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STC9649-2022
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
Magistrado Ponente
STC9649-2022
Radicación n°. 11001-02-30-000-2022-00900-00
(Aprobado en sesión virtual de veintisiete de julio de dos mil veintidós).
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintidós (2022).
Decide la Sala la acción de tutela instaurada por Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, «en calidad de magistrada de la Sección Cuarta, Subsección ‘B’ del Tribunal Administrativo Cundinamarca», frente al Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá. Al trámite se dispuso vincular a todos los intervinientes e interesados en el asunto1.
I. ANTECEDENTES
1. La gestora demanda la salvaguarda de sus garantías superiores al debido proceso, trabajo e igualdad.
2. Del escrito inicial, se resaltan los siguientes hechos y alegaciones relevantes:
2.1. El 25 de agosto de 2004 se profirió sentencia de primera instancia en la acción popular de radicado 2001-00479-02, «conocida como la ‘Descontaminación del Río Bogotá’», que amparó los derechos colectivos relacionados con el agua y el goce de un ambiente sano, entre otros; decisión que fue objeto de alzada ante el Consejo de Estado, el cual profirió fallo, el 28 de marzo de 2014, modificando el numeral segundo de la providencia recurrida.
2.2. En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado «impuso a cada una de las autoridades demandadas más de 75 órdenes, correspondiéndole […] hacer el seguimiento del cumplimiento de las disposiciones impartidas», amén de los «36 cuadernos principales, más de 88 expedientes de incidentes híbridos compuestos por varios cuadernos con más de 10.000 folios cada uno y 58 incidentes digitales, para un total de 146 cuadernos», trámites que han sido surtidos por parte de la tutelante y que han generado «una carga laboral desmesurada no solo para la suscrita sino también para el equipo de trabajo al servicio del Despacho».
2.3. Frente a la situación planteada, adujo que «no contar […] con el personal específicamente creado para hacerle seguimiento a la referida sentencia […] torna imperioso el que debamos trabajar días y horas fuera de la jornada laboral», lo cual afecta su «derecho al trabajo en su componente esencial […] al descanso», pues el Despacho tiene otros asuntos a cargo; además, que ha incurrido en gastos de hospedaje y alimentación cuando debe salir de la ciudad a realizar audiencias en los municipios objeto de inspección, pues no se le han asignado viáticos para cumplir las comisiones otorgadas, «con lo cual se me impone una carga más que afecta el salario».
2.4. Refirió que ha informado lo referido «en diferentes oportunidades desde el año 2016 al Consejo Superior de la Judicatura y al Presidente del Consejo de Estado sin que […] le hayan puesto la atención debida a los innumerables oficios […] y frente a los cuales no se obtuvo respuesta alguna […] encaminados a la creación de los cargos requeridos- […] de un Abogado Asesor (hoy Profesional Especializado Grado 23) y dos Oficiales Mayores Nominados de manera permanente que permitan descongestionar el trabajo».
2.5. Al respecto, la promotora censuró que el Consejo Superior de la Judicatura vulneró sus derechos, al no designar el personal necesario en su Despacho, pues, desde el año 2020, «ha proporcionado medidas de descongestión, las cuáles han resultado […] insuficientes […] [que los] nombramientos temporales […] atentan contra la estabilidad en el servicio […] al no ejercerse de manera continua y permanente, significa per se el atraso durante meses en la verificación del cumplimiento» del fallo de la acción popular en comento, haciendo énfasis en el Acuerdo PCSJA22-11918 de 2 de febrero de 2022, que creó un solo cargo de descongestión de profesional universitario grado 16 desde el 7 de febrero hasta el 10 de noviembre hogaño. Reprochó que «el artículo 83 de la Ley 2080 de 2021 le asigna competencia al Consejo Superior de la Judicatura para que realice los análisis necesarios sobre las cargas de trabajo y tome las decisiones para la creación de nuevos cargos, lo cual en mi caso sigue desatendido pese a los múltiples derechos de petición que he elevado».
