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STC9439-2023
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Magistrado ponente
STC9439-2023
Radicación n.° 54001-22-13-000-2023-00190-02
(Aprobado en sesión de diecinueve de septiembre de dos mil veintitrés)
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).
Se decide la impugnación formulada frente al fallo proferido el 14 de agosto de 2023 por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, que accedió a la acción de tutela promovida por la Clínica Médico Quirúrgica S.A.S. contra el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de esa ciudad, a cuyo trámite fueron vinculadas las partes e intervinientes en el asunto objeto de la queja constitucional.
ANTECEDENTES
1. La clínica promotora, a través de apoderado judicial, reclamó la protección constitucional de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente conculcado por la autoridad acusada.
Solicitó, entonces, ordenar al estrado querellado «dejar sin efecto las decisiones tomadas en los autos del 24 de mayo y 7 de junio de 2023… que no deciden suspender el proceso ejecutivo con radicado n° 2020-00014» y, en consecuencia «dé cumplimiento a la solicitud de suspensión del proceso…, emitida por el Centro de Arbitraje, Conciliación y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Cúcuta, pues dichas órdenes se dan en cumplimiento de lo prescrito en el artículo 9° del decreto 560 de 2020 y el decreto reglamentario 842 de 2020».
2. Son hechos relevantes para la definición del presente asunto los siguientes:
2.1. La Clínica Médico Quirúrgica S.A.S. presentó solicitud de recuperación empresarial conforme el artículo 9° del decreto 560 de 2020 y el reglamentario 842 de 2020, razón por la que el 9 de marzo de 2023 fue admitida por el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Cúcuta, al tiempo que, dispuso «suspen[der] los procesos de ejecución, cobro coactivo, restitución de tenencia y ejecución de garantías, sin que proceda el levantamiento de medidas cautelares o autorizaciones previstas en tal artículo».
2.2. Conforme lo anterior, el 22 de marzo de 2023 informó al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta la orden de suspensión del proceso ejecutivo que allí se tramita con radicación n° 2020-00014 incoado en su contra por Dipromédicos S.A.S.; no obstante, el 24 de mayo de los corrientes, el estrado negó tal solicitud, al considerar que conforme al numeral 1° del artículo 3° de la Ley 1116 de 2006 las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud están excluidas del trámite de Recuperación Empresarial, por lo que continuará con el conocimiento de dicho juicio; decisión que mantuvo el 7 de junio siguiente, destacando que, al ser la ejecutante una IPS «recibe dinero del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se encuentra enlistada la competencia de los procesos de recuperación de intervención forzosa administrativa que los involucra ante la Superintendencia Nacional de Salud de conformidad a lo normado Ley 633 de 1993 (EOSF), el decreto 2555 de 2010, modificado por la Ley 510 de 1999 y Ley 715 de 2001», asimismo, negó la concesión de la alzada, por improcedente.
2.3. Por vía de tutela se duele la quejosa, en síntesis, de la decisión referida a espacio, pues, en su sentir, se desconoció el artículo 9° del decreto 560 de 2020, el cual contempla que «podrá adelantar procedimientos de recuperación empresarial para su posterior validación judicial, respecto de los deudores sujetos al régimen de insolvencia previsto en la Ley 1116 de 2006 y las personas excluidas del régimen de insolvencia relacionadas en el artículo 3° del mismo régimen, siempre que no estén sujetas de manera obligatoria a un régimen especial de recuperación de negocios o no tengan un régimen de recuperación», norma que, a su parecer, se ajusta a la Clínica por ser «un sujeto excluido del régimen de insolvencia de la ley 1116 de 2006, no se encuentra excluida de iniciar el proceso de recuperación empresarial regulado por el artículo 9 del decreto 560 de 2020, norma que es posterior a la ley 1116 de 2006».
2.4. Anotó que el artículo 3° del decreto reglamentario 842 de 2020 reitera que el proceso de recuperación está previsto para las personas naturales comerciantes, personas jurídicas excluidas y no excluidas del régimen de insolvencia empresarial establecido por la ley 1116 de 2006, «sin perjuicio de las medidas administrativas de toma de posesión o intervención para administrar o liquidar que puedan adoptar las autoridades de inspección, vigilancia y control, en ejercicio de sus facultades legales», de ahí que, tales medidas que puedan adoptar, entre ellos, la Superintendencia de Salud «no son excluyentes con el proceso de recuperación empresarial regulado por el artículo 9 de decreto 560 de 2020», es decir, que la Clínica puede iniciar un proceso de recuperación empresarial y ser sometida a una medida administrativa de toma de posesión o intervención para administrar o liquidar, por no ser procedimientos excluyentes.
