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STC13285-2022
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC13285-2022
Radicación n° 11001-02-03-000-2022-03249-00
(Aprobado en sesión de cinco de octubre de dos mil veintidós)
Se decide la acción de tutela instaurada por IPS Nueva Esperanza S.A.S., Inmobiliaria Proyectos Corozal S.A.S. y César Tulio Valeta Pérez1 contra la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, trámite al cual se vinculó a las partes e intervinientes en el proceso que originó la queja.
ANTECEDENTES
1. Los promotores del amparo, a través de apoderado judicial, reclamaron protección constitucional de sus garantías fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que dicen vulneradas por la autoridad accionada.
Solicitaron, entonces, «dejar sin efectos la sentencia del 13 de julio de 2022, dictada por la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo. En su lugar, ordenar que se continúe con la ejecución a fin de que se proceda al pago de las facturas adeudadas por la Secretaría de Salud – Departamento de Sucre».
2. Son hechos relevantes para la definición del presente asunto los siguientes:
2.1. La IPS Nueva Esperanza S.A.S. formuló demanda ejecutiva en contra del Departamento de Sucre, con miras a obtener el pago de unas facturas por $573´635.097, $608´214.310; $5´276.194.435 y $1´727.418.784; asunto cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Primero Civil con Funciones Laborales de Corozal, autoridad que el 23 de marzo de 2021 libró mandamiento de pago.
2.2. Surtido el trámite de rigor, el 10 de junio de 2021 el estrado de conocimiento, ordenó seguir adelante con la ejecución; determinación apelada el ente territorial.
2.3. El 13 de julio de 2022 el Tribunal encontró probada la excepción de «ausencia del requisito esencial de exigibilidad del título o títulos valores de recaudo con el que se pretende el pago forzado» y, en consecuencia, revocó el fallo recurrido para, en su lugar, da por terminada la ejecución, al considerar que los efectos del acuerdo de reestructuración de pasivos adelantado por el Departamento ejecutado, estaba vigente.
2.4. Por vía de tutela se duelen los quejosos, en síntesis, de la decisión referida a espacio, pues, en su sentir, no había lugar a revocar la orden de seguir con la ejecución, toda vez que el acuerdo de reestructuración tuvo vigencia hasta diciembre de 2020 según el escenario financiero, que si bien se autorizó al gobernador modificar la prórroga allí dispuesta, lo cierto es que «no hizo uso de aquellas facultades. La prueba de ello lo constituye el hecho de que ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no se encuentra inscrita ninguna modificación», razón por la que los títulos objeto de cobro sí cumple con el presupuesto de exigibilidad.
2.5. Anotó que si bien el Tribunal previo a emitir pronunciamiento decretó como prueba de oficio requerir al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que informara el plazo de la ejecución del acuerdo de reestructuración de pasivos y certificara su vigencia, lo cierto es que dicha cartera ministerial con oficio n° 2-2022-013016 de 28 de marzo de 2022 se limitó a indicar que «se encuentra en estado VIGENTE», sin indicar el plazo de la ejecución de las acreencias, por lo que tal probanza no podía atenderse, pues, insiste, se limitó a la vigencia y no al plazo, llevando al desconocimiento de los artículos 5 y 35 de la Ley 550 de 1999 en punto a la fijación del plazo.
2.6. Indicó que el colegiado le dio más valor probatorio a la comunicación del Ministerio de Hacienda, que en su sentir está desactualizado, sin tener en cuenta los demás medios suasorios tales como el mismo acuerdo de reestructuración de pasivos, la exposición de motivos y ordenanza n° 024 de 17 de julio de 2020, las 3 peticiones dirigidas por la parte ejecutante a la cartera ministerial, con las que se evidenciaba que dicho pacto tuvo vigencia hasta diciembre de 2020.
2.7. Agregó que la falta de pago de las obligaciones reclamadas conlleva a la alteración de otros factores del sistema de salud, toda vez que tiene obligaciones pendientes con los ex trabajadores, asimismo, se evidencia «un problema estructural del sistema de salud colombiano: la grave y absoluta desprotección judicial de las instituciones prestadoras de salud, con las consecuentes afectaciones a los derechos de los usuarios, los trabajadores y en general a todos aquellos actores que de una u otra manera están vinculados con dichas instituciones».
