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STC16633-2022
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
Magistrada Ponente
STC16633-2022
Radicación nº 11001-02-04-000-2022-00844-01
(Aprobado en sesión de catorce de diciembre de dos mil veintidós)
Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022).
Decide la Corte la impugnación de la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal el 10 de mayo de 20221, en la acción de tutela formulada por Ramón Alberto Rodríguez Andrade Director de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV- contra la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia y el Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó, trámite al cual fue vinculado Sergio Humberto Cadavid Bedoya y citados los demás intervinientes en el incidente de desacato con radicado n° 05045-31-04-001-2021-00199.
ANTECEDENTES
1. Actuando en su nombre y en la calidad descrita, el actor invocó la protección de los derechos fundamentales a la libertad, debido proceso, patrimonio y buen nombre, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas en el referido trámite incidental.
Como sustento de su queja, manifestó que Sergio Humberto Cadavid Bedoya interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV-, de la que conoció en primera instancia por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó que negó el amparo en sentencia de 18 de agosto de 2021.
Relató que, tras ser impugnada esa determinación, la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia en fallo de 14 de septiembre de 2021 la revocó y ordenó a la UARIV que, luego de requerir al actor para que allegara los respectivos documentos que acreditaran su estado de salud, profiriera el acto administrativo mediante el cual le asignara un turno para acceder a la reparación administrativa indicándole si era procedente su priorización por su especial condición.
Sostuvo que el señor Cadavid Bedoya al considerar el incumplimiento de la referida orden, presentó incidente de desacato contra la Unidad para las Víctimas, por lo que el Juzgado del circuito accionado en auto de 14 de febrero de 2022 resolvió sancionarlo en calidad de Director de la UARIV con 3 días de arresto y multa de 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes, sanción que confirmó en grado de consulta, el Tribunal Superior de Antioquia con auto de 11 de marzo de 2022.
Afirmó que posteriormente presentó solicitudes de inaplicación de la sanción, las cuales fueron desestimadas por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó el 17 de marzo y 6 de abril de 2022.
Explicó que la Unidad para las Víctimas en el trámite del asunto ha informado la imposibilidad jurídica de dar cumplimiento a la orden del Tribunal Superior, puesto que la UARIV le brindó al accionante una respuesta de fondo mediante la Resolución n° 04102019-1309580 de 7 de octubre de 2021 en la que le indicó que no era viable acceder al reconocimiento y pago de la indemnización administrativa individual, toda vez que, el desplazamiento forzado solicitado, no guarda relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno, sino que es producto de violencia generalizada, atendiendo lo establecido en el artículo 13 literal b de la Resolución 1049 del 15 de marzo de 20192.
Adujo que las autoridades accionadas incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional, entre otras, la sentencia SU034-2018 que señala expresamente las reglas jurisprudenciales, para que los jueces de tutela de primera instancia, modulen el cumplimiento del fallo, en especial los que se relacionan con el pago de la indemnización administrativa.
De igual modo, afirmó que incurrieron en defecto fáctico, al valorar de manera arbitraria las pruebas allegadas, entre ellas, la Resolución nº 04102019-1309580 de 7 de octubre de 2021 que negó el reconocimiento de la medida indemnizatoria y dar probado el hecho del incumplimiento de la sentencia, sin tener en cuenta las explicaciones elevadas en relación con el auto 119 de 2013 de la Corte Constitucional y el artículo 13 literal b) de la Resolución 01049 de 2019, respeto a la imposibilidad de realizar el reconocimiento y pago de la medida de indemnización cuando el desplazamiento forzado no guarda relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno.
2. Con fundamento en lo anterior, solicitó (i) ordenar a las autoridades accionadas modular los efectos del fallo atendiendo lo señalado en la sentencia SU034-2018 y el auto 209 de 2013 de la Corte Constitucional, en la medida que se ha acreditado la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden de tutela, y, (ii) dejar sin efectos las providencias de 17 de marzo y 6 de abril de 2022, por medio de las cuales no se accedió a la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta en su contra.
Igualmente requirió comunicar a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción de arresto y multa, que la misma se ha levantado con ocasión al cumplimiento de la orden judicial.
Por último, pidió conminar a los accionados para que acaten y apliquen los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del acatamiento de la orden o de las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato.
