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STC6489-2022
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Magistrado ponente
STC6489-2022
Radicación nº 11001-02-04-000-2021-00316-01
(Aprobado en sesión de veinticinco de mayo de dos mil veintidós)
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintidós (2022).
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo proferido por la Sala de Casación Penal de esta Corporación el 13 de abril de 20211, dentro de la acción de tutela promovida por Ángel Rodrigo Pineda Ramírez contra la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, despacho de la magistrada Patricia Rodríguez Torres, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC –, y la Colonia Agrícola de Mínima Seguridad de Acacías, trámite al cual fueron vinculados, Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios en Salud PPL – USPEC –, el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Judicial de Villavicencio, así como las partes e intervinientes en el proceso penal radicado nº 2011-00138.
1. El solicitante, a través de apoderado, invocó la protección de los derechos fundamentales a la libertad, salud en conexidad con la vida, dignidad humana e integridad física, presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales y entidades convocadas.
2. Relató en síntesis que, mediante sentencia del 22 de julio de 2015, el Juzgado Penal del Circuito de San José del Guaviare lo condenó a la pena de 228 meses de prisión por el delito de «acceso carnal abusivo con menor de 14 años», decisión que apeló su abogado defensor; sin embargo, refirió que, pese a que el recurso fue radicado en el Tribunal Superior de Villavicencio desde el 26 de agosto de ese mismo año y asignada la ponencia a la magistrada Patricia Rodríguez Torres, «a la fecha no ha sido desatado por ese Honorable despacho».
Cuestionó el gestor del amparo no solo la mora judicial que atribuye al despacho de la mencionada magistrada del Tribunal de Villavicencio, sino también el servicio de salud que se le presta en el centro de reclusión en el cual está interno.
Al respecto, adujo que su salud se ha venido deteriorando, y que «en varias ocasiones ha sido trasladado a sanidad por fuertes dolores de cabeza que como supone, puede ser migraña […] pierde la vista y se le dificulta poder ver, complicaciones que ha puesto en conocimiento del galeno que atiende el área de sanidad […] que no es especialista para dar un diagnóstico acertado (…)», es decir, manifestó que la asistencia recibida no ha sido completa ni dirigida a darle solución efectiva a la enfermedad que le fue diagnosticada.
3. Por lo anterior, pide, que se tutelen los derechos invocados y, en consecuencia, se ordene «la libertad inmediata (…) disponer que el traslado se realice garantizando los derechos fundamentales […] ordenando la valoración por médicos especialistas de las enfermedades que [lo] aquejan (…)».
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. El Juzgado Promiscuo del Circuito de San José del Guaviare, informó que el proceso que alude el accionante se encuentra en la Sala Penal del Tribunal Superior de Villavicencio surtiendo recurso de alzada contra la sentencia condenatoria de primera instancia.
2. La magistrada Patricia Rodríguez Torres, integrante de la Sala Penal de la colegiatura convocada, explicó con suficiencia los motivos por los cuales el recurso de apelación que interpuso la defensa del acá actor no se ha resuelto. Al respecto, puso de presente la delicada situación de congestión que afronta desde hace varios años la corporación y en particular el despacho del cual es titular, el que asumió desde el año 2017 recibiendo para entonces un total de 454 actuaciones pendientes de decidir, entre ellas, la del quejoso.
Señaló que actualmente cuenta con 351 procesos (excluyendo las acciones constitucionales), debiéndole dar prioridad a aquéllos que tienen riesgo de prescripción y los que pudieren tener pena cumplida. Aclaró que actualmente para esa Sala fue creado un despacho más, ordenando el Consejo Superior de la Judicatura una redistribución de los procesos y desde el 17 de marzo de la presente anualidad el expediente del accionante fue asignado al despacho recién creado al que le corresponderá proyectar la decisión correspondiente.
3. La Dirección y Área de Sanidad del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Acacías, Meta, dijo que en esas instalaciones se ha garantizado el derecho a la salud del accionante, pues, conforme con lo consignado en su historia clínica, el 2 de marzo de 2020 tuvo una valoración por servicio de neurología en el Hospital Departamental de Villavicencio, donde se le ordenó una tomografía de cráneo simple. Agregó que, atendiendo dicha orden, solicitó a favor del actor autorización de servicio y valoración por neurología para que le sea prestado una vez tenga el reporte del TAC. Agregó que, el 4 de marzo de 2021, el accionante tuvo una atención por medicina general como seguimiento a la patología que padece.