2.5. Manifestó que el decreto 560 de 2020 fue expedido en el marco de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Covid 19, por lo que «se trata de un nuevo régimen de insolvencia con una finalidad específica de recuperar y conservar la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo», además, dicha normatividad refiere la suspensión de procesos ejecutivos que se vienen adelantando, por lo que el actuar del juzgado es errado.
2.7. Refirió que el estrado judicial erró al considerar que la entidad de salud «no es sujeto del proceso de recuperación empresarial, aplicando normas que son inaplicables al caso en concreto, inaplicando normas que si debe aplicar, pues son normas que regulan el proceso de recuperación empresarial y no hace una correcta interpretación respecto a los sujetos excluidos de estos procesos pues en el artículo 9 del decreto 560 y el decreto 842 de 2020 es mas que claro que las entidades promotoras de salud, las administradoras del régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud y las instituciones prestadoras de servicio de salud son sujetos a los cuales va dirigido el proceso de recuperación empresarial ante las cámaras de comercio».
2.8. Agregó que las decisiones criticadas se limitaron a tener en cuenta la ley 1116 de 2006, ley 663 de 1993 (EOSF), el decreto 2555 de 2010, modificado por la ley 510 de 1999 y la ley 715 de 2001, normas que entraron en vigencias en los años 2003, 1993, 2010, 1999 y 2001, es decir, «normas que para el momento no tenían en cuenta los procesos especiales que surgieron con ocasión a la pandemia que vivió nuestro país, procesos de los cuales para muchos operadores jurídicos son desconocidos».
LAS RESPUESTAS DE LOS CONVOCADOS
1. El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta instó la improcedencia del resguardo, al considerar que las decisiones criticadas no lucen arbitrarias; destacó que la accionante está sometida a un régimen especial de liquidación y la única legitimada para adelantarlo es la Superintendencia de Salud, careciendo la Cámara de Comercio de facultades para ello, pues, conforme la sentencia C-237-2020 refiere que el procedimiento de recuperación empresarial está habilitado para los destinatarios de la Ley 1116 y las personas excluidas del régimen de insolvencia de esa ley, siempre que no estén sujetas de manera obligatoria a un régimen especial de recuperación de negocios, de ahí que, la empresas promotoras de salud no están cobijadas por el decreto 560 de 2020 y los decretos reglamentarios.
2. Carlos Alberto Quintero Torrado, en calidad de mediador del proceso de recuperación empresarial de la Cámara de Comercio de Cúcuta manifestó que conforme al decreto reglamentario 842 de 2020 dicho proceso lo puede solicitar las personas jurídicas excluidas y no excluidas del régimen de insolvencia empresarial establecido en la ley 1116 de 2006, por lo que, tanto las EPS y las IPS pueden solicitar ante las Cámaras de Comercio del País la admisión a la recuperación empresarial que le permita llegar a acuerdos y soluciones con sus acreedores.
3. La Cámara de Comercio de Cúcuta indicó que los decretos 560 de 2020 y 842 de 2022 le otorgaron la competencia para conocer trámites de recuperación empresarial, relievando que, la última norma en cita, que es la reglamentaria, dispuso que pueden acudir las personas jurídicas excluidas y no excluidas del régimen de insolvencia empresarial establecido en la le ley 1116 de 2006, decretos que son un avance y respiro financiero para las EPS y las IPS, y puedan dar continuidad a la prestación de servicios de salud.
4. Dipromédicos S.A.S. se refirió a los hechos de la salvaguarda; pidió negar la solicitud de amparo, comoquiera que, el inciso 1° del artículo 9° del decreto 560 de 2020 y el canon 3° de la Ley 1116 de 2006 refieren que las prestadoras de salud no pueden pretender tal solicitud, además, porque una institución prestadora de salud tiene un régimen propio para su organización y reestructuración empresarial ante la Superintendencia Nacional de Salud; que la Clínica Médico Quirúrgica S.A.S. posee cuentas bancarias que gozan del principio de inembargabilidad, por poseer recursos del estado o del sistema general de salud, manejan recursos del régimen subsidiado y del Fiduprevisora, siendo una IPS de cuarto nivel, razón por la que la Cámara de Comercio no es el juez natural para adelantar el proceso de recuperación empresarial; que en la emergencia sanitaria la accionante aumentó su capacidad financiera porque vendió o atendió u prestó los servicios de salud por Covid 19 a toda la comunidad nortesantandereana, por lo que, es desleal que alegue un desequilibrio económico en época de pandemia.
