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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado Ponente
ATC4723-2015
Radicación n.° 47001-22-13-000-2015-00120-01
(Aprobado en sesión de diecinueve de agosto de dos mil quince).
Bogotá, D. C., veinte (20) de agosto de dos mil quince (2015).
La Corte procede a resolver el grado jurisdiccional de consulta ordenado respecto de la providencia proferida el 21 de julio de 2015 por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, por la cual dispuso dentro del incidente de desacato que promovió el señor Ronnis Fonseca López, sancionar «al señor Leandro Federico Lopera Aguilar en su calidad de Alcalde del municipio de Santa Ana (Magdalena)», con «i) arresto durante dos (2) días, el cual deberá cumplirse en las instalaciones del Comando Central de la Policía Nacional con sede en la ciudad de Santa Marta y, ii) multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que deberá pagar dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, consignando el valor respectivo a la cuenta DTN multas y cauciones efectivas, NÚMERO 3-0070-000030-4 del Banco Agrario», en virtud del incumplimiento de la orden constitucional emitida el 4 de junio de 2015 (fls. 85 a 91, cdno. 1).
ANTECEDENTES
1. Dentro de la acción constitucional promovida por Ronnis Fonseca López contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la que fueron vinculados el Departamento del Magdalena, el Municipio de Santa Ana, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC, y, el Fondo de Vivienda -Fonvivienda, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, mediante sentencia de 4 de junio de 2015 concedió la protección al derecho fundamental de petición invocado por el señor Fonseca López, y por esa razón, le ordenó al «municipio de Santa Ana (Magdalena) y a dicho Ministerio, que respondan de fondo y de manera clara, completa y congruente las solicitudes de fechas 23 de mayo de 2012 -el primero-, y 16 de diciembre de 2013, 20 de febrero y 7 de octubre de 2014, el segundo, so pena de incurrir en desacato» (fls. 3 a 11, ídem).
2. El 7 de julio de 2015 el citado señor Fonseca López denunció el incumplimiento de la orden constitucional por parte de las autoridades mencionadas, promoviendo el respectivo incidente de desacato (fls. 1 y 2, Cit.).
3. La respectiva Sala Unitaria dio apertura al incidente el día 8 del mismo mes y año, corriendo el traslado de rigor (fls. 14 y 15, cdno 1), y, en providencia del día 10 siguiente, abrió el periodo probatorio y dispuso requerir a los incidentados a fin de que informaran los motivos por los cuales no habían acatado lo dispuesto en el fallo constitucional aludido (fl. 28, id).
Dentro del trámite compareció el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y a través de apoderada judicial puso de presente, que «una vez conocido el citado fallo, la entidad procedió a realizar los trámites administrativos necesarios para su cumplimiento, por lo anterior el Grupo de Titulación y Saneamiento Predial bajo la coordinación del Dr. Alejandro Quintero Romero emitió el oficio No 2015EE0064931, en el cual se anexa[n] las respuesta dadas a las peticiones radicadas por él, esto es oficio 2014EE0001952, oficio 2014EE0015913, oficio 2015EE0051989; al igual que se explica el trámite frente a la petición principal encaminada a obtener a titulación y legalización de las viviendas ubicadas en la Urbanización Simón Bolívar del Municipio de Santa Ana-Magdalena, los documentos fueron enviados a la dirección electrónica ronnisfonseca@hotmail.com envío que se informó al accionante en comunicación telefónica del día viernes 10 de julio del cursante. Los oficios 2014EE0001952, 2014EE0015913 y 2015EE0051989, se enviaron por la empresa de correo certificado 472 con las siguientes guías: RN121885755CO, RN145970396CO y RN376356815CO», replicando en consecuencia, que «por parte del Ministerio se ha cumplido a cabalidad el fallo proferido por el alto tribunal, como quiera que cada una de las actuaciones administrativas realizadas, se pusieron en conocimiento del accionante notificando personalmente la respuesta a los derechos de petición radicados ante esta entidad» (fls. 35 a 39, cdno 1).
