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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Magistrado ponente
ATC5064-2015
Radicación n.° 54001-22-21-001-2015-00125-01
(Aprobado en sesión de dos de septiembre de dos mil quince)
Bogotá, D. C., siete (7) de septiembre de dos mil quince (2015).
Sería del caso entrar a decidir la impugnación interpuesta frente a la sentencia dictada el 3 de agosto de 2015 por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, dentro de la acción de tutela instaurada por José Manuel Díaz Soto, Defensor Delegado para la Política Criminal y Penitenciaria, en representación de “las personas privadas de la libertad actualmente recluidas en el Complejo Penitenciario y Carcelario Metropolitano” de esa capital, en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Caja de Previsión Social de Comunicaciones -CAPRECOM- EPS, el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander y la Secretaría de Salud de esa municipalidad, trámite extensivo al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, a la Unión Temporal UBA INPEC IPS, a la IPS GIH Mariana, a Bienestar Familiar Regional de Norte de Santander y al Complejo Penitenciario y Carcelario Metropolitano de esa localidad; si no fuera porque en el trámite de la primera instancia se incurrió en una causal de nulidad que afecta lo actuado, según se examina.
1. ANTECEDENTES
1. El promotor solicita para sus representados la protección de los derechos a la salud y vida digna, presuntamente vulnerados por los accionados.
2. Sostiene, como base de su reclamo, en síntesis, lo siguiente (fls. 1 a 20):
2.1. En el Complejo Penitenciario y Carcelario Metropolitano de Cúcuta se encuentran recluidos 3955 hombres y 356 mujeres, para un total de 4311 internos.
2.2. El querellante indica que en ese lugar la asistencia en salud es precaria, por cuanto:
a. “(…) [E]l personal médico es insuficiente para la atención de la población carcelaria (…)”.
b. “(…) La asignación de citas no está siendo coordinada por el prestador del servicio, la Unión Temporal UBA INPEC (…)”, pues tal actividad ha sido delegada “(…) a los representantes del comité de derechos humanos de cada patio (…)”.
c. CAPRECOM EPS-S y la Unión Temporal UBA INPEC “(…) no brindan atención de urgencias (…)” dentro del establecimiento.
d. Se da un inadecuado manejo de las historias clínicas, porque no se ha iniciado el “proceso de sistematización” de las mismas.
e. “(…) La atención intramural con médicos especialistas se lleva a cabo por brigadas programadas (…)”, sin que exista “(…) continuidad en las mismas, generando represamiento en los procedimientos a seguir (…)”. Asimismo, no se realizan valoraciones en urología, dermatología, otorrinolaringología ni pediatría para los hijos de los internos.
f. El personal de sanidad no cumple los turnos nocturnos ni efectúa “actividades de promoción y prevención” (sic).
g. Aunado a lo expuesto, relaciona alrededor de 50 casos en los que es indispensable la asistencia y tratamientos adecuados para curar diversos padecimientos.
3. Implora ordenar:
a. Al Ministerio de Salud y Protección Social, a las Secretarías de Salud Municipal de Cúcuta y Departamental de Norte de Santander, a CAPRECOM EPS-S y a la Unión Temporal UBA INPEC censar “(…) en salud a los internos para determinar (…)” sus necesidades en esa materia.
b. Exclusivamente a CAPRECOM EPS-S y a la Unión Temporal UBA INPEC (i) “(…) ejecutar un programa de atención médica para que en un término perentorio realice todas las cirugías y procedimientos especializados represados (…)”, (ii) “(…) llevar a cabo actividades de promoción y prevención (sic) (…)”; (iii) brindar “(…) asistencia permanente, oportuna y sistemática (…)”; (iv) “(…) contratar el personal adecuado y suficiente (…)”, así como a los especialistas en las áreas que sean requeridas conforme al número de reclusos.
4. La Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios expresó no tener facultades para
“(…) prestar, vigilar o hacer seguimiento al servicio de salud POS prestado por CAPRECOM EPS a la población privada de la libertad a cargo del INPEC, y en lo correspondiente a servicios NO POS, se dio cumplimiento a lo establecido en el Decreto 2496 de 2012, suscribiéndose contrato de seguro con QBE SEGUROS S.A., con vigencia desde el 16 de diciembre de 2014 hasta el 24 de enero de 2016 (…)” (fls. 103 a 108 cdno. 1).
