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STC8528-2023
Magistrado ponente
STC8528-2023
Radicación n.º 11001-02-03-000-2023-02128-00
(Aprobado en Sala de dieciséis de agosto de dos mil veintitrés)
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023).
Decide la Corte la acción de tutela promovida por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES contra la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de esa ciudad, trámite al cual fueron vinculadas las partes e intervinientes en el asunto que originó la queja.
ANTECEDENTES
1. La entidad accionante, actuando a través de apoderado judicial, reclamó la protección de las garantías derivadas del debido proceso –en especial, defensa, contradicción y «juez natural»–, supuestamente vulneradas por las autoridades convocadas.
2. Como hechos jurídicamente relevantes para la definición del sub-lite, se destacan los siguientes:
2.1. La Clínica de Fracturas y Medicina Laboral S.A.S. inició ejecutivo contra la ADRES, por el importe de unas facturas generadas por la prestación de servicios de salud a víctimas de accidentes de tránsito cuyo vehículo no fue identificado o no contaba con póliza SOAT, o quienes no estaban afiliadas al sistema general de seguridad social a la fecha del suceso, entre otros eventos, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cartagena (rad. n.º 2021-00068), quien, el 27 de abril de 2021, libró orden de apremio y decretó el embargo de dineros, en los siguientes términos:
«DECRETAR el embargo de las sumas de dinero legalmente embargables que por cualquier concepto llegare a tener la entidad ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) NIT. 9.010.379.161, en las entidades bancarias relacionadas en el escrito de medidas que se resuelve. Limítese la cuantía en $1.010.711.701 Por secretaria ofíciese».
2.2. Seguidamente, el estrado tuvo por no contestada la demanda1, y, luego de algunas actuaciones, el 2 de agosto de 2022 se negaron, en proveídos independientes: (i) la petición de control de legalidad, en la que deprecó la falta de «jurisdicción y competencia», pues, a su juicio, la causa corresponde a los jueces contencioso-administrativos2; y (ii) la solicitud de levantamiento de las cautelas radicada por la ADRES, con sustento en la sentencia T-053 de 2022 de la Corte Constitucional, ya que la autoridad estimó que «no es cierto que el despacho haya ordenado el embargo de dineros correspondientes al SGSSS, por el contrario, en la providencia que ordenó la cautela, expresamente se hizo salvedad en que la misma recaía sobre aquellos recursos que fueren legalmente embargables, bajo el entendido que no necesariamente todos los dineros que maneja el demandado corresponden a dineros del SGSSS, y que no todos los dineros del SGSSS tienen una inembargabilidad absoluta».
2.3. Luego, el 1 de octubre de esa anualidad, se ordenó seguir adelante el recaudo3; y, con proveído de 7 del mismo mes y año, se dejó incólume lo dispuesto respecto de la medida, al dirimir el recurso de reposición, adicionando:
«La medida de embargo solo cobija aquellos dineros que provengan del Sistema General de Participaciones, siempre y cuando estos no se encuentren contenidos en una cuenta maestra de recaudo. Por secretaria ofíciese».
2.4. Y, al desatar la apelación, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de esa ciudad la confirmó el 5 de diciembre posterior, tras colegir que la obligación que se reclama tiene su origen en la prestación de servicios de salud, «lo que configura una de las excepciones a la regla general de inembargabilidad de los activos del Sistema General de Participaciones». Finalmente, con auto de 16 de marzo de 2023, se ofició a varios bancos para que procedieran en la forma dispuesta desde el 2021.
2.5. En ese orden, refirió que, con las mentadas decisiones, se incurrió, entre otros, en violación directa de la Constitución, defectos sustantivo y procedimental absoluto, «por cuanto si bien es cierto que dentro del desarrollo del proceso ejecutivo (…) se puede adelantar (sic) medidas cautelares que garanticen el cumplimiento de determinada, lo cierto es que, dichas medidas no pueden aplicarse como es el caso que nos compete, sobre recursos que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y que estos recursos son de naturaleza inembargable, además es importante hacer hincapié en que estos tienen destinación específica y no pueden ser dirigidos a fines diferentes de los previstos constitucional y legalmente».