4. El Tribunal de conocimiento emitió la providencia que es materia del grado de consulta, en la que se dijo que la cartera ministerial accionada para demostrar el cumplimiento del fallo cuya inobservancia se pregona,
«por conducto del Coordinador del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial, y a través de oficios Nos. 2014EE0001952, 2014EE0015913 y 2015EE0051989, se le dio contestación a las solicitudes radicadas por el promotor, al igual que se le explica el trámite frente a la petición principal encaminada a obtener la titulación y legalización de las viviendas ubicadas en la Urbanización Simón Bolívar del Municipio de Santa Ana-Magdalena, señalando que se le enviaron a la dirección electrónica ronnisfonseca@hotmail.com, así como también por intermedio de la empresa de correo 472, tal como se acredita con los siguientes Nos. de guías: «RN121885755CO, RN145970396CO y RN376356815CO», comunicaciones que fueron recibidas el 6 de febrero y 19 de marzo de 2014, conforme se demuestra en las guías Nos. RN121885755CO, RN145970396CO, y, además, que se le «inform[ó] al promotor que [debía] h[acer] llegar unos documentos a efecto de realizar el estudio jurídico de la titulación gratuita que pretenden los ocupantes de la urbanización Simón Bolívar de Santa Ana (Magdalena), así mismo y al parecer en acatamiento al requerimiento antedicho, se le informó que una vez examinados los pliegos aportados en su petición «…se iniciará el estudio jurídico y técnico de los predios pretendidos…» , y si bien con lo enunciado no es posible afirmar que se trata exactamente de las respuestas emitidas sobre los derechos de petición que se le ampararon, basta con detenerse en dichas contestaciones para concluir que ello resulta ser el tema objeto de las solicitudes que motivaron la interposición de la acción de tutela, esto es, «legalización y titulación de viviendas», misivas que aun cuando no resuelven de manera alguna el fondo de lo deprecado por el promotor, vale la pena indicar que en la última, esto es, el oficio No. 2015EE0051989, se le requirió para que aportara unos documentos actualizados, y del cual tuvo conocimiento, toda vez que de acuerdo al informe que aparece a folio 78 -lo que se corrobora con los escritos visibles a folios 76 y 77-, el actor procedió a enviarlos, y se encuentran recibidos por dicha entidad desde el 15 de julio de 2015, razón por la que no hay lugar a imponerle sanción por desacato al señor Alejandro Quintero Romero en su condición de Coordinador del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial, pues es necesaria esa información para resolver las peticiones que le fueron amparadas» (fls. 85 a 91, cdno 1).
5. Luego de proferida la decisión materia de consulta, fueron recibidas las siguientes comunicaciones dirigidas al Tribunal Superior de Santa Marta, y que se agregaron al oficio remisorio del expediente para surtir el grado jurisdiccional de consulta:
a. La suscrita por la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de la Alcaldía del Municipio de Santa Ana Magdalena, que fue recibida el 4 de agosto anterior (fl. 4 cdno de la Corte), y en la que se informa que «al señor RONNIS FONSECA LOPEZ se le envió respuesta de fondo con relación al incidente del desacato de fecha 22 de julio del 2015, donde el ministerio de vivienda en el trascurso de este mes estará enviando información para poder adjudicar el terreno de propiedad del señor RONNIS FONSECA LOPEZ» (sic) (fl. 5, ídem), a la que se adjunta la aludida respuesta, en la que se lee que «En cumplimiento al desacato de tutela 2015.00120.00, con radicado 2015ER0071724, mediante el cual se ordena se dé respuesta de fondo a las solicitudes de fecha 23 de mayo del 2012, 16 de diciembre de 2013, 20 de febrero y 07 de octubre de 2014 presentadas ante la Alcaldía municipal Santa Ana Magdalena, manifestamos lo siguiente:
Con fecha Septiembre 29 de 2014, los moradores del Barrio Simón Bolívar enviaron una comunicación de solicitud al Doctor Alejandro Quintero Romero Coordinador Grupo de Titulación y Saneamiento Predial del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, donde Solicitan la Legalización del Subsidio Familiar de Vivienda, en virtud de la aplicación del Artículo 23 de la ley 1537 de 2012 el cual definió. Sustitución de hogares en proyectos de vivienda.
