022).
5.4 Se impone entonces concluir, asiste razón a la accionante en que la certificación que se utilizó para levantar parcialmente las medidas cautelares no era suficiente para ese efecto, porque no respalda fehacientemente que los dineros presuntamente retenidos hubiesen sido un pago del mentado contrato, tampoco acreditaba la fuente concreta de los recursos destinados, dato que el mismo juzgado consideró necesario para descartar excepción al principio de inembargabilidad.
De igual modo, esa prueba era insuficiente para establecer que los títulos base del recaudo que, hubiesen sido destinados a la prestación del servicio de salud a las personas afiliadas al régimen subsidiado de la referida entidad promotora de salud, desconociéndose el deber del juez de decretar pruebas de oficio cuando sean necesarias para esclarecer los hechos objeto de la controversia y teniendo a su alcance los referidos poderes de instrucción y correccionales.
6. Lo anterior es suficiente para revocar la sentencia impugnada para en su lugar conceder la acción de tutela propuesta, ordenando al Juzgado Civil del Circuito de Túquerres que deje sin efecto la providencia de 12 de agosto de 2022 y las actuaciones que dependan de ésta, y profiera una nueva teniendo en cuenta las consideraciones contenidas en la parte motiva de este fallo, al desatar la apelación interpuesta por la ejecutante contra el auto de 21 de mayo de 2021 del Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de fecha y lugar de procedencia anotada, conforme a lo expuesto, para CONCEDER el amparo al derecho fundamental del debido proceso solicitado por Adriana Magali Delgado Gelpud.
SEGUNDO: ORDENAR al Juzgado Civil del Circuito de Túquerres que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la fecha en la cual reciba el expediente objeto de esta queja (radicación 52506-40-89-001-2021-00005-00), deje sin valor y efecto la providencia de 12 de agosto de 2022, mediante el cual confirmó el auto de 21 de mayo de 2021, proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina, y las actuaciones que dependan de ésta.
TERCERO. ORDENAR al Juzgado Civil del Circuito de Túquerres que cumplido lo anterior y, en un término no superior a 10 días, profiera una nueva providencia para desatar la apelación interpuesta por la ejecutante en contra del auto de 21 de mayo de 2021, teniendo en cuenta las consideraciones contenidas en la parte motiva de este fallo.
CUARTO. ORDENAR al Juzgado Promiscuo Municipal de Ospina remitir al Juzgado Civil del Circuito de Túquerres, de manera inmediata y, en todo caso, en un término no superior a un (1) día, el expediente materia de la queja constitucional.
QUINTO. Notifíquese por el medio más expedito a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidente de Sala
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 Sobre el punto, pueden consultarse las Sentencias de la Corte Constitucional SU-917/10, SU-195/12, SU-515/13, SU-769/14, SU-336/17, SU-116/18, SU-332/19 y SU-020/20, entre otras.
2 Sentencia T-522 de 2001.
3 La línea jurisprudencial sobre el tema se encuentra en las sentencias de la Corte Constitucional C-546 de 1992, C-013, C-017, C-107, C-337, C-555 de 1993, C-103 y C-263 de 1994, C-354 y C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-427 de 2002, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566, C-871 y C-1064 de 2003, C-192 de 2005, C-1154 de 2008, C-539 de 2010. C-543 de 2013 y C-313 de 2014, entre otras.
4 Ídem.
5 Corte Constitucional. Sentencia C-546 de 1992, reiterada en C-543 de 2013.
6 Art. 21 del Decreto 028 de 2008
7 C-546 de 1992.
8 En la sentencia C-354 de 1997 (Antonio Barrera Carbonell), se expuso que aunque el principio general de inembargabilidad que consagraba la norma acusada resultaba ajustada a la Constitución. Precisó que tratándose de los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
10 C-793 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño
11 De manera conclusiva, la Sala en las decisiones citadas, a manera de síntesis explicó: «Revisada la primera excepción, concerniente a cancelar las obligaciones laborales del Estado, determinadas en sentencia, se encuentra que la misma se contempló en el artículo 21 del Decreto 028 de 2008, empero, limitándose el reconocimiento de dichas deudas con ingresos corrientes de libre destinación de la entidad territorial; no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008, declaró exequible ese canon de manera condicionada, en el entendido de que si el pago de esas acreencias no podía hacerse con aquél rubro, por resultar insuficiente, era dable acudir a los recursos con destinación específica. En lo atinente a la segunda excepción, relativa a sufragar las condenas impuestas frente al Estado en fallos judiciales, se observa, desde la expedición del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-, se estableció la necesidad de adoptar “(…) medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos (…)” estatales; norma declarada exequible condicionadamente por la sentencia C-354 de 1997, donde, entre otras cuestiones, se dio paso a una tercera excepción, luego reconocida en la sentencia C-402 de 1997, permitiéndose el recaudo no sólo de las mencionadas providencias, sino de los “títulos legalmente válidos” a cargo del Estado. Para el cobro de esas dos últimas obligaciones, esa Corporación, en ambos fallos de constitucionalidad, estableció la posibilidad de ejecutar a la Nación “(…) con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar, los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos (…)”. Es indudable la viabilidad de cubrir las acreencias reseñadas con dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, esto es, con destinación específica. Ciertamente, para las deudas laborales ello fue determinado expresamente por la Corte Constitucional en la anotada sentencia C-1154 de 2008, posibilidad igualmente avalada para atender las obligaciones derivadas de fallos judiciales y títulos, únicamente, cuando aquéllos tienen “(…) como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico) (…)”, lo cual significa que esas acreencias deben estar relacionadas con la prestación de alguno de esos servicios, pues, de lo contrario, no podrían usarse los dineros dirigidos a tales actividades para sufragarlas (STC2705-2015, STC14198-2019, STC14705-2019, STC4663-2021, STC12252-2022).
