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STC6760-2023
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC6760-2023
Radicación n.° 05001-22-03-000-2023-00233-01
(Aprobado en sesión de doce de julio de dos mil veintitrés)
Bogotá, D. C., doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023).
Se deciden las impugnaciones formuladas por Coomeva EPS – en liquidación y el Juzgado Catorce Civil del Circuito de Medellín frente al fallo emitido el pasado 5 de junio por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de esa ciudad, que accedió a la acción de tutela que impulsó la ESE Hospital San Juan de Dios de Yarumal contra la EPS inicialmente referida, a cuyo trámite fueron vinculados el estrado judicial opugnante, las partes e intervinientes en los asuntos en los que se originó el reclamo.
ANTECEDENTES
1. La convocante deprecó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente trasgredido por la accionada al rechazar la inclusión de su crédito en el trámite liquidatorio atacado.
Solicitó, entonces, declarar «la nulidad de las actuaciones adelantadas por el Agente Liquidador de Coomeva EPS en liquidación…[,] consignadas en las Resoluciones Nos. A-002094 de 2022 y A-011227 del 14 de febrero de 2023 y[,] en consecuencia[,] orden[ar] la revisión integral del expediente incorpora[n]do las facturas presentadas por la ESE… en el proceso ejecutivo adelantado en contra de Coomeva…[,] que cursa en el Juzgado [vinculado]… y que fueron allegadas por ese despacho judicial al liquidador; por lo que el Agente Liquidador deberá incorporar y graduar [su] acreencia… en el proceso liquidatario»; además, disponer que, «en caso de no contar con las facturas[,] se incorpore la acreencia por el valor del mandamiento de pago emitido en el proceso ejecutivo».
2.1. Narró la accionante que en el juicio ejecutivo que formuló contra Coomeva EPS se libró mandamiento de pago el 12 de febrero de 2019, por $1.194.240.903, como «valor contenido en facturas por venta de servicios de salud».
2.2. Que el 6 de enero de 2022 se ordenó la liquidación de la citada EPS, por lo que el 10 de marzo siguiente el Juzgado convocado dispuso remitir el expediente al liquidador designado para que tuviera en cuenta tal acreencia.
2.3. Que con Resolución Nro. A-002094 del 25 de mayo de 2022 el citado liquidador rechazó la inclusión del referido crédito por la carencia «de soportes “facturación” para graduar[lo] y calificar[lo]»; determinación que mantuvo con Resolución Nro. A-0011227 del 14 de febrero último.
2.4. En sede de tutela la actora adujo, en concreto, que «presentó oportunamente la acreencia al proceso, que existía un proceso ejecutivo con auto de mandamiento de pago integrado oportunamente al proceso de liquidación y que el agente Liquidador pretende omitir el expediente físico enviado por el Juzgado [vinculado]».
LAS RESPUESTAS DE LOS CONVOCADOS
1. Coomeva EPS – en liquidación defendió la legalidad de su proceder, con el que señaló no haber conculcado las garantías esenciales de la reclamante y deprecó «declarar la improcedencia de la presente acción…, por inexistencia de los requisitos mínimos de procedibilidad, inexistencia (sic) de otros mecanismos de defensa judicial», sumado a que este mecanismo no es «idóneo para efectuar el cobro de sumas de dinero», «no [se] demostró la existencia de un perjuicio irremediable» y, en todo caso, prevalece «la legalidad de los actos administrativos [criticados]», cuya legitimidad sólo puede cuestionarse a través de la acción de nulidad.
2. La Superintendencia Nacional de Salud pidió declarar i) «la inexistencia de nexo de causalidad entre la presunta vulneración de los derechos fundamentales incoados por la parte accionante y [esa] Superintendencia»; y ii) «[su] falta de legitimación en la causa por pasiva», disponiendo su desvinculación de este trámite «en consideración a que es el agente liquidador de Coomeva… el competente para emitir un pronunciamiento de fondo».
Destacó que, acorde con el numeral 2º del canon 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en asuntos como el fustigado, las discusiones en torno a los actos adoptados por el liquidador «corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo», por lo que este reclamo insatisface el presupuesto de la subsidiariedad.
3. El Juzgado Catorce Civil del Circuito de Medellín historió las actuaciones allí adelantadas y afirmó que «durante el trámite del proceso ante [esa] judicatura, se surtieron todas las etapas procesales correspondientes, además al tutelante se le ha garantizado de manera efectiva el derecho al acceso a la administración de justicia y a la doble instancia, sin que exista por parte de [esa] dependencia alguna actuación pendiente de ejecutar».
LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
El a-quo constitucional concedió el amparo, i) ordenó «al Juzgado Catorce Civil del Circuito… de Medellín que… inicie acciones tendientes a la búsqueda y recuperación del expediente físico que corresponde al proceso ejecutivo…, procurando que el mismo llegue a las oficinas del agente liquidador de Coomeva… Si pasados… (20) días, contados desde el enteramiento de [esa] sentencia, tal autoridad judicial determina que el expediente se extravió, iniciará el trámite de reconstrucción para ese proceso ejecutivo… (art. 126 del C. G. del P.), luego, enviará lo pertinente a las oficinas del [aludido] agente liquidador… El lapso para la reconstrucción será de… (15) días desde que se establezca como perdido ese expediente»; ii) dejó «sin efecto las resoluciones A002094 del 25 de mayo de 2.022, y la A-011227 del 14 de febrero de 2.023»; y iii) ordenó «al [mencionado] agente liquidador… que una vez le sea remitido el proceso [ejecutivo]…, en el término de… (5) días siguientes, estudie y resuelva de fondo las acreencias de la ESE Hospital San Juan de Dios de Yarumal».
Para arribar a tal decisión, a pesar de que señaló que, «en principio, no hay lugar a cuestionar vía tutela las actuaciones del agente liquidador, pues gozan de presunción de legalidad, [por lo que,] previamente, debe acudirse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo», lo cierto es que la Corte Constitucional ha considerado que este ruego supralegal, en todo caso, será viable, «no sólo cuando se acude a la tutela como medio transitorio de amparo, evento en el cual será necesario acreditar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sino también cuando se constata que el medio de control preferente carece de idoneidad y/o eficacia para garantizar la protección oportuna e inmediata sobre los derechos fundamentales vulnerados»; y que «el Juzgado Circuito… incurrió en dos pifias, una, no envió la totalidad del expediente ejecutivo… en marzo de 2.022, cuando inicialmente se le informó sobre el proceso liquidatorio, y dos, el segundo envío, el que se dice contiene las facturas base de recaudo, fue dirigido a un sitio diferente no dispuesto por el agente liquidador para el recibo de los expedientes», lo que «ocasionó que la acreencia de la ESE [accionante]… ni siquiera se estudiara de fondo, aspecto relevante de cara al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, atribuible a la autoridad judicial, y de paso a… Coomeva…, quien, consecuencialmente, ha omitido considerar las probanzas documentales incorporadas ab initio en el proceso ejecutivo».
LAS IMPUGNACIONES
Las propusieron la accionada y el Juzgado vinculado, la primera, insistió en sus planteamientos iniciales, mientras que, el segundo, afirmó que el envío del expediente del juicio ejecutivo, contrario a lo concluido por el Tribunal, lo efectuó «de manera correcta», evidenciándose que fue la empresa de correos quien lo entregó en un lugar distinto al dispuesto por esa sede judicial, por lo que pidió se revocara la orden en su contra para, en su lugar, disponer que «la empresa 472 o a la entidad receptora de las facturas… procedan con la remisión de dichos documentos cambiarios a la dirección indicada por el liquidador para la recepción de los mismos».
CONSIDERACIONES
1. Al tenor del artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela es un mecanismo jurídico en respaldo de los derechos fundamentales, susceptible de invocar cuandoquiera que estos resulten vulnerados o en peligro inminente por los actos u omisiones de las autoridades públicas y, en ciertos supuestos, de los particulares, que por su connotación subsidiaria y residual no permite sustituir o desplazar al juez natural de los asuntos ordinarios, ni tampoco a los conductos comunes de defensa judicial.
Por lineamiento jurisprudencial, en lo que concierne a las actuaciones judiciales y administrativas, el resguardo es factible de manera excepcional y ceñido a la presencia de una irrefutable «vía de hecho», cuando «el proceder ilegítimo no es dable removerlo a través de los medios ordinarios previstos en la ley» (CSJ STC, 11 may. 2001, rad. 2001-00183-01); y por antonomasia, cada vez que sobrevenga el presupuesto de la inmediatez.