3. La Corte admitió a trámite la demanda de amparo, ordenó enterar a la autoridad judicial accionada, a las partes y terceros intervinientes en el proceso que originó la queja.
LAS RESPUESTAS DE LOS CONVOCADOS
1. La Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior de Sincelejo instó la improcedencia del resguardo, al considerar que la decisión criticada no luce arbitraria, toda vez que está ajustada a un estudio cuidadoso de los medios suasorios y de los preceptos legales aplicables a la materia; anotó que se remite a las consideraciones contenidas en el fallo criticado.
2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que el acuerdo de reestructuración de pasivos del Departamento de Sucre está vigente conforme aparece consignado en el registro que para tal efecto dispone el numeral 16 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, así como, con fundamento a la interpretación que hizo el comité de vigilancia en virtud de los numerales 1° y 10 del canon 33 de la misma norma y las funciones y reglas consignadas en el numeral 15 de la cláusula 9, 33, 34 y 35 del acuerdo de reestructuración de pasivos del departamento, consignada en el acta n° 35 de 28 y 29 de diciembre de 2020; que si el interés de los promotores ha sido el recaudo de la obligación, debe acudir a las acciones procesales contempladas en el artículo 37 de la citada ley 550; que no vulneró las garantías invocadas.
3. Mario Andrés Lara Salcedo, Luis Carlos Mendoza Herazo, José Luis Salgado Aguas, César Augusto Pérez Ortega, Iván Andrés Cuello Tovar, Alcides Martínez Díaz, Linda Yohana Martínez Herazo, Pedro Xavier Contreras Gómez, Franchesco Javier Baleta Pérez, Daison Gabriel Bohórquez Tovar, Jairo Alonso Barreto Cortés y Estrella Matina Martínez Herazo, quienes aducen actuar en calidad de ex trabajadores de la IPS Nueva Esperanza S.A.S., coadyuvaron las pretensiones constitucionales, pues al obtener un fallo favorable a favor de la accionante «aliviaría la difícil situación económica por la que est[án] atravesando desde que [la] cerraron».
4. El Departamento de Sucre, a través de apoderado judicial, instó la improcedencia del resguardo, al considerar que la decisión criticada no luce arbitraria, pues el acuerdo de reestructuración está vigente, tal como lo certificó el Ministerio, además, no se han cancelado la totalidad de las obligaciones; manifestó que incumple el presupuesto de subsidiariedad, toda vez que, ante la Superintendencia de Sociedades los accionantes están solicitando que se declare las que las obligaciones post concordatarias adeudadas por el ente territorial y originadas en la IPS son claras y actualmente exigibles; que ante ciertas irregularidades presentadas, se adelantó una auditoría y con dicha resultas se tramita una denuncia y un juicio penal
CONSIDERACIONES
1. Al tenor del artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela es un mecanismo instituido para la protección de los derechos fundamentales, cuando sean conculcados o seriamente amenazados por la acción o la omisión ilegítima de una autoridad pública o, en determinadas hipótesis, de los particulares, siempre y cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
De la misma forma, se ha señalado que, en línea de principio, esta acción no procede respecto de providencias judiciales, salvo que el funcionario adopte una decisión por completo desviada del camino previamente señalado, sin ninguna objetividad, a tal extremo que configure el proceder denominado «vía de hecho», situación frente a la cual se abre camino el amparo para restablecer los derechos fundamentales conculcados, siempre y cuando se hayan agotado las vías ordinarias de defensa judicial, dado el carácter subsidiario y residual de la tutela y, por supuesto, se observe el requisito de la inmediatez connatural a su ejercicio.