Que el Municipio en este caso en particular no tiene competencia para decidir en derecho sobre el otorgamiento de los subsidios, ya que en su época los subsidios fueron entregados por parte de ICT hoy liquidado.
Que al ser liquidado ICT el Ministerio crea a Fonvivienda entidad responsable de asumir la competencia dejada de cumplir por el extinto ICT. Que como la entrega de los subsidios los realizó el Ministerio de Vivienda, es al Ministerio de Vivienda a quien le toca decidir sobre la entrega de los subsidios a un nuevo hogar que cumpla con las condiciones de acceso al mismo, mediante acto administrativo expedido por la entidad otorgante, sin efectuar la devolución de los recursos al Tesoro Nacional, compromiso que se encuentra reglamentado en el Decreto 1921 de 2012.
Que el Municipio en virtud en la aplicación de la ley 1712 de 2014 en varias oportunidades ha escrito por medios electrónicos al Min-vivienda solicitando que se pronuncie sobre el tema y no lo ha hecho, si no hay respuesta del Ministerio que es la Entidad competente para resolver, nos quedamos con los brazos cruzados porque no tenemos como tomar decisiones. Teniendo en cuenta lo anterior, con el fin de dar respuesta de fondo a las solicitudes presentadas por usted le infórmanos que se hizo una visita a la doctora Magda salcedo en la cuidad de Bogotá quien está llevando a cabo el caso relacionado con usted con el fin de darle respuesta positiva a su solicitud estamos presto a colaborarle con toda la documentación que se requiera para dar solución a esta inquietud» (sic) (fls. 3 y 4, ídem, negrilla en texto original).
b. El oficio 2015EE0071605 con recibido 5 de agosto de 2015, por el cual el Coordinador del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial del Ministerio de Vivienda manifiesta a la aludida Corporación, que «atendiendo al incidente de desacato iniciado por el señor RONNIS FONSECA LOPEZ y el cual fue contestado manifestando que el peticionario no había aportado la totalidad de la documentación requerida para poder proceder con el análisis técnico y jurídico respectivo con la finalidad de dar una respuesta de fondo frente a las pretensiones de transferencia de dominio sobre el inmueble ubicado en la dirección carrera 8a No. 10C – 30 del Barrio Simón Bolívar del Municipio de Santa Ana – Magdalena, comedidamente me permito informar que al momento de elaborar y enviar a su despacho el memorial identificado con el radicado 20151E0008822, no había sido recibida por esta entidad la documentación del señor RONNIS FONSECA LÓPEZ que diera cumplimiento a lo requerido mediante radicado 2015EE0051989, sin embargo, posteriormente fue entregado a la Coordinación del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial el oficio de radicado 2015ER0074357, mediante el cual el tutelante aporta la documentación solicitada.
En consecuencia, me permito manifestarle que esta Coordinación solicitó al IGAC – Magdalena el Certificado Plano Predial Catastral del inmueble objeto de petición y agotará las etapas que se pasan a señalar en virtud del principio de legalidad que rigen todas las actuaciones de la entidad:
• Revisar y validar la información contenida en los documentos aportados.
• Emitir los conceptos de viabilidad técnica y jurídica para la expedición del acto administrativo de transferencia de dominio.
• Solicitar Certificado de Estado de la Obligación Hipotecaria a la Subdirección de Finanzas y Presupuesto del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, con la finalidad de verificar si la deuda se encuentra a paz y salvo.
• Publicar el aviso de emplazamiento en diario de amplia circulación.
• Expedición del acto administrativo motivado en el cual se resolverá la viabilidad o no de la transferencia del Derecho Real de Dominio en favor del peticionario» (fl. 2, cdno de la Corte).
CONSIDERACIONES
1. La Corte para comenzar, precisa que el ámbito de esta decisión por virtud de lo estatuido por el inciso 2º del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, conlleva a determinar si debe revocarse o no la sanción impuesta por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, circunstancia que impone entonces verificar la actitud de la autoridad sancionada en torno al cumplimiento integral de la sentencia proferida el 4 de julio de 2015, para proteger el derecho de petición del señor Ronnis Fonseca López.