2. Puestas así las cosas, de cara al caso concreto, la Corte anticipa la vocación de prosperidad de la impugnación propuesta por la EPS, dada la evidente falta de satisfacción del presupuesto de la subsidiariedad en la formulación de la demanda de amparo, lo que impone revocar, de forma integral, la decisión de primer grado, para, en su lugar, denegar el auxilio pretendido, al advertir que la quejosa contó o cuenta con otro mecanismo ordinario para atacar las decisiones que critica al liquidador de Coomeva EPS – en liquidación, el cual no acreditó haber agotado.
En efecto, era o es propicio cuestionar la legalidad de las resoluciones disentidas, como actos administrativos que son, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dispuesta en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que configura la causal de improcedencia contemplada en el canon 6º del Decreto 2591 de 1991.
2.1. Total que, como reiteradamente lo ha sostenido esta Sala, en lo atinente a las determinaciones tomadas en los procesos «de liquidación administrativa» (como el que acapara el análisis de marras), el Consejo de Estado previno:
…[E]l liquidador en los procesos de liquidación administrativa forzosa tiene la naturaleza de particular en ejercicio de funciones públicas. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1º del Decreto 788 de 1998, por el cual se modificó el Decreto 1922 de 1994, que a su vez reglamentó la intervención del Ministerio de Salud en el Sistema de Seguridad Social en Salud. (…). Con fundamento en lo expuesto el Liquidador, designado en este caso por la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones públicas administrativas transitorias y, en consecuencia, y por virtud de lo dispuesto por el numeral 2º [del canon 295 del Decreto 663 de 1993] las decisiones que adopta son actos administrativos pasibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo… (Énfasis ajeno – CE, 8 jun. 2020, rad. 02200-00; citada en CSJ STC1153-2021, 12 feb., rad. 2020-00449-01; criterio reiterado en STC2001-2021, 3 mar., rad. 2020-00406-02; y STC3491-2021, 7 abr., rad. 2021-00039-02).
2.2. Consecuentemente, sobra recordar que los actos de la administración pública gozan de presunción de legalidad y acierto, por lo que las controversias que susciten deben ser develadas ante el operador competente, escenario en el que es posible solicitar medidas cautelares «para proteger y garantizar», de modo provisorio, «el objeto del proceso» y, entre ellas, la suspensión provisional de dichas manifestaciones, conforme lo indicado en los preceptos 229 y 230 (num. 3°) de la codificación en cita; aspecto que derruye cualquier viso de perjuicio irremediable, lo que, muy a pesar de los planteamientos de la accionante, torna inviable la protección rogada, incluso como mecanismo transitorio.
Frente al particular, esta Corporación ha precisado que:
…‘por tratarse de actos administrativos, el debate acerca de su legalidad cumple suscitarlo ante los Jueces Contencioso Administrativos competentes, a través de las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con las circunstancias y particularidades que, a juicio del interesado, experimentó la situación que generó lo resuelto por la administración y que es materia de inconformidad, a fin de generar las determinaciones con las cuales se obtenga el restablecimiento del derecho…’. Además, en este escenario la interesada puede solicitar como medida cautelar la suspensión provisional del acto ilegal, razón por la cual no se justifica la intervención del juez constitucional ni siquiera como mecanismo transitorio. Así las cosas, y en vista de que no se cumple el requisito de la subsidiariedad, la Corte confirmará…, la decisión de primera instancia que resolvió negar el amparo… (CSJ STC, 9 dic. 2011, rad. 00330-01; reiterada en CSJ STC, 13 jul. 2012, rad. 00153-01).
3. Lo consignado, entonces, impone infirmar el veredicto de primer rango, en tanto que la ayuda supralegal implorada no debió salir avante, por lo cual los pronunciamientos adoptados con ocasión de lo allí dirimido, de existir, quedan sin efecto alguno, según lo reglado en el artículo 7º del Decreto 306 de 1992.1
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil y Agraria, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, revoca la sentencia impugnada y, en su lugar, deniega el amparo rogado.
Comuníquese a los interesados por el medio más expedito y, en oportunidad, envíese las actuaciones respectivas a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
Presidenta de Sala
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Ausencia justificada
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 «…Cuando el juez que conozca de la impugnación o la Corte Constitucional al decidir una revisión, revoque el fallo de tutela que haya ordenado realizar una conducta, quedarán sin efecto dicha providencia y la actuación que haya realizado la autoridad administrativa en cumplimiento del fallo respectivo…».