3. La Sala de Casación Penal mediante auto de 2 de mayo de 2022 concedió la medida provisional solicitada, consistente en suspender la orden de arresto proferida por el Juzgado accionado en auto de desacato de 14 de febrero de 2022, confirmada por el Tribunal Superior de Antioquia en auto de consulta del 11 de marzo siguiente, así como el requerimiento realizado a la Policía Metropolitana de Bogotá el 31 de marzo de 2022.
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. La Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia allegó copia del auto de 11 de marzo de 2022, a través del cual confirmó, en grado jurisdiccional de consulta, la sanción impuesta en el incidente de desacato adelantado contra el director de la UARIV Ramón Alberto Rodríguez Andrade.
2. El Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó manifestó que, confirmada la sanción por parte del Tribunal Superior lo procedente era hacerla efectiva de acuerdo con el principio de legalidad, asimismo, señaló que, si bien la condena por desacato no tiene naturaleza sancionatoria sino conminatoria, en el incidente no es posible volver a debatir las pretensiones de la demanda de tutela, cuestión cobijada por la cosa juzgada constitucional.
Consideró que se estaba configurando un abuso del derecho al promover esta acción de tutela para dejar sin efecto las decisiones proferidas en las respectivas instancias o para obtener la modificación de las órdenes allí impartidas, alegando la imposibilidad de su cumplimiento, cuando lo cierto es que la conducta que debe desplegar la entidad actora radica en solicitarle al accionante que presente los documentos que acrediten su estado de salud actual, y sobre la base de ese estado, emitir el correspondiente acto administrativo para determinar si procede o no la priorización por motivos de salud.
Agregó que en el auto que negó el levantamiento de la sanción, resaltó que la UARIV debe solicitar a Sergio Humberto Cadavid Bedoya la prueba de su estado de salud para emitir a continuación la correspondiente resolución de priorización, sin indicar el sentido de la decisión, gestión que no ha cumplido, pudiendo física y jurídicamente hacerlo.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
La Sala de Casación Penal negó el amparo formulado y levantó la medida provisional, tras determinar que no se acreditaron las causales específicas de procedencia de la tutela en contra de los pronunciamientos judiciales cuestionados.
Al respecto, indicó que los argumentos planteados por Ramón Alberto Rodríguez Andrade a través del presente mecanismo son los mismos que han sido esgrimidos a lo largo del incidente de desacato, por lo que, no implicaban ni la solicitud ni la práctica de pruebas que no hubiesen podido ser valoradas en el marco del procedimiento incidental.
En ese orden, señaló que contrario a lo manifestado por la UARIV respecto a la imposibilidad jurídica de cumplir la orden de tutela de 16 de septiembre de 2021, con fundamento en el literal b) del artículo 13 de la Resolución 1049 de 2013, dicha norma, no establece una prohibición para conceder la indemnización administrativa a las personas cuya inclusión en el RUV por desplazamiento forzado no guarde relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno, sino una simple facultad o posibilidad de negar tal beneficio.
Agregó que la UARIV bien podría haber accedido al mismo, tal y como lo ordenó el Tribunal Superior de Antioquia, sin contrariar por el ordenamiento jurídico. Lo que implicó que, en efecto, tal y como lo manifestaron las autoridades accionadas, no está realmente acreditada la imposibilidad jurídica de cumplimiento de la orden y, en consecuencia, no está desvirtuado el elemento subjetivo que debe acreditarse a la hora de verificar si el incumplimiento inconstitucional es sancionable en sede de desacato. Además, señaló:
«es evidente que la negativa de la UARIV a concederle la indemnización administrativa a Sergio Humberto Cadavid Bedoya, a pesar de contar con una orden de tutela en contrario, implica que aquella entidad se ha sustraído de su deber de respetar y cumplir las órdenes judiciales, sin justificación válida alguna, lo que amerita la imposición de las sanciones por desacato que fueron ordenadas en los autos acusados, proferidos por el Juzgado 1º Penal del Circuito de Apartadó y la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia».
Por último, refirió que lo pretendido por el actor es revivir una discusión que ya se encuentra finiquitada, sobre la que ya pesa el fenómeno de la cosa juzgada y la garantía de la seguridad jurídica, y en la cual la decisión judicial fue proferida por una autoridad judicial competente en el marco de los principios constitucionales de independencia y autonomía judicial.