3. En consecuencia pidió, en lo fundamental, (i) dejar sin efecto los reseñados proveídos; (ii) «EXHORTAR a la autoridad judicial accionada a abstenerse de decretar medidas de embargo sobre recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud»; y (iii) «en caso de considerar que la actuación de la autoridad judicial incurrió en algún tipo de falta de tipo disciplinaria, penal, o fiscal, remitir copias de la presente actuación a las autoridades respectivas».
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cartagena relató las actuaciones del proceso, explicando que «el auto atacado no modifica ni cambia la orden dada en el auto del 27 de abril de 2021, complementada mediante auto del 7 de octubre de 2022,- confirmadas por el Tribunal Superior- a lo único que se limita es a reiterarla, es decir, las entidades financieras (DAVIVIENDA Y BBVA) debieron excluir de la práctica de la medida los recursos que no provinieran del SGP y aquellos que se encontraran en cuentas maestras de recaudo, como se indicó expresamente en las providencias referidas».
De igual forma, destacó que «la tutela no cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que, aunque el accionante dice atacar el auto del 16 de marzo de 2023, su inconformidad realmente gira en torno a lo decidido en el auto del 27 de abril de 2021, adicionado mediante auto del 7 de octubre de 2022. Así lo revela no solo su argumentación, sino la solicitud de medida provisional en la que se pretende dejar sin efectos las cautelas decretadas en el auto del 27 de abril de 2021».
También anotó que «resulta inaudito que se pretenda discutir la competencia y la jurisdicción de esta célula judicial por vía de tutela, sin siquiera haber recurrido la orden de apremio con asidero en esa argumentación dentro del proceso ejecutivo, que sería la vía idónea para atacar y/o remediar la supuesta violación al debido proceso por la carencia de Juez natural, que es básicamente el argumento central con el que se sustenta la violación al debido proceso».
3. El Banco Agrario de Colombia S.A. informó la relación de depósitos judiciales y pidió su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva.
4. El Banco BBVA allegó documentos en los que hizo constar que se abstuvo de aplicar la cautela, porque, en atención a la Circular Externa 031 de 2016 de la Superintendencia Financiera de Colombia, «las sumas depositadas en las cuentas de titularidad de la entidad demandada gozan del beneficio de inembargabilidad».
5. La Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social (E) coadyuvó la petición de amparo, enfatizando en que «la H. Corte Constitucional, mediante providencia del 18 de febrero de 2022, en sede de revisión, profirió la Sentencia T-053 de 2022. La Procuraduría Delegada para la Salud, Protección Social y Trabajo Decente, había solicitado al máximo Tribunal Constitucional la selección y revisión del expediente: T8.255.231 por considerar que el Juez 15 Civil del Circuito distorsionó el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional referido a las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, al imponer, en el marco de un proceso ejecutivo adelantado en contra de Coomeva, medidas cautelares de embargo sobre las cuentas maestras de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–».
Sobre el punto, resaltó que, en esa providencia, la Corte Constitucional sostuvo que «en contraste con lo inferido por el juez accionado, la Sala reafirmó que, a la luz de los criterios decantados por esta Corporación, los recursos del SGSSS que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema son públicos, tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que respecto de ellos resulten predicables las excepciones a la inembargabilidad definidas por la jurisprudencia constitucional».
También apuntó que «las facturas que expiden las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) con destino al ADRES son por los servicios de salud derivados de accidentes de tránsito cuyo vehículo involucrado no sea identificado o no cuente con póliza SOAT, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social provienen de los recursos de la Subcuenta ECAT, esto en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993. Lo anterior implica que el pago de las reclamaciones con cargo a la subcuenta ECAT se encuentran sujetas al cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley, lo cual garantiza el flujo adecuado de los recursos del sistema de salud, evitando fraudes y pagos indebidos».
6. La Clínica de Fracturas y Medicina Laboral expuso que «en esta ocasión el accionante pretende LA NULIDAD DEL AUTO de catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023) – providencia que desconoce aquí el suscrito, toda vez que dentro del expediente no se avizora la existencia de una providencia con la fecha en mención. Sin embargo, hace esta solicitud por vía tutela, sin haber agotado todos los medios, ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. La jurisprudencia ha explicado que el juez de tutela debe garantizar que la acción de amparo no sea utilizada para revivir oportunidades procesales vencidas, de manera que se agoten todos los recursos previstos por el proceso judicial y que no sea empleada como una instancia adicional».
CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico.
