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STC16718-2022
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Magistrado Ponente
STC16718-2022
(Aprobado en sesión de catorce de diciembre dos mil veintidós).
Bogotá, D. C., quince (15) de diciembre de dos mil veintidós (2022).
Decide la Sala la acción de tutela instaurada por Ramón Alberto Rodríguez Andrade frente a la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y el Juzgado Once Civil del Circuito de la misma ciudad. Al trámite se dispuso vincular a los intervinientes e interesados en el incidente de desacato de radicado 0500131030112022000291.
I. ANTECEDENTES
1. El gestor demandó la salvaguarda de sus derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio, presuntamente conculcados por las autoridades convocadas en el incidente de desacato de radicado 2022-00029.
2. Del escrito de tutela y las pruebas allegadas se establece que:
2.1. Ante el Juzgado Once Civil del Circuito de Medellín se adelantó la acción de tutela de radicado 2022-00029, promovida por Gloria Imelda Peña Ramírez contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, que negó las pretensiones de la gestora en sentencia del 9 de febrero de 20222, por haberse configurado un hecho superado.
2.2. Impugnada dicha determinación, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, con decisión del 15 de marzo de 20223, la revocó y le ordenó a la Unidad accionada que iniciara «el proceso de respuesta de fondo a la solicitud dentro de los términos reglamentarios establecido para ello en el artículo 11 del Decreto4 (sic) 1049 del 2019 […] en relación a la solicitud de la entrega de la indemnización administrativa, asignándole el turno correspondiente»5; ello, por cuanto, si bien le informó a la peticionaria que no se encontraba en condiciones para ser priorizada y, por tanto, el pago reclamado se efectuaría según la disponibilidad presupuestal vigente para el año siguiente, guardó
silencio la UARIV respecto a la forma en que se surtirá dicha entrega, pues sólo se limita a señalar categóricamente que está supeditado a la disponibilidad presupuestal -el que en este caso de acuerdo con el método de priorización no se pudo materializar, pero no determina el procedimiento o en su defecto el turno que tendría el hoy accionante para que se materialice su derecho en la otra vigencia presupuestal del 2022 y su orden de llegada respecto a los otros beneficiarios que se encuentren en iguales condiciones (…) por el contrario, la supeditan a que cada año deba esperar a que se reevalúe nuevamente su priorización, aspecto que vulnera implícitamente su derecho a la igualdad.
2.3. Gloria Imelda Peña Ramírez presentó incidente de desacato6 contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, asunto en el que, surtido el trámite pertinente, el estrado del circuito acusado, en auto de 13 de junio de 2022, sancionó a Ramón Alberto Rodríguez Andrade, en su calidad de director de la referida Unidad, con multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes7.
2.4. El Tribunal acusado, con auto de 23 de junio de 20228, confirmó la decisión consultada.
2.5. Posteriormente, se presentaron solicitudes de inaplicación de la sanción, las que fueron desestimadas el 13 de septiembre9, 410 y 1011 de octubre de 2022 por el Juzgado Once Civil del Circuito de Medellín.
3. El actor censura los autos que le impusieron la sanción por desacato, porque incurrieron en: i) defecto sustantivo, por desconocimiento del precedente establecido en la sentencia SU-034 de 2018; ii) defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso, debido a que dio por probado el hecho del incumplimiento de la sentencia, sin estudiar la imposibilidad de acatar la orden judicial; iii) desconocimiento del precedente constitucional contenido en el fallo T-351 de 2011; y iv) violación directa de la Constitución, por desconocer lo ordenado en el auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional y el procedimiento de pago de las indemnizaciones a las víctimas, según la Resolución 1049 de 2019.
En sustento adujo que, pese a que la Unidad ha presentado reiterados informes y ha pedido la inaplicación de la sanción, comunicando las razones por las cuales no es posible dar cumplimiento al fallo de tutela, por cuanto la actora tenía un puntaje de 20.224 en el método de priorización, que no era suficiente para asignar un turno de pago de la indemnización reconocida en septiembre de 2020, según la Resolución 1049 de 2019, no ha sido posible obtener el levantamiento de la multa impuesta en su contra.