LA IMPUGNACIÓN
Fue presentada por el accionante, insistiendo en los cuestionamientos iniciales, entre ellos, el desconocimiento de la sentencia SU034-2018, la cual estableció y ordenó a los jueces de tutela, que no es válido argumentar que la sanción no se puede levantar con el sustento de que la misma se encontraba en firme.
Destacó que en el evento de acoger lo indicado por el a quo constitucional y tomar el literal b) del artículo 13 de la Resolución 1049 de 2019 como facultativo, se estaría vulnerando el derecho a la igualdad con el que cuentan las víctimas del conflicto armado, porque se estaría accediendo de manera parcial en algunos casos y en otro no, en tanto que, la norma debe aplicarse de manera igual para todas las víctimas del conflicto armado, de conformidad con el Auto 119 de 2013.
En síntesis, adujo que la sentencia impugnada debía ser revocada por cuanto «i) se evidencia la imposibilidad jurídica de dar cumplimiento a la orden judicial del fallo de segunda instancia; (ii) sí se desconoció un precedente jurisprudencial vinculante (iii) existe una vulneración actual y sucesiva a [sus] derechos fundamentales; y (iv) se evidencia una indebida valoración de las pruebas».
CONSIDERACIONES
1. Frente a las providencias judiciales que resuelven un incidente de desacato, se ha dicho, por regla general, que no procede la solicitud de amparo, «dada la conexión y dependencia que existe entre esta etapa y la inicial, además, porque de admitirse, resultaría menguada y menospreciada la efectividad de la justicia, así como la seguridad jurídica que el fallo debe entrañar» (CSJ. STC, 21 ene. 2016, rad. 2015-82905-02, reiterada en CSJ STC, 6 de julio de 2021, rad. 2021-00189-01, STC12225-2022).
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha contemplado los casos excepcionales en los que se abre paso la acción de tutela frente a determinaciones adoptadas en los referidos trámites incidentales sujetando la factibilidad a una «vulneración» clara y manifiesta del «derecho al debido proceso» de alguna de las partes o de terceros con interés en el resultado de éste, y estableció los siguientes requisitos,
«i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite -incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso-.
iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio» (CC, SU034-18, citada entre otras en STC9959-2022, y, STC912225-2022, entre otras).
2. Ahora bien, el inconformismo del reclamante se circunscribe a la indebida valoración de las pruebas por parte de las autoridades accionadas que, en su criterio, acreditaban la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden proferida en la sentencia de tutela de 14 de septiembre de 2021, así como el desconocimiento de la jurisprudencia aplicable frente a la posibilidad de acceder a la inaplicación de las sanciones impuestas en el trámite del incidente de desacato iniciado por Sergio Humberto Cadavid Bedoya.
En efecto, teniendo en cuenta que la UARIV no había dado cumplimiento a lo resuelto en el citado fallo, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó mediante auto de 14 de febrero de 2022 lo sancionó en calidad de Director de la Unidad con 3 días de arresto y multa de 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes, decisión que confirmó el Tribunal Superior de Antioquia, en grado de consulta el 11 de marzo de 2022, providencia en la que expuso,
(…) En respuesta tanto al auto mediante el cual se ordena la apertura del trámite incidental, y asimismo, frente a la decisión mediante la cual la juez A quo sancionó a las personas antes mencionadas la entidad accionada responde que revisada la solicitud de reparación administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado presentada por Sergio Humberto Cadavid Bedoya, fue posible determinar que este fue causado en el marco de violencia generalizada, lo cual no tiene relación cercana y suficiente con el conflicto armado, atendiendo lo establecido en el artículo 13 literal B de la Resolución 1049 del 15 de marzo de 2019.
Sin embargo, se pasa por alto las consideraciones jurisprudenciales traídas a colación en la decisión de tutela en segunda instancia, de manera concreta la sentencia T 347 de 2018, de la Corte Constitucional, donde fue analizado un escenario muy similar al expuesto en el presente caso. En ese evento, la accionante invocó la vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, la entrega de ayuda humanitaria y el debido proceso, toda vez que la entidad accionada se rehusó a asignarle el turno GAC y a hacer entrega de la indemnización administrativa a que tiene derecho, argumentando que los hechos victimizantes tuvieron como causa la “violencia generalizada” y actuaciones relacionadas con el conflicto armado por haber sido víctima del punible de desplazamiento forzado, pese a haber sido reconocido como víctima del conflicto armado interno por la UARIV mediante la Resolución No 2014-496486 del 14 de enero de 2014.