Corresponde a la Corte establecer si las autoridades convocadas incurrieron en presunta vía de hecho en el ejecutivo de la referencia (rad. n.º 2021-00068), por denegar la solicitud de levantamiento de las medidas cautelares formulada por la ADRES, supuestamente, en desmedro de sus prerrogativas.
2. De la tutela contra providencias judiciales.
Las decisiones de los jueces son, por regla general, ajenas a la acción consagrada en el artículo 86 de la Carta Política, excepto, como lo ha precisado reiteradamente la jurisprudencia, en eventos en los que resultan manifiestamente arbitrarias, esto es, producto de la mera liberalidad, a tal punto que configuren una vía de hecho, obviamente bajo los presupuestos de que el afectado acuda dentro de un término razonable a formular la queja y haya utilizado los remedios idóneos, tanto ordinarios como extraordinarios, con miras a conjurar la lesión alegada, salvo que se esté en presencia de un perjuicio irremediable.
3. Solución al caso concreto.
Revisadas las decisiones sometidas a escrutinio de esta Corte, mediante las cuales las autoridades accionadas denegaron el levantamiento de las cautelas decretadas en el ejecutivo promovido contra la ADRES, no se advierte la configuración de una vía de hecho, ni la conculcación de las garantías fundamentales invocadas, como pasa a explicarse.
3.1. En efecto, nótese que, con proveído de 27 de abril de 2021, el estrado a quo dispuso librar la orden de apremio en los siguientes términos:
«DECRETAR el embargo de las sumas de dinero legalmente embargables que por cualquier concepto llegare a tener la entidad ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) NIT. 9.010.379.161, en las entidades bancarias relacionadas en el escrito de medidas que se resuelve. Limítese la cuantía en $1.010.711.701 Por secretaria ofíciese».
3.2. Con posterioridad, en auto de 2 de agosto de 2022, la autoridad negó la petición de levantamiento de la citada cautela, con fundamento en que «consistió en el “embargo de las sumas de dinero legalmente embargables que por cualquier concepto llegare a tener la entidad ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) NIT. 9.010.379.161”, en las distintas entidades bancarias, medida cautelar expresamente consagrada en el numeral 10 del artículo 593 del CGP».
En esa línea, agregó que
«(…) no es cierto que el despacho haya ordenado el embargo de dineros correspondientes al SGSSS, por el contrario, en la providencia que ordenó la cautela, expresamente se hizo salvedad en que la misma recaía sobre aquellos recursos que fueren legalmente embargables, bajo el entendido que no necesariamente todos los dineros que maneja el demandado corresponden a dineros del SGSSS, y que no todos los dineros del SGSSS tienen una inembargabilidad absoluta.
En ese orden de ideas, si el demandado alega que algunas de sus cuentas manejan recursos del SGSSS totalmente inembargables, como ocurrió en el antecedente jurisprudencial que aporta, le corresponde individualizar el respectivo producto financiero y aportar las certificaciones y evidencias que soporten la naturaleza de los recursos allí contenidos y su origen, a efectos de que el despacho cuente con todos los elementos de juicio para decidir.
Lo anterior, amén de que el acreedor es precisamente una Institución Prestadora de Salud, frente a las cuales la jurisprudencia ha reconocido excepciones a la inembargabilidad de algunos de los recursos que nutren el SGSSS, dependiendo de su origen».
3.3. Aunado a lo anterior, con determinación de 7 de octubre del mismo año, resolvió el recurso de reposición que radicó la ADRES, dejando incólume su sentido, toda vez que:
«La providencia impugnada sustentó la negativa de levantar la medida cautelar en que, i) al decretar la medida cautelar expresamente se indica que recae sobre las sumas legalmente embargables que posea la entidad ejecutada en las entidades financieras, bajo el entendido que no todos los dineros del SGSSS tienen una inembargabilidad absoluta, ii) la entidad demandante pertenece al sector salud, frente al cual la jurisprudencia ha reconocido una excepción a la inembargabilidad de algunos de los recursos que nutren el SGSSS, y iii) no existe aviso o constancia por parte de las entidades financieras que indique que la medida ha recaído sobre recursos de naturaleza inembargable.
Para el despacho las razones expuestas en el recurso de reposición no son suficientes para refutar los argumentos en que se fundó la providencia, por lo que el despacho reitera su postura y se permite hacer las siguientes precisiones.