Señaló que la entidad no podía alterar los turnos que se reconocen a quienes reúnen los criterios de priorización, porque desconocería «los derechos de otros con mejor o mayor prioridad y de contera el reglamento a cuyo cumplimiento se halla obligado» y que no podía asignar un turno para el desembolso pretendido, porque ello estaba sujeto a que las personas reunieran unos criterios de priorización y a la disponibilidad presupuestal dada para cada vigencia, de manera que, al no poderse cumplir con ello no es posible establecer la responsabilidad subjetiva del sancionado, pues, actuar en sentido contrario al procedimiento aplicable, implicaría el «desconocimiento de la regla general de priorización de los beneficiarios de la indemnización administrativa por efecto del conflicto armado».
Destacó, a su vez, que el 31 de julio de 2022 se realizó nuevamente el proceso técnico de priorización de la tutela, el cual arrojó que la tutelante no acreditó los criterios para recibir el pago de la indemnización ordenada en esta vigencia, conforme con la disponibilidad presupuestal asignada para el 2022, lo cual comunicó a la accionante.
4. Pidió, conforme a lo relatado, que: (i) se inaplique la sanción «del 13 de junio de 2022 confirmada en auto de fecha 23 de junio de 2022»; (ii) proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación con observancia de la sentencia SU-034-2018 y el auto 206-2017 de la Corte Constitucional; (iii) se comunique «a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción de arresto y pecuniaria que la mismas se ha levantado»; y (iv) se conmine a los accionados para que «acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato».
II. RESPUESTA RECIBIDA
La Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación realizó un recuento de las actuaciones y del proceso que debe agotar para la entrega de la indemnización administrativa, de acuerdo con la Resolución 01049 de 2019, destacando que en el procedimiento de priorización realizado en esta vigencia la tutelante tampoco resultó favorecida, por no reunir los requisitos necesarios, por lo cual es imposible establecer el turno para el pago del dinero reconocido. Pidió su desvinculación y acceder a las pretensiones del actor.
III. CONSIDERACIONES
1. En el sub examine, corresponde a la Sala establecer si se vulneraron las prerrogativas fundamentales aducidas por el accionante, con ocasión de la confirmación del incidente de desacato proferido en la acción constitucional de radicado 2022-00029, pues, en su criterio, los falladores de instancia incurrieron en los defectos sustantivo y fáctico y en desconocimiento del precedente, porque no tuvieron en cuenta que la orden constitucional, orientada a que se asigne un turno a la tutelante para el pago de la indemnización pretendida, es de imposible cumplimiento, pues aquella no reúne los requisitos de priorización establecidos en el procedimiento aplicable.
2. De entrada se precisa que, si bien la censura también se dirige contra lo resuelto por el Juzgado Once Civil del Circuito de Medellín, fue en la decisión emitida en sede de consulta por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad que se definió el asunto y, por tanto, se analizará lo allí resuelto12.
3. Insistentemente la jurisprudencia ha dicho que la tutela es una herramienta extraordinaria para la protección inmediata de los derechos fundamentales; no obstante, por regla general, este mecanismo no procede contra decisiones emitidas en sede de desacato, «dada la conexión y dependencia que existe entre esta etapa y la inicial, además, porque de admitirse, resultaría menguada y menospreciada la efectividad de la justicia, así como la seguridad jurídica que el fallo debe entrañar» (CSJ STC, 21 ene. 2016, rad. 2015-82905-02, reiterada en CSJ STC, 6 de julio de 2021, rad. 2021-00189-01).
Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha previsto que solo en casos excepcionales la tutela es viable frente a determinaciones adoptadas en los referidos trámites incidentales, bajo el cumplimiento de los siguientes requisitos:
i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite -incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso-.
iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio (CC, SU034-18).