5. La Regional Norte de Santander del ICBF aseveró haber suscrito un contrato “(…) para brindar atención a los hijos menores de 3 años de los reclusos y reclusas que hacen parte de la población carcelaria, brindando apoyo integral por el término que permanezcan allí (…)” (fls. 109 y 110 ibídem).
6. El Complejo Penitenciario y Carcelario de Cúcuta afirmó que “(…) lo indicado por la Defensoría del Pueblo corresponde a la verdad (…)”, empero, aclaró:
“(…) [Su] competencia con relación a la salud de internos está circunscrita a la realización y ejecución de actuaciones puramente administrativas: custodia y vigilancia de internos, así como permitir y facilitarles el accesos a las áreas de sanidad para la atención básica requerida (…)” (fls. 113 a 115 ídem).
7. La IPS GIH Marianas explicó que “(…) brinda el servicio para el cual fue contratada de manera acorde con la Ley Estatutaria de Salud (…)” (fls. 119 a 126 ejúsdem):
8. La Secretaría de Salud de Cúcuta endilgó responsabilidad a CAPRECOM EPS-S por las falencias en materia de sanidad para las personas privadas de su libertad en el aludido centro de reclusión, porque “(…) debe cumplir con las obligaciones adquiridas en el contrato de aseguramiento suscrito con el INPEC (…)” (fls. 131 a 133 ídem.).
9. El Ministerio de Salud y Protección Social exhortó su desvinculación porque no tiene atribuida la facultad de “(…) financiar o cofinanciar prestación de servicios a personal sujeto al régimen carcelario o subsidiado de salud (…)” (fls. 138 a 143 ibídem).
10. El INPEC manifestó que “(…) el área de salud y la dirección del Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Cúcuta actúan ajustadas a derecho frente al tema de la salud de la población reclusa (…)” (fls. 151 a 165).
11. La Unión Temporal UBA INPEC rogó “(…) proferir una orden justa acorde con el equilibrio contractual (…)” (fls. 166 a 175).
12. El Instituto Departamental de Salud esgrimió falta de legitimación en la causa por pasiva, pues “(…) no existe vínculo fáctico ni jurídico entre los accionantes y la entidad (…)” (fls. 178 a 182).
13. La Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta concedió la súplica tras inferir:
“(…) Resulta evidente la situación de desatención en materia de salud sufrida por la población reclusa en el Complejo Penitenciario y Carcelario Metropolitano de Cúcuta y de los menores de edad que se encuentran con sus madres internas, por lo tanto, queda patente la vulneración masiva y constante de los derechos reclamados (…), apreciándose según lo informado por el Grupo de atención en salud de ese complejo que las afirmaciones indicadas por la Defensoría del Pueblo corresponden a la verdad, especificando las falencias como falta de organización de los servicios, archivo inadecuado de las historias, no seguimiento a casos, continua rotación de personal coordinador, lo que entre otras causas ha generado aumento de la represa en salud de la población privada de la libertad. Por su parte la UT UBA no ha sistematizado historias, ni realizado procedimientos en las unidades móviles, no ha cumplido con los estándares establecidos en el contrato; (…) CAPRECOM EPS-S no ha cumplido a cabalidad con la autorización de servicios de las actividades, procedimientos, cirugías, consultas y demás no contratados con la UT UBA INPEC (…)” (fls. 195 a 247 cdno. 1).
En Consecuencia, ordenó al INPEC, al Establecimiento Penitenciario y Carcelario, a USPEC y a CAPRECOM adoptar los correctivos indispensables para solucionar la problemática reseñada.
14. Impugnaron IPS GIH Marianas, USPEC e INPEC (fls. 324 a 328, 329 a 336 y 337 a 346 cdno. 2, respectivamente).
2. CONSIDERACIONES
1. Del relato fáctico expuesto en el escrito de tutela se desprende, sin asomo de duda, la falta de competencia de esta Corporación para tramitar el presente asunto, pues el auxilio constitucional involucra al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y a CAPRECOM EPS-S, debiendo conocer su trámite los jueces civiles del circuito, conforme a lo previsto en el inciso 2º del precepto 1º del Decreto 1382 de 2000.
2. Lo anterior, por cuanto el INPEC según el artículo 1º del Decreto 2160 de 1992 es un “(…) establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa (…)”, con el objeto principal de ejercer la vigilancia, custodia, atención y tratamiento de las personas privadas de la libertad (canon 1º del Decreto 4151 de 2011).
Mientras la Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- fue dotada de “(…) personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho (…)”, con el propósito de “(…) gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (…)” (Reglas 2 y 4 del Decreto 4150 de 2011, respectivamente).