2.6. También manifestó que, «en el mes de marzo de 2021, ejercí una acción de tutela contra la aquí accionada, la cual fue conocida por el Consejo de Estado, […] que coadyuvaron mis auxiliares, […] la cual me fue negada porque se dijo que las medidas de descongestión que la sala Administrativa había adoptado eran suficientes, la cual no ha sido objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional»; no obstante, resaltó que no estaba incurriendo en una conducta temeraria, porque «existe un hecho nuevo y concluyente que es posterior […] como lo es la creación de cargos en las altas cortes que […] desmienten la falta de presupuesto de que tanto habla el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA», indicando que, posteriormente, dicha autoridad «obtuvo los recursos para la creación de 1.692 cargos permanentes […] sin que fuera considerado crear cargos permanentes para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección ‘B’», con lo cual se ha vulnerado su derecho a la igualdad, toda vez que no le han creado los 3 empleos permanentes que solicitó, pero sí se asignó presupuesto para crear en la Corte Constitucional «más de 300 cargos», para que cumplan funciones de verificación del cumplimiento de algunos fallos de tutela. En ese sentido, aseveró que no podía establecerse, como se concluyó en la tutela anterior, «que los derechos que invoco como violados no lo han sido».
3. Conforme a lo relatado, solicitó amparar sus derechos fundamentales y que: i) «SE VINCULE al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, al MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO y al MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE para que se apersonen en defensa de los derechos colectivos que invoco y que fueron protegidos por el Consejo de Estado en la sentencia […] que confirmó la del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 25 de agosto de 2004»; y ii) se ordene al Consejo Superior de la Judicatura «crear un (1) Cargo de Abogado Asesor (hoy Profesional Especializado Grado 23) y dos (2) de Oficial Mayor Nominado en el despacho 06 de la Sección Cuarta – Subsección ‘B’ del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de carácter permanente, con el fin de desempeñar todas las funciones concernientes a la verificación del cumplimiento de la sentencia proferida el 28 de marzo de 2014 por el H. Consejo de Estado».
II. RESPUESTAS RECIBIDAS
1. La Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura afirmó que no es viable endilgar su responsabilidad en el trámite de verificación de cumplimiento de las órdenes impartidas en una sentencia de acción popular, pues esa es una facultad del juez competente. Destacó que, en ejercicio de su función administrativa, ha adoptado medidas permanentes de descongestión «en aquellos casos identificados como más urgentes, atendiendo la restricción presupuestal que afecta el sector justicia» y medidas temporales que han abarcado al Despacho de la tutelante, según la disponibilidad de recursos, incluyendo la disminución de la carga laboral «en un cuarenta por ciento (40%) entre el 20 de octubre de 2018 y el 20 de abril de 2019, con el fin de que el despacho realizara, con dedicación parcial, las labores propias del seguimiento de la acción del Rio Bogotá».
De otro lado, aseveró que, a partir de las reformas introducidas en la Ley 2080 de 2021, se encuentra evaluando el fortalecimiento de la oferta de la justicia en materia administrativa a nivel nacional y que «todas las solicitudes de creación de cargos presentadas por la doctora Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda […] han sido resueltas oportunamente y las respuestas se notificaron directamente a la funcionaria judicial. Además, las peticiones se tuvieron en cuenta en los análisis del estado de la administración de justicia que condujeron a la creación de cargos».
Finalmente, se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, «por no ser el mecanismo idóneo para solicitar la adopción de medidas permanentes o de descongestión».
2. El Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá argumentó que «Crear cargos transitorios, en descongestión, o permanentes a los despachos judiciales, no es una función de [su] competencia, tal y como puede verificarse en el artículo 101 de la Ley 270 de 1996».
3. La Secretaría Ad hoc de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial dijo que aquella era un foro de colaboración y participación, con funciones eminentemente consultivas y que carecía de facultades para la creación de empleos.
4. Los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho y de Ambiente y Desarrollo Sostenible alegaron falta legitimación en la causa por pasiva. El primero, a su vez, enfatizó que la accionante, como magistrada ponente de la acción popular relacionada, era la autoridad competente para exigir el cumplimiento de las órdenes impartidas a las entidades involucradas y, el último, señaló que ha acatado lo dispuesto en la acción popular.
III. CONSIDERACIONES
1. En el sub examine, la peticionaria cuestiona al Consejo Superior de la Judicatura, porque no ha creado los cargos permanentes requeridos para el seguimiento al fallo dictado en la acción popular de radicado 2001-00479-02, pese a que ha sido requerido para el efecto desde el año 2016 y a que, recientemente, creó empleos en otras Corporaciones, «sin que fuera considerado […] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección ‘B’ y de manera prevalente» su Despacho.
Con base en ello, solicita que se ordene a las entidades accionadas en dicho trámite que se «apersonen en defensa de los derechos colectivos» protegidos, que requieren ser acatados, y que se imponga al Consejo Superior de la Judicatura crear los empleos permanentes necesarios para hacer seguimiento a dicha acción.