4. Del marco conceptual referido y del examen de las probanzas, esta Colegiatura anticipa la prosperidad del amparo, ello, por cuanto, se evidenció que se convalidó el castigo impuesto por el Juzgado Once Civil del Circuito de Medellín -13 de junio de 2022-, sin valorar las argumentaciones expuestas por la entidad incidentada en el trámite del desacato, de cara a lo definido en la Resolución 01049 de 2019, a través de la cual se estableció, entre otros, el método técnico de priorización frente a la indemnización administrativa otorgada a las víctimas del conflicto armado, inspirado en el auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, en la que se cimentó el procedimiento para realizar el desembolso de la indemnización ordenada y asignación de los turnos para pago, proporcional a la disponibilidad presupuestal asignada a cada vigencia.
Nótese que la Magistratura accionada adujo que, durante el trámite de la consulta «no se allegó memorial por parte de la entidad incidentada que diera luces siquiera del ánimo de cumplimiento de la orden […] aunado [a que] […] el Tribunal se puso en contacto directo […] con la accionante, y se pudo constatar que la vulneración al derecho […] continúa lacerado»; lo cual evidencia «la desidia frente a una orden impartida en un fallo de tutela», por lo que resultaba evidente la «rebeldía de la incidentada»; no obstante, de lo auscultado se advierte que la Unidad accionada allegó las exculpaciones el 6 y 17 de mayo y 16 de junio de los corrientes, exponiendo las razones por las cuales no se configuraba la responsabilidad subjetiva necesaria para imponer sanción en sede de desacato, pues era imposible asignar el turno para el desembolso de la indemnización ordenada en la sentencia de tutela, con argumentos soportados en el procedimiento aplicable al caso concreto.
Memórese que las reglas definidas en la Resolución 01049 de 15 de marzo de 2019 buscan precisamente organizar las fases a evacuar para lograr el reconocimiento y orientar de forma equitativa los turnos para el desembolso de los recursos a aquellas personas que son favorecidas con la indemnización que otorga el Estado.
Con ese derrotero, la Unidad informó a los despachos confutados el trámite adelantado en favor de Gloria Imelda Peña Ramírez y su núcleo familiar, explicando que en la Resolución 04102019-744509 del 2 de septiembre de 2020 se reconoció la medida de indemnización administrativa, pero que, una vez aplicado el método técnico de priorización para registrar la fecha del desembolso de la indemnización, arrojó un puntaje de 20.224 el cual era insuficiente para alcanzar lo reclamado en la lista para el año 2021, así como tampoco podían dar un tiempo aproximado de cuando ocurriría, pues, para ello, se requería gestionar, nuevamente, el mismo análisis con el presupuesto asignado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación para el año 2022; «por tanto dar paso a entregar fechas de pago a un caso de resultado no favorable del método abre la puerta a que se ALTERE EL PRINCIPIO DE IGUALDAD y se desborde todo lo que hasta el momento se ha logrado con la implementación del procedimiento dado los recursos finitos que se tienen para materializar la medida».
Tales postulados ameritaban una apreciación conjunta y armónica de los elementos de convicción allegados a la foliatura, para definir si la actuación del sancionado era negligente, desidiosa y si, por su mera liberalidad, había decidido no acatar la orden constitucional sin justificación alguna, pues no puede olvidarse que la imposición de una sanción por desacato debe hacer un análisis de la conducta particular y subjetiva del incidentado, máxime que era necesario evitar incurrir en contradicción con lo establecido en la Resolución 01049 de 15 de marzo de 2019 y en el auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, por cuanto materializar lo ordenado implicaba per se asignar un turno para el pago de un dinero respecto de una persona que no había superado los criterios de priorización y alterar los turnos fijados a otros, transgrediendo las garantías supralegales de las víctimas del conflicto armado que se encuentran en similares condiciones a las acreditadas por la señora Gloria Imelda Peña Ramírez.
En consecuencia, a pesar de que esas exculpaciones fueron expuestas en la tutela que dio lugar a la orden constitucional, en tanto fueron reiteradas en sede de desacato, no podían desconocidas, siendo indispensable determinar, con base en estas, si la conducta del promotor era susceptible de ser calificada, en el plano subjetivo, como desidiosa frente al fallo constitucional dictado; de ahí que correspondía era apreciar y justificar si era merecedor o no de la sanción imputada.