2. En el caso bajo estudio esta acción constitucional carece de vocación de prosperidad, habida cuenta que el Tribunal convocado en la providencia de 13 de julio de 2022, que revocó la dictada por el Juzgado Primero Civil del Circuito con Funciones Laborales de Corozal, el 10 de junio de 2021, tras citar la finalidad y disposiciones de la Ley 550 de 1999, específicamente la reestructuración de pasivos de entes territoriales, donde el promotor del acuerdo es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y con apoyo en la jurisprudencia (C-493/2002; C-061/2010), consignó que:
…en aras de constatar la vigencia del Acuerdo en mención, esta Colegiatura por medio de proveído del 18 de marzo de 2022 decretó una prueba de oficio, consistente en requerir al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Apoyo Fiscal, a fin de que certificara dicha información, a lo que éste, por medio de Oficio No. 2-2022-013016 del 28 de marzo de 2022, hizo constar lo siguiente:
“…me permito remitir el registro que adelanta la Dirección General de Apoyo Fiscal como entidad nominadora de los acuerdos de reestructuración de pasivos que ejecutan las entidades territoriales, en el cual se observa que el acuerdo suscrito entre el Departamento de Sucre y sus acreedores en el año 2010, se encuentra en estado VIGENTE” (Negrillas fuera de texto).
Ante tal evidencia, forzoso es concluir que el término de vigor del acuerdo de reestructuración de pasivos no ha expirado, persistiendo entonces los efectos del mismo, entre otros, los referentes a la imposibilidad de adelantar procesos ejecutivos en contra del Departamento de Sucre, para obtener el pago de créditos previos o posteriores a la suscripción del mentado acuerdo, pues la Colegiatura confía en la información suministrada por una autoridad pública en ejercicio de sus funciones, entre las que precisamente se encuentra la de efectuar el seguimiento al desarrollo y ejecución de los acuerdos de restructuración de pasivos.
Seguidamente, analizó la alegación de cara al plazo de ejecución del acuerdo de reestructuración, dijo que:
No obstante, al estar en desacuerdo con la certificación expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la parte actora adujo que el aludido Acuerdo perdió vigor, argumentando que el artículo 35 de la Ley 550 de 1990, al establecer las causales de terminación del mismo, concibe el cumplimiento del plazo estipulado para su duración. Que bajo esa premisa, el Acuerdo feneció en razón al vencimiento del plazo de ejecución, pues si bien es cierto que éste no aparece de manera clara y expresa dentro del clausulado, debe tenerse en cuenta que en el Anexo No. 2, que corresponde al Escenario Financiero, se incorpora de forma palmaria la programación de los pagos a los acreedores, señalando para efectos de ejecución del Acuerdo un período comprendido entre el 10 de diciembre de 2010 y el 2020, es decir, de 10 años y 21 días.
Pues bien, a consideración de la Sala, las aludidas disertaciones no son suficientes para arribar a la anterior conclusión, pues si bien es cierto que existe un escenario financiero que hace parte integrante del Acuerdo, también lo es que en las disposiciones finales de éste, concretamente en el artículo 43, al establecer el término de duración, se dispone que “El presente ACUERDO se entenderá totalmente cumplido una vez queden canceladas la totalidad de las OBLIGACIONES relacionadas en el Anexo 1”, y como quiera que en el plenario se desconoce si las acreencias adeudadas fueron satisfechas, resultan inoponibles las aseveraciones de la parte ejecutante, máxime que como ya se dijera, no puede esta Colegiatura desconocer o apartarse de la certificación de la autoridad legítima que da fe que dicho convenio se encuentra en estado vigente.
Ahora, es de recordar que las disposiciones contenidas en el Acuerdo son de obligatoria observancia para las partes que lo suscriben y para todos los acreedores internos y externos de la entidad, independientemente a que no hayan participado en la negociación del Acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él, de conformidad a lo señalado en el artículo 34 de la Ley 550 de 1999.
En este sentido, llegar a una interpretación que se aparta del término establecido en el artículo 43 del Acuerdo, implica desconocer las disposiciones del mismo.
Aunado a lo anterior, si bien el escenario financiero al que hace alusión la parte ejecutante establece unas anualidades, también es cierto que en el mismo no se restringe la operancia del Acuerdo a la llegada de las calendas ahí contenidas, de modo que a partir de esa probanza no es posible sostener la tesis del libelista.