2. En relación con lo reclamado, resulta pertinente indicar, en primer lugar, que lo relativo al seguimiento, verificación y cumplimiento de lo dispuesto en una acción popular es un asunto que debe gestionarse en el juicio respectivo, por la autoridad judicial de conocimiento y de acuerdo con lo establecido en la normativa aplicable, de manera que la acción de tutela no es procedente para que el juez constitucional emita órdenes frente a las entidades obligadas a acatar lo decidido en el asunto, dada su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que no puede la Sala emitir pronunciamiento alguno en torno a lo pretendido en ese sentido.
3. Ahora bien, frente a la presunta vulneración de los derechos de la tutelante por parte del Consejo Superior de la Judicatura, por cuanto no ha creado cargos permanentes requeridos, para realizar el seguimiento al cumplimiento de las decisiones adoptadas en la referida acción popular, es pertinente resaltar que, tal y como lo adujo la promotora, dicha problemática fue analizada por el Consejo de Estado, al resolver la acción de tutela de radicado 11001031500020200458501, en la cual la actora sostuvo que «la autoridad judicial accionada vulnera sus derechos fundamentales, debido a que las medidas adoptadas, de forma transitoria, no han sido suficientes para adelantar cumplidamente con los trámites requeridos en la acción popular del Río Bogotá».
En esa oportunidad, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de abril de 20212, tras analizar las medidas de descongestión y de disminución de la carga laboral del Despacho de la tutelante adoptadas en los años 2016 a 2020 por el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, declaró improcedente el amparo constitucional pretendido bajo las siguientes consideraciones:
«…lo pretendido por la actora en la solicitud de tutela, referente a que se ordene la creación de cargos permanentes al Consejo Superior de la Judicatura resulta improcedente, en la medida que desborda el ámbito de competencia del juez constitucional, teniendo en cuenta que según los artículos 254, 255 y 256 de la Constitución Política le corresponde a dicha corporación la gestión de la Rama Judicial con el fin de afianzar la autonomía administrativa de la función pública de impartir justicia, para lo cual se le atribuyó funciones de división del territorio para efectos judiciales, redistribución de los despachos, la competencia para la creación, supresión y fusión de cargos, así como la potestad reglamentaria concerniente a los trámites judiciales no previstos por el legislador y la iniciativa legislativa relativa a la administración de justicia, entre otros.
…Además, concretamente para la creación de cargos en la Rama Judicial, se requiere del adelantamiento de un procedimiento por parte del Consejo Superior de la Judicatura previamente establecido en la ley junto con la disponibilidad presupuestal correspondiente»3.
Lo anterior evidencia que la jurisdicción constitucional ya conoció el asunto, por lo que se impone estarse a lo allí resuelto.
4. Ahora bien, la accionante señala que hay un hecho nuevo, porque el Consejo Superior de la Judicatura ha creado cargos permanentes en otros Despachos y Corporaciones Judiciales, mediante recientes acuerdos.
4.1. En ese sentido, encuentra la Sala que, posterior a la tutela anterior, la actora radicó una solicitud el 28 de febrero pasado, en la que solicitó la creación de empleos adicionales como apoyo para el trámite de la acción popular del río Bogotá, asunto que dio lugar a la respuesta emitida por la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, mediante oficio UDAEO22-576 el 18 de abril de 2022, en la que se le informó, entre otros, que «el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el año 2021, en su Sección Cuarta presenta un promedio mensual de ingresos efectivos por despacho de 20 procesos por debajo de la media con respecto a sus homólogos que es de 24 […] y [que] teniendo en cuenta los criterios técnicos de priorización se observa que en la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se encuentran tres despachos en prioridad 2, entre estos el despacho […] de la magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda».
Igualmente, le indicaron que, con el presupuesto asignado por el Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Rama Judicial, el Consejo Superior de la Judicatura «expidió el Acuerdo PCSJA22-11918 de 2022 con el cual creó medidas transitorias para apoyar las áreas con mayores necesidades y dificultades, incluyendo un cargo de profesional universitario grado 16 para el Despacho 006 de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que usted dirige, cargo que debe prestar apoyo preferente en el seguimiento de la acción popular del Río Bogotá»4.