2. En tal virtud, cumple reiterar que el examen de ahora se circunscribe, como es obvio y natural, a efectuar una labor de comparación entre lo dispuesto en la decisión emitida dentro del memorado proceso constitucional, y la conducta calificada como indiferente o negligente que se le reprocha al señor Alcalde del municipio de Santa Ana (Magdalena), dado que, como lo indicara esta Sala en oportunidad anterior al resolver un asunto de igual naturaleza al que ahora se examina,
«el desacato se predica de quien incumple la orden emanada del Juez de tutela, pues se parte del supuesto de que el sujeto contra quien se pronunció la decisión, debe ajustar estrictamente su conducta a los parámetros señalados por el fallador, tendiente a ordenar que cese la vulneración que motivó el proceso constitucional» (CSJ ATC de 13 de ene. de 2000, rad. 8150, se subraya, reiterado 6 ago. 2014, Rad. 00053-01 y ATC3818-2015, 8 jul. rad. 00876-01).
3. Establecida de esta manera la competencia funcional de la Corte, es preciso tener en cuenta que para imponer las sanciones legales para quien incumple el fallo de tutela no basta con que el funcionario accionado se haya aislado del mandato emitido por el Juez constitucional, sino que es menester, además, explorar si la respectiva conducta comporta una incontestable actitud de renuencia frente a dicha determinación, de tal entidad que no emerja duda que la autoridad acusada persista en la acción u omisión causante del agravio, o mejor aún, en la amenaza o violación de los derechos fundamentales que fueron objeto de amparo.
4. En el asunto materia de estudio encuentra la Corte, que estando en trámite el desacato promovido por el señor Ronnis Fonseca López, exactamente, en la etapa jurisdiccional de consulta, y antes de arribar el expediente a esta Sala, la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de la Alcaldía del Municipio de Santa Ana Magdalena le manifestó al Tribunal Superior, que «al señor RONNIS FONSECA LOPEZ se le [había] envi[ado] respuesta de fondo con relación al incidente del desacato de fecha 22 de julio del 2015, donde el ministerio de vivienda en el trascurso de este mes estará enviando información para poder adjudicar el terreno de propiedad del señor RONNIS FONSECA LOPEZ» (fl. 5, cdno de la Corte), y para corroborar el cumplimiento, la funcionaria arriba citada allegó copia de la comunicación contentiva de la referida información remitida al interesado (fls. 3 y 4, ídem).
5. Así las cosas, y como quiera que el propósito del incidente de desacato es lograr el eficaz cumplimiento de las órdenes expedidas por el juez constitucional, tendientes a salvaguardar la prerrogativa quebrantada, considera la Sala que en las actuales circunstancias, es decir, constatado el obedecimiento a lo dispuesto por la justicia constitucional, no resulta justificada la sanción impuesta, por lo cual la decisión consultada habrá de revocarse.
En un asunto de similares contornos, esta Corporación precisó, que
«como el accionante (sic) aun cuando extemporáneamente, acató el referido fallo, la Corte dejará sin efectos las sanciones que le fueron impuestas por el juzgado, pues el fin perseguido con el trámite del desacato ya se cumplió.
‘Cabe acotar, que la Corte Constitucional sobre el tema ha precisado que se puede deducir que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia. Al ser así, el accionante que inicia el incidente de desacato se ve afectado con las resultas del incidente puesto que éste es un medio para que se cumpla el fallo que lo favoreció.
‘La imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia.
‘En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando» (subrayado fuera del texto, sentencia T-421 de 23 de mayo de 2003) (…)” (sublínea original) CSJ ATC, 21 sep. 2011 rad. 01940-00, ATC, 5 jul. 2012, rad. 01313-00, ATC, 3 oct. 2013, 00068-02, ATC2638-2015, 21 may. rad. 00112-02, ATC3589-2015, 25 jun. rad 00252-01, y ATC3848-2015, 9 jul. rad. 00099-01
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, REVOCA la resolución sancionatoria impuesta el 21 de julio de 2015 por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta «al señor Leandro Federico Lopera Aguilar en su calidad de Alcalde del municipio de Santa Ana (Magdalena)», consistente en dos (2) días de arresto y multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Previa notificación telegráfica a las partes, devuélvase la actuación surtida a la oficina judicial de origen, para que forme parte del respectivo expediente.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