4. La Dirección General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, manifestó que no existe prueba que demuestre que ese instituto, en cumplimiento de sus labores de vigilancia y custodia, ha negado al accionante el acceso a las áreas de sanidad en el centro penitenciario donde este se encuentra, o una conducta negativa para materializar el traslado del tutelante a un centro médico externo cuando se hubiere ordenado.
Aseveró que esa entidad no tiene la responsabilidad y competencia legal de la contratación, supervisión, prestación del servicio de salud y en las especialidades requeridas, así como la entrega de elementos a las personas privadas de la libertad a su cargo, puesto esto es de competencia exclusiva del USPEC.
5. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC – pidió que se le excluya de la responsabilidad impetrada por el accionante, ya que no le ha violado ningún derecho fundamental, teniendo en cuenta que esa entidad no equivale al INPEC ni es una dependencia de ese Instituto, son dos entidades públicas del orden nacional diferentes y autónomas, con funciones y competencias específicamente distinguidas en los decretos 4150 y 4151 de 2011, respectivamente, y en la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014.
6. El Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL, invocó la falta de legitimación en la causa por pasiva y argumentó que su finalidad es celebrar contratos derivados y pagos necesarios para la prestación de los servicios a cargo del INPEC, en los términos de la Ley 1709 de 2014 y las normas que enmarcan el modelo de atención en salud para la PPL, en concordancia con lo dispuesto por el contrato de fiducia mercantil No. 331 de 2016.
FALLO DE LA SALA DE CASACIÓN PENAL
En primer lugar, sobre la queja por la mora judicial endilgada al tribunal accionado advirtió que, no podía calificarse de injustificada, «por cuanto en el curso de la actuación se estableció que esta situación deriva de la excesiva congestión judicial en la Sala Penal del Tribunal Superior de Villavicencio y concretamente en el despacho encargado, en un principio de emitir la sentencia de segunda instancia dentro del proceso adelantado contra el tutelante», por lo tanto, negó el amparo frente a ese específico punto. Así mismo, desestimó la pretensión liberatoria por cuanto el actor no acreditó haber procurado dicha solicitud ante el juez competente.
Sin embargo, en torno al derecho fundamental de la salud, tras auscultar los procedimientos y revisiones médicas que se le han brindado al actor dentro del penal en el que se halla, observó que, «no se evidencia en el expediente la materialización de las órdenes médicas emitidas por los profesionales tratantes, a fin de corroborar el diagnóstico médico emitido y darle una solución definitiva a su padecimiento […] así como la garantía de acceso a los medicamentos prescritos con el objetivo de mitigar y dar tratamiento a las dolencias que lo afectan».
En consecuencia, dispuso que las entidades que integran el sistema de salud carcelario «(…) el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC – que, de no haberlo hecho, […] de manera coordinada, adelanten las acciones pertinentes para efectivizar la práctica del servicio médico requerido por el accionante “tomografía computada de cráneo simple” y los medicamentos prescritos por sus médicos tratantes conforme con las órdenes por ellos emitidas».
IMPUGNACIÓN
La formuló la oficina de defensa judicial del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 en Liquidación, refutando la orden prevista por la Sala a quo a las entidades vinculadas a la presente acción de tutela, dado que, dicho consorcio, a la fecha, no cuenta con legitimación en la causa por pasiva para dar cumplimiento a la misma, pues «desde el 1º de julio de 2021 no es el vocero y administrador del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad». En tal sentido, explicó que, mediante resolución 000238 de 15 de junio de 2021 el USPEC otorgó, tras licitación pública, el contrato de la prestación del servicio de salud a la población carcelaria a Fiduciaria Central S.A., que es la entidad que «debe garantizar la continuidad en la prestación de servicios de salud a las personas privadas de la libertad», desde el 1º de julio de 2021.
CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico.
Circunscrita la Corte a los términos de la impugnación corresponde a la Corte establecer si se está quebrantando el derecho a la salud del accionante – persona privada de libertad –, por las entidades convocadas, al no proveerle las asistencias, procedimientos y consultas prescritas por el médico tratante según la patología diagnosticada; así mismo, determinar la entidad a la que le corresponde garantizar el servicio.