5. La Universidad de Pamplona y de Contreras y Rodríguez Abogados S.A.S. (Cesionario de la IPS Unipamplona), indicó que los 3 meses que dispone el artículo 9° del decreto 560 de 2020 culminaron el 9 de junio de 2023, sin que exista acuerdo de reorganización, por lo que la Cámara de Comercio y demás interesados dejaron pasar los términos para emitir o aprobar algún acuerdo, dejando el proceso de recuperación a medias, razón por la que no existe motivo para suspender los procesos judiciales, máxime cuando el mismo se tramita de forma irregular y sin competencia, pues la misma recae en la Superintendencia Nacional de Salud, por tener una regulación especial.
6. Contacto IPS pidió su desvinculación de la salvaguarda, toda vez que, ya no hace parte de la Unión Temporal de servicios Integrales de Salud.
7. Annar Diagnóstica Import S.A.S., la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales, Hospiclinic de Colombia S.A.S., Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P., Coneuro S.A.S., ESE Hospital Mental Rudesindo Soto, en escritos separados, solicitaron su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no son las llamadas a responder por las pretensiones constitucionales.
8. Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P. anotó que no tiene ninguna obligación pendiente con la Clínica Médico Quirúrgica S.A.S., por lo que se configura un hecho superado.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El a-quo constitucional concedió el resguardo rogado al considerar que conforme a la sentencia C-237 de 2020 por medio de la cual la Corte Constitucional realizó el control de constitucionalidad del decreto 560 de 2020, se estableció que una vez admitida la empresa a recuperación empresarial, se deben suspender los procesos ejecutivos que se estén tramitando en contra del deudor, razón por la que la falladora accionada debía cumplir con ello y no exceder los límites de su competencia, al entrar a analizar si el deudor está o no sujeto al proceso de recuperación empresarial, pues tal situación debe ser estudiada por ese proceso especial y no por el juez del ejecutivo.
Destacó que, al margen de compartir si la Cámara de Comercio de Cúcuta es la autoridad competente para tramitar el asunto frente a una empresa del sistema de seguridad social en salud, lo cierto es que tal discusión debe darse al interior del proceso de recuperación empresarial; en consecuencia, dispuso:
…ordenar al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta que, en el término máximo de tres (3) días, contados a partir de la notificación de esta decisión, deje sin valor ni efecto los autos emitidos los días 24 de mayo y 7 de junio de 2023, mediante los cuales decidió continuar con el proceso ejecutivo radicado No. 54001-3153-004-2020-00014-00 y no reponer tal determinación, y, en su lugar, proceda a suspender dicha ejecución y atienda lo ordenado por el Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Cúcuta al interior del proceso de recuperación empresarial No. 20230001423.
LAS IMPUGNACIONES
1. La Universidad de Pamplona y Contreras y Rodríguez Abogados S.A.S. (Cesionaria de la IPS Unipamplona) opugnó el fallo, al considerar que el proceso de recuperación empresarial culminó el 9 de junio de 2023, si en cuenta se tiene que el mismo inició el 9 de marzo anterior, y la norma contempla una vigencia de 3 meses, por lo que, «aun existiendo algún acuerdo, la norma es clara en el sentido que, los procesos judiciales se suspenderán únicamente dentro del plazo fijado desde el inicio del trámite hasta la duración de tres (3) meses»; que una vez se tenga el mentado acuerdo empresarial, el procedimiento aplicable y conforme lo regula la ley 1116 de 2006, se debe presentar ante la autoridad competente para su aprobación, que sería el juez del concurso o conocimiento, quien deberá resolver su admisión, competencia, y de ser procedente, ordenaría la suspensión de procesos judiciales.