12 C-543 de 2013
13 Ley 715 de 2001 “Artículo 47. Destino de los recursos del Sistema General de Participaciones para Salud. Los recursos del Sistema General en Participaciones en salud se destinarán a financiar los gastos de salud, en los siguientes componentes:
47.1. Financiación o cofinanciación de subsidios a la demanda, de manera progresiva hasta lograr y sostener la cobertura total”
14 Ley 100 de 1993 “Articulo 219 Estructura del Fondo. El Fondo tendrá las siguientes subcuentas independientes:
b. De solidaridad del régimen de subsidios en salud.”
Por su parte el artículo que a continuación se transcribe define los recursos que componen dicha subcuenta así:
“Artículo 221 Financiación de la Subcuenta de Solidaridad. Para cofinanciar con los entes territoriales los subsidios a los usuarios afiliados según las normas del régimen subsidiado, el Fondo de Solidaridad y Garantía contará con los siguientes recursos:
a. Un punto de la cotización de solidaridad del régimen contributivo, según lo dispuesto en el artículo 203. Esta cotización será girada por cada Entidad Promotora de Salud directamente a la subcuenta de solidaridad del fondo.
b. El monto que las Cajas de Compensación Familiar, de conformidad con el artículo 217 de la presente ley, destinen a los subsidios de salud.
c. Un aporte del presupuesto nacional de la siguiente forma:
1. En los años 1994, 1995 y 1996 no deberá ser inferior a los recursos generados por concepto de los literales a. y b.
2. A partir de 1997 podrá llegar a ser igual a los recursos generados por concepto del literal a. del presente artículo.
d. Los rendimientos financieros generados por la inversión de los anteriores recursos.
e. Los rendimientos financieros de la inversión de los ingresos derivados de la enajenación de las acciones y participaciones de la nación en las empresas públicas o mixtas que se destinen a este fin por el CONPES.
f. Los recursos provenientes del impuesto de remesas de utilidades de empresas petroleras correspondientes a la producción de la zona Cusiana y Cupiagua. Estos recursos se deducirán de la base de cálculo de los ingresos corrientes a que hace referencia la ley 60 de 1993.
g. Los recursos del IVA social destinados a los planes de ampliación de la cobertura de seguridad social a las madres comunitarias del ICBF de que trata la ley 6o. de 1992.
PARÁGRAFO 1. Los recursos de solidaridad se destinarán a cofinanciar los subsidios para los colombianos más pobres y vulnerables, los cuales se transferirán, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto adopte el Gobierno Nacional, a la cuenta especial que deberá establecerse en los fondos seccionales, distritales y locales para el manejo de los subsidios en salud.
PARÁGRAFO 2. Anualmente, en el Presupuesto General de la Nación, se incluirá la partida correspondiente a los aportes que debe hacer el Gobierno Nacional al Fondo de Solidaridad y Garantía. Para definir el monto de las apropiaciones se tomará como base lo reportado por el Fondo de Solidaridad y Garantía en la vigencia inmediatamente anterior al de preparación y aprobación de la ley de presupuesto y ajustados con base en la variación del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE. El Congreso de la República se abstendrá de dar trámite al proyecto de presupuesto que no incluya las partidas correspondientes. Los funcionarios que no dispongan las apropiaciones y los giros oportunos incurrirán en causal de mala conducta que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente”.
15 Corte Constitucional. Sentencia C-546 de 1992
16 Corte Constitucional. Sentencia C-354 de 1997. “Precisó que tratándose de los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada [artículo 19 del Decreto 111 de 1996] y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos (…)”.
17 Corte Constitucional. Sentencia C-103 de 1994 “(…) [S]e estableció una segunda excepción a la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, así: para hacer efectiva una obligación que conste en un acto administrativo que preste mérito ejecutivo, esto es, que sea expresa, clara y exigible, procederá la ejecución después de los diez y ocho (18) meses (…)”.
18 Corte Constitucional. Sentencia C-793 de 2002