2. Del derecho a la salud de las personas privadas de la libertad. Relación de sujeción con el Estado.
Desde la Constitución Política en su preámbulo y artículo segundo que trata de los fines del Estado Colombiano, se establece la obligación de las autoridades de velar y proteger la vida de todas las personas residentes en nuestro país, postulado que, sin lugar a dudas, tiene aplicación en lo que respecta a las personas privadas de la libertad, frente a las cuales, el Estado tiene el deber de garantizar de manera eficaz la prestación de los servicios propios para la satisfacción del derecho a la salud, deber que ha de solventarse por parte del INPEC y de los directores de los centros de reclusión.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia CC T-849 de 2013, reiteró:
Sobre el tema, la Corte en Sentencia T-185 de 2009, indicó:
“El derecho a la salud de las personas recluidas en Establecimientos Carcelarios y Penitenciarios posee la misma connotación de fundamental y genera la misma obligación Estatal de satisfacción, no sólo porque se trata de un derecho estrechamente vinculado con el derecho a la vida y a la dignidad humana, sino también por la relación especial de sujeción del recluso frente al Estado y la ausencia de justificación para su limitación dentro del marco general del derecho punitivo.”
Dentro del desarrollo normativo que este derecho ha tenido respecto las personas recluidas en Establecimientos Carcelarios y Penitenciarios, es pertinente señalar las siguientes disposiciones:
En desarrollo de la norma Superior antes enunciada, se expidió la Ley 65 de 1993 o Código Penitenciario y Carcelario, que en sus artículos 104, 105 y 106 establecen la responsabilidad que tiene el Gobierno de asumir la prestación y atención en salud de los reclusos y las prestaciones que deben ser garantizadas». Negrillas fuera de texto.
Es por ello que tales autoridades deben adoptar las medidas necesarias para brindar, entre otras, la atención integral y oportuna a las necesidades médicas de los internos.
3. Caso concreto.
3.1. En el caso bajo estudio, quedó establecido que Pineda Ramírez actualmente está privado de la libertad en la Colonia Agrícola de Mínima Seguridad de Acacías y, a través de este mecanismo constitucional, reclamó la prestación de servicios médicos asistenciales para el manejo del diagnóstico de «síndrome de cefalea especificado» para lo cual, su galeno tratante le ordenó «(i) tomografía computada de cráneo simple; (ii) el medicamento imipramina 25 mg noche; y (iii) una consulta de control o seguimiento por especialista en neurología», prescripciones que, de acuerdo a lo auscultado por la primera instancia, no se observaban materializadas, motivo por el cual concedió la salvaguarda a fin de que se garantice el cumplimiento de las mismas.
A partir del referido mandato que involucró de manera general a las entidades que puedan tener responsabilidad en la prestación del servicio de salud de la población reclusa, el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 en liquidación, alegó en la impugnación no contar ya con la facultad y competencia para proveer dichos servicios, en consideración a que su vínculo con la USPEC finalizó y a partir del 1º de julio de 2021 le concierne a Fiducentral S.A., la sociedad adjudicataria del contrato de administración y pagos de los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad a cargo del INPEC.
No obstante que le asiste razón a la entidad recurrente, para la Sala no hay lugar a revocar el amparo del derecho a la salud del actor proferida por la Homóloga a quo, por cuanto el cumplimiento de la orden de resguardo le corresponderá asumirlo, como bien fue precisado en el fallo confutado, a las entidades que integren el sistema de salud carcelario.
Por lo tanto, aunque se dispondrá la desvinculación del mandato al referido Consorcio, se reitera, la protección otorgada en primera instancia continuará incólume a fin de que el INPEC en armonía con la USPEC y la entidad actualmente encargada de proveer y contratar los servicios de salud en las cárceles, procuren lo necesario a fin de mitigar o solucionar el padecimiento del accionante Pineda Ramírez, interno en la Colonia Agrícola de Acacías, de conformidad con lo indicado por su médico tratante, ya que no es posible desligar a ninguna de ellas en tanto que, cada una cumple una función concreta que repercute en la adecuada concesión del servicio.
Sobre el particular, la Sala de Casación Penal al pronunciarse en sede constitucional frente a alegaciones expuestas por el INPEC y la USPEC, las cuales, intentando apartarse del cumplimiento de un fallo de tutela que ordenó, como aquí, garantizar el servicio de salud a un preso, alegaron no ser las directas responsables para acatarlo; tras efectuar una reseña normativa de la salud en el sistema carcelario, puntualizó:
«El artículo 66 de la Ley 1709 de 2014 ordenó al Ministerio de Salud y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC- la creación de un nuevo modelo de atención en salud para la población privada de la libertad, el cual sería financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación. Para ello creó el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, al que encargó la contratación de la prestación de servicios de salud a todas las personas en tal situación.