Frente a la responsabilidad del infractor, se ha sostenido que es subjetiva, «en la medida que es imperativo apreciar, no solo el incumplimiento, sino, también, las condiciones en las que éste se produjo, vale decir, el descuido o negligencia que le sean imputables, a través de juicios valorativos que den cuenta de su ánimo rebelde» (CSJ STC9408-2021).
4.1. Téngase en cuenta que esta Corporación, en asunto similar, razonó:
Examinada la providencia que confirmó la sanción cuestionada (7 dic. 2021) y las respuestas brindadas por el incidentado en el respectivo trámite (17 y 25 nov. 2021), se advierte que la magistratura omitió valorar a cabalidad las manifestaciones sometidas a su conocimiento. Ciertamente, se extraña de esa determinación el análisis de las actuaciones posteriores al veredicto con las que el accionado pretendió justificar su proceder, sus alegatos de imposibilidad material de cumplimiento del fallo y su invocada ausencia de responsabilidad subjetiva.
En su lugar, el Tribunal se limitó a revisar que el procedimiento impartido por el funcionario de primer grado se ajustara a las prescripciones legales, sin reparar en que las manifestaciones del convocado, a pesar de haber sido expuestas en el trámite de la tutela, estaban estrechamente ligadas con las circunstancias por las que adujo no poder cumplir materialmente la orden constitucional y con su intención de desdibujar su eventual rebeldía al acatamiento de la sentencia.
Así, ante la omisión valorativa expuesta no queda alternativa distinta a conceder el amparo para que el Tribunal resuelva nuevamente el asunto conforme a las pruebas que obren en el expediente y a los parámetros expuestos en precedentes de esta Sala donde se resolvieron causas de similares contornos y respecto del mismo accionante (STC5699-2021, STC7126-2021, STC9408-2021, entre otras) (CSJ STC1233-2022, subraya la Sala).
En otra oportunidad, la Sala consideró:
Y es que, a pesar de resultar trascendental para la definición del asunto sometido a su conocimiento, ningún estudio mereció el método de priorización existente respecto de la entrega de la indemnización administrativa, contenido en la Resolución 1049 de 15 de marzo de 2019 de la Unidad allí acusada, expedido conforme los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional; así como tampoco la observancia que aquellos deben impartirle a dicho trámite…
Con tal proceder, se itera, la Tribunal censurado pasó por alto su deber de efectuar el análisis integral de todos esos medios suasorios, para así definir su verdadero alcance de cara al caso concreto y no contradecir lo establecido por la Corte Constitucional entorno a dicho procedimiento y al derecho a la igualdad de las víctimas de desplazamiento forzado (CSJ STC2756-2022).
En términos análogos, en otro caso, la Sala estableció lo siguiente:
Con ese derrotero, los precursores, en representación de la UARIV, informaron a los despachos confutados el trámite adelantado en favor de Carlos Arturo Caicedo y su núcleo familiar. Explicaron que en «Resolución nº 04102019 -713739 del 3 de junio de 2020 (…) se reconoció la medida de indemnización administrativa» empero, una vez se efectuó el “Método Técnico de Priorización” en aras de registrar la fecha de entrega de los emolumentos, arrojó un puntaje de 24.8767 el cual era insuficiente para alcanzar la prelación reclamada en la lista para el año 2021, así como tampoco podían dar un tiempo aproximado de cuando ocurriría pues, para ello, se requería gestionar, nuevamente, el mismo análisis con el presupuesto asignado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación para el año 2022.
En síntesis, tales postulados ameritaban una apreciación conjunta y armónica de los elementos de convicción arrimados al infolio y evitar incurrir en posible contradicción con lo establecido en la “Resolución nº 01049 de 15 de marzo de 2019” y en el “Auto 206 de 2017” de la Corte Constitucional, sobre todo porque «materializar» lo ordenado implicaba per se alterar los turnos fijados transgrediendo las garantías supralegales de las víctimas del conflicto armado que se encuentran en similares condiciones a las acreditadas por Carlos Arturo (CSJ STC3802-2022).