Así las cosas, observa la Sala que se dio respuesta motivada a lo solicitado y que, si lo pretendido es cuestionar los acuerdos de creación de cargos que se han emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, no puede el juez constitucional resolver sobre la legalidad de un acto administrativo, pues, para el efecto, es necesario acudir a la jurisdicción contenciosa, a través de los medios de control previstos en el ordenamiento jurídico, lo cual torna igualmente improcedente la tutela, dado que carácter residual y subsidiario.
4.2. De otro lado, se destaca que esta Sala de Casación Civil ha sido enfática en señalar que no es viable, mediante esta acción excepcional, disponer la creación de empleos o despachos judiciales, en tanto que tal atribución es de competencia del Consejo Superior de la Judicatura, conforme lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 257 Superior, en concordancia con los numerales 5° y 9° del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, amén que proferir una orden de asignación de partidas presupuestales para la creación de cargos, desborda el ámbito de actividad de los jueces constitucionales, por cuanto implica una afectación o intromisión en la ejecución del presupuesto asignado a la prestación del servicio público de la justicia, lo que es ajeno a la acción de tutela, por lo cual la protección reclamada en inviable.
A respecto, esta Sala, en un trámite de similares contornos, precisó que:
«(…) el amparo constitucional auscultado deviene improcedente y, por lo tanto, confirmará el fallo de primera instancia, habida cuenta de que lo pretendido por su gestor es que el juez de tutela invada la órbita del Consejo Superior de la Judicatura, desconociendo que es esta autoridad la única que puede adoptar la decisión correspondiente frente a la creación de juzgados y cargos, una vez agotados los estudios estadísticos y presupuestales pertinentes…
La aludida facultad no puede ser arbitraria o caprichosa sino, debe estar precedida de un juicio de razonabilidad que lo viabilice y garantice el acceso a la administración de justicia; adicionalmente, tal como se anotó, debe contar con el respectivo soporte financiero en la medida en que una decisión de esta naturaleza compromete recursos públicos.
En alusión a dicha norma, la Corte Constitucional expuso en sentencia T-633 de 2007 que: ‘…confiere a la Corporación una atribución in genere que permite la creación y modificación de los mencionados cargos. Resulta innegable la importancia de esta facultad en la medida en que ofrece al Consejo Superior una herramienta práctica de enorme valor para atender de manera satisfactoria la demanda del servicio de administración de justicia.
En tal sentido, atendiendo las limitaciones descritas en el texto constitucional, podrá fundar cargos de duración indefinida o de vigencia precisa para, en este último caso, satisfacer necesidades concretas…’…
En un caso similar en el que se pidió a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que creara un cargo la Corte expuso: ‘…lo deprecado por los recurrentes, desborda el ámbito de competencia del Juez constitucional, toda vez que tal como lo anotó el Juzgador constitucional de primer grado ‘el acto de creación de un cargo en la Rama Judicial requiere el adelantamiento de un procedimiento previamente establecido y que unos recursos económicos que deben encontrarse incluidos dentro del presupuesto de la Rama Judicial, pues constituye norte imperativo que la creación de cargos no puede exceder el monto de los recursos económicos incluidos en la Ley de Presupuesto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 270 de 1996’ (…). Suficientes los anteriores argumentos para ratificar la providencia atacada, tal como se dispondrá enseguida’ Sentencia de 24 de noviembre de 2011, exp. 02065-01) (CSJ STC, 31 oct. 2013, rad. 2013-00400-01) (CSJ STC14603-2014, 24 oc. 2014, rad. 2014-00541-01)» (reiterada en CSJ STC11950-2020, 16 dic. 2020, rad. 2020-00799-00).
5. Por las razones anotadas, se debe negar la salvaguarda impetrada, por improcedente.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por mandato de la ley, NIEGA el amparo invocado, por improcedente.
Comuníquese lo resuelto en esta providencia a los interesados, por el medio más expedito, de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
(Ausencia Justificada)
HILDA GONZÁLEZ NEIRA
Presidente de Sala
MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
1 Incluidos los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Justicia y el Derecho, la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
3 T.8342943 expediente excluido de selección, estado No 167 del 13 de octubre de 2021: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultat/consulta.php?campo=rad_actor&date3=2019-01-01&date4=2022-07-21&radi=Radicados&palabra=villamizar+de+pe%C3%B1aranda+nelly+yolanda&radi=radicados&todos=%25
4 Respuesta enviada mediante correo electrónico el 19 de abril de 2022, oficio frente al cual interpuso recurso de reposición, despachado por improcedente mediante resolución No. UDAR22-41 del 23 de mayo de 2022