Luego, analizó la ordenanza n° 24 del 15 de julio de 2020 expedida por la asamblea departamental de Sucre por medio del cual se confieren facultades al Gobernador del Departamento para promover, negociar y celebrar una modificación del Acuerdo de pasivos, así como a la exposición de motivos de 16 de junio de 2020 enviada por el Gobernador al presidente de la Asamblea Departamental de Sucre, precisando que:
A consideración de la IPS NUEVA ESPERANZA SAS, lo anterior implica que el plazo de ejecución del Acuerdo venció en el mes de diciembre de 2020, porque el Gobernador no hizo uso de sus facultades, y prueba de ello es que ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no se encuentra inscrita ninguna modificación al Acuerdo, la cual es exigida por éste y por la Ley 550 de 1999.
Frente a lo expuesto, estima esta Corporación que a través de la Ordenanza arrimada se conceden facultades al Gobernador para celebrar una modificación al Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, sin embargo, en dicha decisión no se establece específicamente para qué clase de modificaciones se conceden las potestades. En el texto simplemente se decide “Autoriza al gobernador de sucre (sic) para promover, negociar y celebrar una modificación al Acuerdo de reestructuración de pasivos en los términos de la ley 550 de 1999”. Ahora, tampoco se tiene certeza de que en efecto el Gobernador no hizo uso de las facultades conferidas; en todo caso, ello por sí solo de ninguna manera conduce a concluir que la vigencia del Acuerdo expiró.
Y es que tales potestades otorgadas al Gobernador bien pudieron realizarse en el marco de la cláusula 29 del Acuerdo de reestructuración, según la cual: “El COMITÉ DE VIGILANCIA queda facultado para modificar el presente ACUERDO, solo en lo relacionado con la actualización del flujo financiero del Anexo 2 que es parte integral del mismo; en los siguientes eventos:
Cuando la situación financiera del departamento sea superior y difiera de los valores proyectados
Cuando se requiera incorporar acreencias derivadas de derechos laborales y decisiones judiciales en firme, respecto a hechos posteriores a la iniciación de la promoción del presente ACUERDO con el fin de asegurar su cancelación.
Aplazar obligaciones del DEPARTAMENTO distintas a las directamente relacionadas con el pago de las ACREENCIAS, fijando en cualquier caso el plazo para su cumplimiento.
Cuando el incumplimiento sea producto de circunstancias ajenas a las actuaciones de EL DEPARTAMENTO y éste lo justifique plenamente, el COMITÉ DE VIGILANCIA podrá prorrogar el pago de las OBLIGACIONES materia del presente ACUERDO hasta por un plazo máximo de un (1) año”
En este sentido, como quiera que de conformidad a la cláusula 7 ibídem, el representante legal del Departamento de Sucre también hace parte del comité de vigilancia, bien pudo acontecer que las facultades concedidas se hubieren otorgado en los términos señalados en las disposiciones citadas y no precisamente para un tema relacionado con el término de duración de la convención.
Por otra parte, en lo que respecta a la exposición de motivos traída a colación por el representante judicial de la entidad actora, avizora esta Magistratura que la misma carece de sustento probatorio, pues el libelista simplemente se limitó a citar el texto. Empero, si en gracia de discusión llegare a contarse con el sustento probatorio de ésta, la misma tampoco es determinante para el objetivo perseguido, pues al decir que “…nos encontramos a escasos meses de finalización del plazo del Acuerdo, definido en la negociación…”, no se está indicando que la terminación del Acuerdo se producirá en el mes de diciembre del año 2020 o en otra fecha específica, pues es una afirmación abstracta.
Y concluyó que:
Lo expuesto lleva a esta Sala a concluir que los argumentos y documentales arrimadas por la parte ejecutante no son suficientes para quitarle mérito a la certificación aportada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en virtud de la cual se hace constar que el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos suscrito por el DEPARTAMENTO DE SUCRE, goza de plena vigencia.