Similar criterio fue expuesto en CSJ STC4173-2022.
4.2. No desconoce la Sala que la orden constitucional imponía asignar el turno correspondiente para el desembolso de la indemnización reconocida, pero tampoco puede perderse de vista que la entidad destacó en el trámite incidental la imposibilidad del servidor público convocado de modificar la evaluación técnica de priorización realizada en 2021 y que esta debía renovarse anualmente, como lo dispone el artículo 17 de la Resolución 1049 de 2019, la cual, una vez efectuada, según lo allegado con la solicitud de inaplicación de la sanción del 26 de septiembre de 2022, arrojó un valor de 20.224 y el puntaje mínimo para acceder a la medida indemnizatoria fue de 46.6053, resultado que se comunicó a la tutelante en la misma fecha; de manera que, ante esas alegaciones, correspondía al Tribunal analizar si estaba acreditada la responsabilidad subjetiva del actor, sumado a que la situación de la tutelante inicial, aplicado el procedimiento respectivo, se ha mantenido, según la última evaluación realizada, razones por las cuales se justifica la intervención en sede constitucional, tal y como lo considerado la Sala en los asuntos similares traídos a colación.
5. Así las cosas, es claro que, ante la decisión adoptada por la Colegiatura accionada en relación con la consulta del incidente de desacato, se justifica la intervención del Juez de tutela, por lo que se dejará sin valor ni efectos el auto del 23 de junio de 2022 y se ordenará a la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín que proceda a resolver nuevamente la consulta del incidente, teniendo en cuenta las consideraciones esbozadas.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONCEDE el auxilio implorado por Ramón Alberto Rodríguez Andrade; en consecuencia, RESUELVE:
PRIMERO. DEJAR sin efectos la providencia proferida el 23 de junio de 2022 por el Colegiado querellado en el incidente de desacato de radicado 050013103011202200029, así como las demás que dependan de ella.
SEGUNDO. ORDENAR al Tribunal accionado que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, proceda nuevamente a resolver la consulta del incidente, con observancia de las pruebas que obren en el expediente y teniendo en cuenta las consideraciones aquí esbozadas.
TERCERO. Comuníquese lo resuelto en esta providencia a los interesados, por el medio más expedito, de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidenta de Sala
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
(Ausencia Justificada)
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 Gloria Imelda Peña Ramírez y la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas.
2 Carpeta 2022-00029 CDNO 1. Documento 008. 2022-00029 FALLO NIEGA.
3 Carpeta 2022-00029 CDNO 2 IMPUGNACION. Documento 002. T-020 2022 00029.
4 Resolución 1049 de 2019.
5 Esta decisión no fue seleccionada para revisión de la Corte Constitucional, según auto del 30 de junio de 2022.
6 Carpeta 2022-00029 CDNO 3 INCIDENTE 3MAY2022. Documento 001. 2022-00029 SOLICITUD DE DESACATO.
7 Carpeta 2022-00029 CDNO 3 INCIDENTE 3MAY2022. Documento 013. 2022-00029 SANCION.
8 Carpeta 2022-00029 CDNO 3 INCIDENTE 3MAY2022. Documento 019. 2022-00029 03AutoResuelveConsulta.
9 Carpeta 2022-00029 CDNO 3 INCIDENTE 3MAY2022. Documento 024. 2022-00029 NIEGA INAPLICACION SANCION.
10 Carpeta 2022-00029 CDNO 3 INCIDENTE 3MAY2022. Documento 030. 2022-00029 NIEGA INAPLICACION SANCION.
11 Carpeta 2022-00029 CDNO 3 INCIDENTE 3MAY2022. Documento 034. 2022-00029 NIEGA INAPLICACION SANCION.
12 Criterio expuesto, entre otras sentencias, en CSJ STC4538-2020.