Enseguida, citó in extenso el contenido de la aludida sentencia de la Corte Constitucional y señaló que a partir de los lineamientos allí expuestos, era claro que a la entidad accionada a través de su representante le asistía el deber de garantizar la reparación administrativa a la cual tiene derecho el actor por su inclusión en el RUV, debido a su identificación como víctima de desplazamiento forzado por injerencia de grupos armados, tal como fue reconocido en la Resolución del 16 de mayo de 2018, acto administrativo en el cual fueron valorados varios elementos de contexto que llevaron a la misma entidad encargada de atender a las víctimas del conflicto armado interno, a reconocer tal calidad a Sergio Humberto Cadavid Bedoya, sin aludir en forma alguna a situaciones de violencia generaliza. En ese sentido, señaló,
(…) Así pues, el Dr. Rodríguez Andrade, de acuerdo al respectivo manual de funciones de la entidad, entre ellas tiene la de organizar, dirigir y establecer el proceso de implementación de la Política Nacional de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas, para permitir el goce efectivo de sus derechos, pero no obstante haber sido notificado del auto de apertura de incidente de desacato, en ningún momento allegó prueba del cumplimiento que ameritara el archivo de las diligencias, mostrando en su lugar, la reticencia subjetiva de cara al cumplimiento del fallo proferido en segunda instancia por esta Corporación, el 14 de septiembre de 2021.
(…)
En este orden de ideas, no queda otra opción para la Magistratura que la de confirmar la providencia bajo estudio, habida cuenta el incumplimiento injustificado por parte del doctor RAMÓN ALBERTO RODRÍGUEZ ANDRADE, en calidad de Director General de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, frente a la orden de tutela proferida el 14 de septiembre de 2021, por medio del cual se tutelaron los derechos fundamentales del señor SERGIO HUMBERTO CADAVID BEDOYA».
2.1 Posteriormente, el Juzgado Penal del Circuito de Apartadó desestimó la solicitud de inaplicación de la sanción formulada por el actor, explicando en el auto de 17 de marzo de 2022,
(…) Como se observa, la entidad accionada, de nuevo, trajo a colación la Resolución Nº. 04102019-1309580 del 7 de octubre de 2021 expedida con anterioridad a la sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal, Corporación que ordenó la expedición, obviamente posterior, de un acto administrativo mediante el cual le asignara un turno de atención para acceder a la reparación administrativa, indicándole si es procedente su priorización por su especial condición, ello como consecuencia de requerir al accionante aportar la documentación correspondiente, indicándole cuál, para acreditar su actual estado de salud, orden del Tribunal que no se ha llevado a efecto.
La indicación de que la orden no es posible cumplirla porque el desplazamiento del accionante fue perpetrado por delincuencia generalizada, no cumple con el requisito de determinación que exige la sentencia del Tribunal, aspecto sobre el cual no es posible su controversia en sede de incidente de desacato.
Como se constata, se itera, que la entidad accionada no ha requerido aún al accionante a fin de que allegue a la respectiva sede los documentos reglamentarios para acreditar su estado de salud, y, cumplido esto, dentro de los tres días siguientes, emita el acto administrativo mediante el cual le asignará un turno de atención para acceder a la reparación administrativa indicándole si es procedente su priorización por su especial condición, es incuestionable que la entidad no ha cumplido con lo ordenado por el Tribunal y, de paso, persiste en la vulneración de los derechos fundamentales que le asisten al accionante y que fueron amparados por sendas sentencias de tutela. (negrillas del texto original).