No es cierto que el despacho injustificadamente se aparte del precedente contenido en la Sentencia T-053 de febrero de 2022, incluso, en el auto controvertido se hace expresamente una mención a ella:
“En ese orden de ideas, si el demandado alega que algunas de sus cuentas manejan recursos del SGSSS totalmente inembargables, como ocurrió en el antecedente jurisprudencial que aporta, le corresponde individualizar el respectivo producto financiero y aportar las certificaciones y evidencias que soporten la naturaleza de los recursos allí contenidos y su origen, a efectos de que el despacho cuente con todos los elementos de juicio para decidir.”
El demandado pretende equiparar el caso bajo estudio con el discutido en la sentencia T-053 de 2022, como si se tratara de una situación idéntica, cuando no lo es, por cuanto en la decisión de la Corte Constitucional el embargo fue decretado sobre “las sumas de dinero que a cualquier título y por todo concepto poseyera Coomeva EPS en una serie de entidades bancarias”, sin salvedad alguna, mientras que en el caso de marras expresamente se indicó que la medida se decretó sobre las “sumas de dinero legalmente embargables” que poseyera el demandado.
(…) Finalmente conviene mencionar que el despacho no discute la naturaleza completamente inembargable de los recursos del SGSSS que provienen de las cotizaciones de los afiliados al sistema, es por ello que la medida cautelar no recae, ni puede recaer sobre esa especial naturaleza de recursos, en eso, tanto las sentencias T-172 y T-053 son claras.
Así las cosas, no le asiste razón al recurrente cuando achaca a este despacho haber librado un embargo sobre tales recursos, porque se reitera, la medida cobija las sumas “legalmente embargables” entendiéndose estas, las pertenecientes al SGP.
Con todo, con la finalidad de precaver el riesgo de que la medida cautelar sea indebidamente aplicada, de oficio se complementará el ordinal sexto del Auto del 27 de abril de 2021, en el sentido de indicar que la medida de embargo solo cobija aquellos dineros que provengan del SGP, siempre y cuando estos no se encuentren contenidos en una cuenta maestra de recaudo4».
De esta manera, complementó el ordinal sexto de la mentada resolución:
“SEXTO: DECRETAR el embargo de las sumas de dinero legalmente embargables que por cualquier concepto llegare a tener la entidad ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) NIT. 9.010.379.161, en las entidades bancarias relacionadas en el escrito de medidas que se resuelve. Limítese la cuantía en $1.010.711.701.
La medida de embargo solo cobija aquellos dineros que provengan del Sistema General de Participaciones, siempre y cuando estos no se encuentren contenidos en una cuenta maestra de recaudo. Por secretaria ofíciese.”».
De modo que, en esas condiciones, deviene diáfano que las autoridades de instancia ratificaron su determinación, en el entendido de que la medida cuestionada recae exclusivamente sobre los dineros «legalmente embargables», razón por la cual corresponderá, en cada evento, hacer los análisis y las verificaciones pertinentes para no trasgredir dicha pauta y, por consiguiente, garantizar el debido proceso que les asiste a las partes.
3.5. Conforme con ello, las decisiones adoptadas, como se anticipó, dada la argumentación allí consignada y las particularidades de este caso, no son infundadas o arbitrarias, por lo que no se colige la configuración de una vía de hecho, siendo claro, entonces, que el reclamo de la entidad censora no halla recibo en esta sede excepcional. Por el contrario, lo que se advierte es una diferencia de criterio de aquella frente a las autoridades accionadas, en tanto esas disposiciones fueron contrarias a sus expectativas.
Por ello cabe agregar que, aunque se discrepara de lo resuelto, no podría abrirse camino la prosperidad de la protección constitucional, pues es necesario que las determinaciones estén afectadas por errores superlativos y desprovistos de todo fundamento objetivo, situación que no ocurre en el sub-lite; aunado a que, se itera, aquellas se ciñen a los específicos contornos de esta causa y su desarrollo procesal.
Sobre el particular, la Sala ha dicho en precedencia que:
«(…) el mecanismo de amparo constitucional no está previsto para desquiciar providencias judiciales con apoyo en la diferencia de opinión de aquéllos a quienes fueron adversas, obrar en contrario equivaldría al desconocimiento de los principios de autonomía e independencia que inspiran la función pública de administrar justicia y conllevaría a erosionar el régimen de jurisdicción y competencias previstas en el ordenamiento jurídico a través del ejercicio espurio de una facultad constitucional, al que exhorta el promotor de este amparo» (CSJ STC, 15 feb. 2011, rad. 01404-01, reiterado, entre otras, en STC, 24. sep. 2013, rad. 02137-00).