Anotó que las EPS y las IPS no pueden acceder al régimen de insolvencia previsto en la ley 1116 de 2006, ni por solicitud del interesado ni por solicitud de la Superintendencia Nacional de Salud, ni por solicitud ante la Cámara de Comercio, por exclusión expresa y por la «categórica asignación constitucional de funciones que tiene que desarrollar dicha Superintendencia respecto de las sociedades sujetas a su supervisión, en torno a la protección de los derechos fundamentales inmersos en el sistema general de seguridad social en salud», reiterando que, las EPS y las IPS tienen supervisión exclusiva asignada a la Superintendencia Nacional de Salud, razón por la que no pueden acogerse a los procesos de insolvencia o de reorganización en el marco de la ley 1116 de 2006 y del decreto 560 de 2020.
2. Dipromédicos S.A.S. impugnó el fallo constitucional, reiterando los argumentos expuestos en su intervención, a los que adicionó que la Cámara de Comercio de Cúcuta carece de competencia para adelantar un procedimiento de insolvencia o recuperación empresarial de una entidad prestadora de servicios de salud, como lo es la Clínica Médico Quirúrgica S.A.S., pues la misma recae en la Superintendencia Nacional de Salud; que a la solicitud de amparo no se vinculó a las Superintendencias Nacional de Salud y de Sociedades que tienen injerencia en el presente asunto.
Indicó que no se estudió su quebranto a sus garantías esenciales, pues no se tramitó dentro de este procedimiento las observaciones y objeciones alegadas por diferentes acreedores sobre la carencia de competencia de la Cámara de Comercio; que el Tribunal «se sustenta en la interpretación literal del artículo 9 Inc. 6 del Decreto 560 de 2020, pues concentra su argumento en sí y solo sí, la obligación que tiene el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de suspender el proceso ejecutivo de rad. 2020-014 porque la norma ejusdem menciona que deben suspenderse los procesos ejecutivos en curso en contra del deudor insolvente, sin tener en cuenta si cumple o no los supuestos fácticos para acogerse este régimen especial de insolvencia», razón por la que la decisión del estrado querellado es razonable.
Agregó que paralelamente a la tutela se adelantó la negociación de pasivos (sin notificar al respecto) y sin resolver las observaciones u objeciones planteadas por los acreedores, emitieron acuerdo de recuperación empresarial, por tanto, la Cámara de Comercio de Cúcuta no ofrece garantías, máxime cuando, insiste, no atendió la objeción de falta de competencia, por lo que pide, además de revocar el fallo emitido por el a quo constitucional, se decrete la nulidad del procedimiento de recuperación empresarial adelantado por la IPS Clínica Médico Quirúrgica S.A.S. por falta de competencia de la Cámara de Comercio de Cúcuta.
CONSIDERACIONES
1. Al tenor del artículo 86 de la Carta Política, la tutela es un mecanismo instituido para la protección de los derechos fundamentales, cuando sean conculcados o seriamente amenazados por la acción o la omisión ilegítima de una autoridad pública o, en determinadas hipótesis, de los particulares, siempre y cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
Por lineamiento jurisprudencial, en tratándose de actuaciones y providencias judiciales, el resguardo se abre paso de manera excepcional y limitado a la presencia de una irrefutable vía de hecho, cuando «el proceder ilegítimo no es dable removerlo a través de los medios ordinarios previstos en la ley» (CSJ STC, 11 may. 2001, rad. 2001-00183-01); y por supuesto, se cumpla el requisito de la inmediatez.
2. Descendiendo al caso sub examine, se advierte que, tal y como lo concluyó el a quo constitucional, el estrado enjuiciado cometió un desafuero que amerita la injerencia de esta jurisdicción, por cuanto se desatendió el inciso 6° del artículo 9° del decreto 560 de 2020, así como la sentencia C-237 de 2020, en punto a la suspensión de los procesos, entre otros, ejecutivos, una vez admitida la solicitud de recuperación empresarial.
En efecto, revisado el auto de 24 de mayo de 2023 el estrado judicial dispuso no suspender el juicio ejecutivo con radicación n° 2020-00014, al considerar que, «la entidad demandada en este proceso la Clínica Médico Quirúrgica SAS no puede acogerse al Procedimiento de Recuperación Empresarial dispuesto en el Decreto 560 de 2020, ya que es una Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPS), que se encuentra entre las empresas excluidas como se señala el artículo 9 del decreto 560 de 2020 y el artículo 3 de la Ley 1116 de 2006».