Posteriormente, el Decreto 2496 de 2012 estableció en el artículo 2º que la USPEC es la encargada de determinar una o varias Entidades Promotoras de Salud Públicas o Privadas, adscritas al Régimen Subsidiado y al Régimen Contributivo, a las que debía afiliarse la población reclusa a cargo del INPEC, para cuyo efecto esta entidad debe elaborar y actualizar el registro y reporte oportuno de las novedades que afecten el listado del censo de las personas privadas de la libertad.
Así mismo, el artículo 4º del aludido decreto asigna al INPEC la función de adelantar el seguimiento y control del aseguramiento de los internos y hacer auditorías a la prestación de los servicios de salud a cargo de las Entidades Promotoras de Salud -EPS-, ya sea directamente o a través de un contratista; del mismo modo, es su deber garantizar su traslado para que reciban atención médica cuando se requiera, independientemente de si se encuentran en establecimientos de reclusión, en guarnición militar o de policía, en prisión y detención domiciliaria, o bajo un sistema de vigilancia electrónica.
De conformidad con esas previsiones normativas, contrario a lo alegado por el INPEC, la orden impartida por el tribunal de primera instancia se ajusta a derecho, en tanto […] quien se encuentra a la espera de que se surta el trámite de extradición al Reino de Noruega, permanece privado de la libertad en el COMEB “La Picota” de Bogotá, de manera que la concurrencia de la entidad recurrente al cumplimiento del mandato impuesto se circunscribe a la órbita de sus funciones, esto es, los desplazamientos que se requieran para que el prenombrado acceda a los servicios de salud y estar vigilante, en todo caso, de que reciba la atención que necesita. Por consiguiente, su oposición al fallo impugnado no está llamada a prosperar.
Y en relación con la USPEC, destacó que,
«(…) otro tanto sucede con la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC”, quien, dentro del contexto normativo citado, suscribió el contrato de fiducia mercantil No. 200 del 21 de junio de este año con la Fiduciaria Central S.A., cuyo objeto es la administración de los recursos para la atención en salud de la población reclusa a cargo del INPEC.
El artículo 2.2.1.11.3.2 del Decreto 2245 expedido por el Gobierno Nacional el 24 de noviembre de 2015, establece que en desarrollo de las funciones previstas en el Decreto 4150 de 2011, corresponde a la USPEC elaborar un esquema de auditoría para el control, seguimiento, monitoreo y uso racional de los servicios de salud por parte de los prestadores, así como realizar las actividades necesarias para garantizar la prestación de los mismos a la población privada de la libertad.
En el mismo sentido, la Resolución 5159 del 30 de noviembre de 2015, mediante la cual se adoptó el Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad, se contempla que la implementación de ese sistema corresponderá a la USPEC en coordinación con el INPEC.
En consecuencia, la obligación en cabeza de la USPEC de asegurar la provisión del servicio de atención integral en salud a la PPL no se agota con la firma del contrato fiduciario con la Fiduciaria Central S.A.. Si bien esta última es la encargada de contratar a los prestadores de servicios médico-asistenciales para los internos carcelarios, la USPEC no pierde la condición de principal obligada de velar por la prestación integral y oportuna de salud a la población privada de la libertad. Esa es la razón por la que conserva la facultad de supervisar que el agente fiduciario esté cumpliendo sus obligaciones. Así lo ha considerado la jurisprudencia especializada (Cfr. CC T- 127 de 2016). Bajo dicho entendimiento, la inconformidad de esta entidad tampoco tiene vocación de salir avante» (CSJ STP13505-2021, 31 de ago. 2021. Exp. 115655).
En lo atinente, el máximo Tribunal Constitucional, señaló que,
«la eficiencia en la prestación de los servicios públicos está ligada al principio de continuidad, el cual supone que la prestación del servicio sea ininterrumpida, permanente y constante; y con ello, en aras de proteger los derechos fundamentales, el juez constitucional está en el deber de impedir que controversias de tipo contractual, económico o administrativo “permitan a una entidad encargada de prestar servicios de salud incumplir la responsabilidad social que tiene para con la comunidad en general, y con sus afiliados y beneficiarios en particular». (T-169/2009).