3.6. De otra parte, en lo que respecta al alegado desconocimiento de los «precedentes» relacionados en el escrito inicial, tampoco se abre paso el resguardo, comoquiera que el proveído confutado efectuó un análisis razonable y ponderado de la situación expuesta y de los elementos de convicción obrantes en la foliatura, en el marco de su discrecionalidad judicial, aspecto del cual no se puede desprender la conculcación de las garantías reclamadas.
4. Precisiones adicionales.
4.1. Sumado a lo antedicho, se destaca que igual suerte corren los demás reclamos –v. gr., las alegadas «falta de jurisdicción y competencia»5–, pues, además de que, prima facie, con los elementos de convicción obrantes en este estadio procesal, no es posible derivar las irregularidades denunciadas y de la revisión del expediente deviene diáfano que la ADRES no ha ejercido oportunamente su defensa6; nada obsta para que, en el marco del debido proceso, y teniendo en cuenta que el cobro está en curso, plantee sus específicas peticiones ante el cognoscente a través de los cauces pertinentes, pues ese es el escenario idóneo para dirimir las controversias traídas a esta sede, lo que reafirma la inviabilidad de este mecanismo.
Recuérdese que, de acuerdo con el carácter residual de la tutela, esta no es una herramienta instituida para reemplazar los cauces establecidos por el legislador para la efectiva y adecuada defensa de las garantías procesales de los intervinientes o interesados en un trámite judicial, pues lo contrario conllevaría invadir su órbita de acción y a quebrantar la Carta Política. De ahí que, si no se han agotado todos los medios que brinda el ordenamiento procesal, por medio de la queja constitucional no se puede proveer la solución de una cuestión que corresponde dirimir al juez competente.
Por lo demás, tampoco es viable conceder la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, dado que la Corte no encuentra que se hayan probado las exigencias que la hagan posible en tales condiciones, toda vez que, para tal evento, se requiere que el daño «revista cierta gravedad e inminencia más allá de lo puramente eventual, y que sólo pueda evitarse con medidas urgentes e impostergables propias de la tutela» (CSJ STC 1 sep. 2011, exp. 00194-01), y porque «esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial (…) que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional» (CC SU-111/97).
4.2. Finalmente, en lo que atañe a la pretensión de que se compulsen copias para indagar sobre la eventual comisión de infracciones disciplinarias, fiscales o penales, la Corte precisa que nada obsta para que la ADRES acuda directamente ante las autoridades competentes para formular sus denuncias y/o quejas, teniendo en cuenta que, en virtud del carácter subsidiario y residual de este mecanismo, no está previsto para suplir actuaciones que corresponden a la interesada.
5. Conclusiones
5.1. La decisión cuestionada se advierte razonable, en tanto no es resultado de un subjetivo criterio que conlleve la manifiesta desviación del ordenamiento jurídico, y, por ende, tenga aptitud para lesionar las prerrogativas superiores suplicadas.
5.2. En todo caso, nada obsta para que, en el curso del proceso, la ADRES plantee sus específicas solicitudes en debida forma.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NIEGA el amparo incoado a través de la acción de tutela referenciada.
Comuníquese lo aquí resuelto a las partes por medio expedito y, en caso de no ser impugnado el fallo, remítanse las presentes diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
Presidente de Sala
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 Dado el indebido otorgamiento del poder y la falta de subsanación en las oportunidades concedidas por el estrado, tal como consta en el auto de 2 de agosto de 2022.
2 Esa determinación se ratificó el 7 de octubre de 2022, al resolver el recurso de reposición; y el tribunal declaró inadmisible la alzada el 5 de diciembre siguiente.
3 Aspecto sobre el cual está pendiente de definirse lo concerniente a la concesión o no de la apelación formulada.
4 Cita propia del texto referenciado: «Sentencia Corte Constitucional T 172 de 2022».
5 La cual fue aducida, nuevamente, en escrito posterior remitido por la ADRES a esta causa, en el que puso de presente como «hecho novedoso» la expedición de una decisión, en el marco de un conflicto entre jurisdicciones, por parte de la Corte Constitucional.
6 Porque, v. gr., no contestó en término la demanda y por lo mismo no formuló excepciones ni recursos