Determinación que, el 7 de junio siguiente mantuvo, al advertir que «conforme a lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Legislativo 560 de 2020, para dichas entidades no le es aplicable dicho trámite por tener norma expresa sobre algún régimen recuperatorio o negociación de pasivos que, para este caso es ante la Superintendencia Nacional de Salud la entidad competente de conocer y decidir los procesos de recuperación de intervención forzosa administrativa para las Instituciones Prestadoras de Servicio de Salud que manejan o reciban dineros del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Así entonces, al obrar dentro del proceso prueba que la calidad de la entidad demandada es una Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPS) que recibe dineros del Sistema General de Seguridad Social en Salud se encuentra enlistada la competencia de los procesos de recuperación de intervención forzosa administrativa que los involucran ante la Superintendencia Nacional de Salud de conformidad a lo normado Ley 663 de 1993 (EOSF), el Decreto 2555 de 2010, modificado por la Ley 510 de 1999 y Ley 715 de 2001».
No obstante, como se anunció, el inciso 6° del artículo 9 del decreto 560 de 2020 dispone que «el inicio del procedimiento suspenderá los procesos de ejecución, cobro coactivo, restitución de tenencia y ejecución de garantías, respecto a todos los acreedores», asimismo, la sentencia de constitucionalidad de dicho decreto legislativo (C-237/20) refiere que el contenido del canon 9° de dicho decreto tiene unas características, entre ellas, que «a su inicio se le adscriben efectos suspensivos de los procesos de ejecución, cobro coactivo, restitución de tenencia y ejecución de garantías adelantados por todos los acreedores».
En ese orden, el juez del circuito accionado desconoció la norma en cita, pues, una vez iniciado el procedimiento de recuperación empresarial por parte de la Cámara de Comercio, se impone a los jueces la suspensión del proceso, para el caso, el ejecutivo, sin que el director del juicio ordinario tenga el arbitrio o no de proceder a tal suspensión, menos de reprochar la competencia de la Cámara de Comercio en la admisión del referido trámite.
Ahora, lo relativo a la competencia de la Cámara de Comercio para conocer del proceso de recuperación empresarial de la Clínica por ser una IPS que, en sentir de los impugnantes, es exclusiva de la Superintendencia Nacional de Salud, es un asunto que debe ser expuesto y analizado en el proceso especial y no en el ejecutivo, por lo que es allí donde los acreedores deben reprochar la misma y exponer los argumentos ahora traídos a esta instancia constitucional, así como todos los reproches que sobre ese proceso presenten los opugnantes.
En este orden de ideas, lleva a predicar que, como lo concluyó el a quo constitucional, el despacho judicial cuestionado incurrió en un defecto procedimental, que comprometió la garantía constitucional al debido proceso, ante la indebida interpretación del artículo 9° del decreto 560 de 2020 en punto a la suspensión de los procesos, entre otros, los ejecutivos que están en trámite, tras la admisión al proceso de recuperación empresarial
En lo tocante con el error procedimental como supuesto suficiente para la procedencia de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha indicado que:
…este defecto puede ser (i) de tipo absoluto; o (ii) por exceso ritual manifiesto. Sobre el particular, la sentencia SU-770 de 2014 indicó que el defecto procedimental absoluto se presenta “cuando el procedimiento que adopta el juzgador no está sometido a los requisitos previstos en la ley, sino que obedece a su propia voluntad… porque (i) el juez se ciñe a un trámite ajeno al pertinente, o porque (ii) el juez omite etapas sustanciales del procedimiento con violación de los derechos de defensa y de contradicción de una de las partes del proceso. Este defecto requiere, además, que se trate de un error de procedimiento grave y trascendente, valga decir, que influya de manera cierta y directa en la decisión de fondo”, mientras que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto “ocurre cuando el funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, … (i) se deja de inaplicar normas procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto; (ii) se exige cumplir requisitos formales de manera irreflexiva, aunque pueda tratarse de cargas imposibles de cumplir, siempre que esta circunstancia esté comprobada; (iii) se incurre en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas; (iv) o se omite el decreto oficioso de pruebas cuando a ello hay lugar” (CC T-204/18).
3. Por otra parte, en punto a la falta de vinculación de la Superintendencia Nacional de Salud y de la Superintendencia de Sociedades, basta con precisar que, además de que Dipromédicos S.A.S. no está legitimada para pretender la nulidad del trámite por su ausencia de vinculación, también lo es que dichas entidades no son parte ni intervinientes en el juicio criticado, por lo que su vinculación no se aprecia necesaria.
4. En consecuencia, se confirmará la determinación de primera instancia.
DECISIÓN
Comuníquese mediante telegrama a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión.
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
Presidenta de Sala
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
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