Posteriormente, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de la Protección Social, en cumplimiento del mandato legal contenido en el precepto anteriormente citado […], expidió el Decreto 055 de 2007 “Por el cual se establecen mecanismos tendientes a garantizar la continuidad en el aseguramiento y la prestación del servicio público de salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
En el artículo 1° del citado decreto señala como objetivo el “establecer las reglas para garantizar la continuidad del aseguramiento y la prestación del servicio público de salud a los afiliados y beneficiarios del régimen contributivo, cuando a una entidad promotora de salud cualquiera sea su naturaleza jurídica, se le revoque la autorización de funcionamiento para administrar el régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud o sea intervenida para liquidar por la Superintendencia Nacional de Salud. Igualmente aplicará a las entidades públicas y a las entidades que fueron autorizadas como entidades adaptadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuya liquidación sea ordenada por el Gobierno Nacional, y aquellas entidades que adelanten procesos de liquidación voluntaria.”
Siguiendo con el mismo lineamiento, en su artículo 4° numeral 2, al hacer mención a los mecanismos de traslado excepcional de los afiliados dispuso que:
“La Entidad Promotora de Salud objeto de la revocatoria de autorización de funcionamiento para administrar el régimen contributivo, intervención para liquidar, supresión o liquidación voluntaria, decidirá a cuál o cuáles Entidades Promotoras de Salud públicas o en donde el Estado tenga participación, se deben trasladar los afiliados, decisión que deberá adoptar y comunicar a la Entidad receptora, en un término máximo de cuatro (4) meses, contados a partir de la fecha en que quede en firme el acto de revocatoria, o de ordenada la intervención para liquidar, o de proferida la orden de supresión o liquidación voluntaria, plazo en el cual implementará los mecanismos para realizar las actividades, procedimientos e intervenciones de salud que se encuentren aún pendientes y autorizados.”, y en su numeral 3° determina que “Las Entidades Promotoras de Salud receptoras deberán garantizar la prestación de los servicios de salud a los afiliados, a partir del momento en que se haga efectivo el traslado conforme lo señalado en el inciso segundo del numeral anterior. Hasta tanto, la prestación será responsabilidad de la Entidad objeto de la medida de revocatoria de autorización de funcionamiento, intervención para liquidar, supresión o liquidación voluntaria.”
De lo anterior, se puede evidenciar que el legislador colombiano buscó garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud a los afiliados independientemente de que las Entidades Promotoras del régimen contributivo (i) sean intervenidas para su liquidación por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, (ii) les sea revocada su autorización de funcionamiento, (iii) se les ordene su supresión o liquidación por parte del Gobierno Nacional o (iv) se disponga su liquidación voluntaria. Lo anterior, debido a que dichos procesos se deben desarrollar sin solución de continuidad en la prestación de los servicios de salud para así garantizarles a los usuarios sus derechos fundamentales a la vida, la integridad personal y a la dignidad humana.
Debido a lo anterior, esta Corporación ha sido enfática en resaltar que la prestación adecuada del servicio de salud al afiliado no puede ser afectada pese a que sea éste reasignado a otra empresa promotora de salud» (CC. T-362/16) Negrillas fuera de texto.
Así las cosas, por lo discurrido, y de acuerdo con las previsiones normativas destacadas en la jurisprudencia en cita, no es la impugnante – Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 en liquidación – la obligada con la orden tutelar en tanto que, sus facultades contractuales en ese sentido, como quedó demostrado, finalizaron el 1º de julio de 2021.
Con la salvedad precisada, la providencia confutada será refrendada en cuanto a la negativa del amparo frente a la presunta mora judicial denunciada, y el respaldo de la protección del derecho fundamental a la salud del actor.
4. Conclusión.
La sentencia impugnada será objeto de modificación respecto a la asignación concreta de la competencia para la prestación del servicio médico asistencial de la población reclusa al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 en Liquidación, en tanto que, ya no es la facultada contractualmente frente a dicha obligación, y la misma deberá ser asumida por las entidades que integren actualmente el sistema de salud carcelario.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley RESUELVE,
PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia impugnada, en el sentido de desvincular de la orden al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 en Liquidación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia
SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo de primer grado en todo lo demás.
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidente de Sala
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 Remitido a la Sala de Casación Civil para el conocimiento de la impugnación el 10 de mayo de 2022. – Ingresó al despacho del ponente el 12 de mayo de 2022.