2.2 Mediante providencia de 6 de abril de 2022, el Juzgado del Circuito accionado resolvió otra solicitud de inaplicación de la sanción elevada por el Director de la UARIV, la cual negó con argumentos similares,
(…) Como se observa, la entidad accionada, de nuevo, trajo a colación la Resolución Nº. 04102019-1309580 del 7 de octubre de 2021 expedida con anterioridad a la sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal, Corporación que ordenó a la entidad accionada que requiriese al accionante el aporte de unos documentos, luego de lo cual, expidiese un acto administrativo mediante el cual le asignará un turno de atención para acceder a la reparación administrativa, indicándole si es procedente su priorización por su especial condición, se reitera, ello como consecuencia de requerir al accionante aportar la documentación correspondiente, indicándole cuál, para acreditar su actual estado de salud, orden del Tribunal que no se ha llevado a efecto.
La indicación de que la orden no es posible cumplirla porque el desplazamiento del accionante fue perpetrado por delincuencia generalizada, no cumple con el requisito de determinación que exige la sentencia del Tribunal, aspecto sobre el cual no es posible su controversia en sede de incidente de desacato. Al efecto, en la sentencia T-583 de 2009 la Corte Constitucional puntualizó lo siguiente:
En todo caso, es criterio de esta Corporación que, en virtud de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, las decisiones que se tomen en el trámite del incidente de desacato no podrán versar sobre los juicios y valoraciones decididos en la sentencia de tutela. Así mismo, ha sostenido la Corte que el juez de tutela que decida sobre la procedencia y prosperidad de la acción contra decisiones proferidas durante el trámite incidental de desacato “no podrá reabrir el debate constitucional dado con ocasión de la acción de tutela anterior, pues su análisis se encuentra limitado por las decisiones proferidas durante el trámite de desacato en cuestión, esto, con relación a la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante”.
Como se constata, se itera, que la entidad accionada no ha requerido aún al accionante a fin de que allegue a la respectiva sede los documentos reglamentarios para acreditar su estado de salud, y, cumplido esto, dentro de los tres días siguientes, emita el acto administrativo mediante el cual decidirá si es procedente su priorización por su especial condición, es incuestionable que la entidad no ha cumplido con lo ordenado por el Tribunal y, de paso, persiste tozudamente en la vulneración de los derechos fundamentales que le asisten al accionante y que fueron amparados por sendas sentencias de tutela.
En consecuencia, el Despacho negará la solicitud de inaplicación de las sanciones impuestas en el incidente de desacato». (negrillas del texto original).
3. Ante ese recuento, no luce arbitrario que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó hubiera negado las solicitudes de inaplicación de la sanción que elevó el aquí accionante, puesto que el argumento de imposibilidad de cumplimiento de la orden proferida en el fallo de tutela, no acreditaba el requisito de determinación que exige la sentencia del Tribunal Superior de Antioquia, aspecto sobre el cual no era posible su controversia en sede de incidente de desacato.
Además, esas solicitudes se formularon con base en los mismos fundamentos esgrimidos inicialmente por la entidad accionada y que ya habían sido objeto de estudio y desestimación por el a quo y por el Tribunal en grado de consulta, relacionados con la imposibilidad de acceder al reconocimiento y pago de la indemnización administrativa individual, toda vez que, el desplazamiento forzado solicitado, no guarda relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno, sino que es producto de violencia generalizada.
Así las cosas, con la expedición de la providencia que definió el incidente de desacato, así como con las que se negaron las solicitudes de inaplicación de las sanciones impuestas en el incidente de desacato, la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia y el Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó, no incurrieron en causal de procedencia excepcional del amparo, en la medida en que se sustentaron en una hermenéutica respetable, que no puede ser alterada por esta vía.
4. Ante tal panorama y teniendo en cuenta que, no se observa ninguna de las hipótesis previstas en los precedentes citados relativa a las excepciones que abran paso la acción de tutela frente a determinaciones adoptadas en los trámites incidentales, es improcedente este mecanismo excepcional.
5. En consecuencia, sin más consideraciones por innecesarias, se impone confirmar la sentencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha, naturaleza y procedencia conocidas.
Comuníquese por el medio más expedito a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidente de Sala
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
(Ausencia justificada)
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 Actuación remitida a esta Sala mediante oficio 33607 de 28 de noviembre de 2022 y asignada con acta de reparto de 30 de noviembre de 2022.
2 “Artículo 13. Causales de negativa de la indemnización administrativa. La solicitud de indemnización administrativa podrá ser negada en las siguientes circunstancias:
b) Cuando la inclusión en el Registro Único de Víctimas por el desplazamiento forzado no guarde relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno”.