(…)
Corolario de lo anterior, y atendiendo a que aún persisten los efectos del citado Acuerdo, no era posible adelantar el presente proceso ejecutivo en contra de la entidad territorial encausada, situación que lleva a este Tribunal a revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar probada la excepción de mérito de “ausencia del requisito esencial de exigibilidad del título o títulos valores de recaudo con el que se pretende el pago forzado” propuesta por el DEPARTAMENTO DE SUCRE; dar por terminado el presente proceso, disponiendo a su vez el levantamiento de las medidas cautelares decretadas y condenar en costas en primera instancia a la ejecutante IPS NUEVA ESPERANZA SAS.
En adición, le precisó a la ejecutante que:
…en manos de los interesados está hacer uso del mecanismo previsto en el numeral 3 del artículo 35 de la Ley 550 de 1999, para dar por terminado el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, evento en el que, a voces del parágrafo de la referida norma, se realizará una reunión de acreedores internos y externos presidida por el promotor o quien haga sus veces, a la cual asistirán los miembros del comité de vigilancia, y se decidirá con el voto favorable de los acreedores. Sin embargo, en el caso de marras dicho trámite no se ha efectuado por parte de los interesados y tampoco se avizora que haya acaecido cualquier otra circunstancia que le reste vigencia a la mentada convención.
Así las cosas, la Sala concluye que la decisión controvertida no luce antojadiza, caprichosa o subjetiva, con independencia de que se comparta, descartándose la presencia de una vía de hecho, de manera que el reclamo de los peticionarios no halla recibo en esta sede excepcional.
Y es que, en rigor, lo que aquí plantearon los quejosos es una diferencia de criterio acerca de la manera como la Corporación accionada interpretó las normas y jurisprudencia que regulan el proceso de reestructuración, así como los medios suasorios allegados al plenario, concluyendo que el acuerdo de reestructuración de pasivos del Departamento de Sucre suscrito con sus acreedores en el año 2010 está vigente conforme lo certificó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que, conforme a lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 58 Ley 550 de 1999 y la sentencia C-061 de 2010 no es procedente iniciar procesos ejecutivos contra el ente territorial mientras dicho pacto esté vigente, sin importar que el crédito haya nacido con anterioridad o posterioridad a la negociación, de ahí que, la facturas base de cobro carecen de exigibilidad, sin que los demás medios suasorios allegados al plenario, den cuenta que dicha vigencia ya feneció, máxime cuando en tal acuerdo no se estableció de manera clara y expresa la vigencia de su ejecución ni se probó la cancelación de la totalidad de las obligaciones allí contenidas.
En este orden de ideas, tales deducciones no pueden ser desaprobadas de plano o calificadas de absurdas o arbitrarias, «máxime si la que ha hecho no resulta contraria a la razón, es decir si no está demostrado el defecto apuntado en la demanda, ya que con ello desconocerían normas de orden público… y entraría a la relación procesal a usurpar las funciones asignadas válidamente al último para definir el conflicto de intereses». (CSJ STC, 11 ene. 2005, rad. 1451, reiterada en STC7135, 2 jun. 2016, rad. 2016-01050).
Sobre el particular, también se ha dicho de forma reiterada que «no se puede recurrir a la acción tutelar para imponer al fallador una determinada interpretación de las normas procesales aplicables al asunto sometido a su estudio o una específica valoración probatoria, a efectos de que su raciocinio coincida con el de las partes» (CSJ STC, 18 abr. 2012, rad. 2012-0009-01; STC, 27 jun. 2012, rad. 2012-00088-01; y STC, 12 ago. 2013, rad. 2013-00125-01).
Además, la sola divergencia conceptual no puede ser venero para demandar el auxilio, porque la tutela no es instrumento para definir cuál planteamiento hermenéutico en las hipótesis de subsunción legal es el válido, ni cuál de las inferencias valorativas de los elementos fácticos es la más acertada o correcta para dar lugar a la injerencia del juez constitucional.
3. Basta lo dicho en precedencia para denegar la protección pedida.
DECISIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, deniega el amparo solicitado.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes y, en oportunidad, remítanse las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no impugnarse.
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidenta de Sala
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 Últimos que aducen ser cesionarios parciales del crédito.
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