Conforme a lo estatuido en el literal g, del numeral 2º del precepto 38 de la Ley 489 de 19981 las entidades prenombradas pertenecen al sector descentralizado por servicios, de ahí que atendiendo el factor funcional para conocer de esta acción, corresponde, como se dijo en líneas atrás, a los jueces del circuito o con categoría de tales.
3. De igual manera, la salvaguarda comprende a CAPRECOM EPS-S, empresa industrial y comercial del Estado según el artículo 1° de la Ley 314 de 19962, que también hace parte del sector descentralizado en virtud de lo consignado en la regla 68 de la citada Ley 489 de 19983.
4. Asimismo, es menester vincular al Instituto Departamental de Salud, la Secretaría Municipal de Salud de Cúcuta, la Regional Departamental del ICBF, la IPS GIH Mariana y la Unión Temporal UBA INPEC IPS, para que se pronuncien sobre la presunta inadecuada prestación del servicio de salud en el Complejo Penitenciario y Carcelario de Cúcuta.
5. Nótese, ninguna queja se formuló frente al Ministerio de Salud y Protección Social, por lo tanto, su vinculación fue aparente, pues si bien se le convocó en el escrito genitor, no se le endilgó irregularidad alguna.
Sobre el particular, ha señalado la Sala:
“(…) [N]o puede asumirse que por el simple hecho de accionar en contra de los nombrados, se torna competente un determinado funcionario, pues en cuanto no se les atribuya hecho u omisión que soporte su vinculación a ese trámite, ni se precise de modo claro y directo cómo ellos se encuentran comprometidos con el hecho endilgado, es infundada su convocatoria (…)”4.
6. Tratándose del acceso al cuidado, custodia y atención en salud de personas privadas de la libertad en establecimientos penitenciarios y carcelarios, esta Corte ha dejado sentado que ello es responsabilidad del INPEC y de la USPEC, atendiendo a las funciones legalmente atribuidas a esas entidades. Al respecto se razonó:
“(…) [L]os reclamos frente al hacinamiento en lugares de reclusión y el «estado (…) de las instalaciones» no está a cargo de ese despacho ministerial, pues son «cuestiones que competen, en forma exclusiva, al INPEC y a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, entidades del orden nacional, que cuentan con personería jurídica y autonomía administrativa y financiera (Cfr. Decretos 2160 de 30 de enero de 1992 y 4150 de 2011)”.
“Así se dejó sentado en la providencia proferida por esta Corte el 26 de octubre de 2012, oportunidad en la que en un caso similar al que ahora se examina se indicó que ‘La Sala observa que, en suma, el accionante pretende que mediante este mecanismo excepcional se amparen los derechos de los reclusos del Centro Penitenciario de Mediana Seguridad Villa Hermosa, con el fin de conjurar la situación de hacinamiento y la falta de la prestación de los servicios médicos que requieren”.
“Ahora bien, a la luz del canon 2° de la disposición legal referida, dicha entidad está dotada de «personería jurídica, autonomía administrativa y financiera»; de ahí que según la previsión contenida en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, que determina la integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, se trata de una entidad del sector descentralizado por servicios (literal a), numeral 2º ídem” (Exp 76001-22-21-000-2012-00032-01), lineamiento jurisprudencial que recientemente reiteró el providencia de 20 de junio de 2013, dentro del expediente de tutela 13001-22-21-000-2013-00028-01.(…)”5.
7. Como el amparo fue conocido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, quien profirió el fallo materia de impugnación, se incurrió en la causal de nulidad prevista en el canon 140 Código de Procedimiento Civil, esto es, falta de competencia6, pues se reitera, que atendiendo a la naturaleza jurídica de los tutelados, el presente ruego debió repartirse a los jueces civiles del circuito, siguiendo lo contenido en el inciso 2º del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000, por lo cual, es evidente que esta salvaguarda correspondía tramitarse por ellos y no ante la referida Corporación.
Lo anterior, porque si bien se convocó a entidades del orden municipal y particulares, corresponde dar aplicación al inciso 5º, numeral 1º de la regla 1ª ibídem, según el cual “(…) [c]uando la acción de tutela se promueva contra más de una autoridad y éstas sean de diferente nivel, el reparto se hará al juez de mayor jerarquía, de conformidad con las reglas establecidas en el presente numeral (…)”.
8. En torno a la facultad para decretar “nulidades” a partir de las reglas fijadas en el Decreto ejúsdem, esta Colegiatura en anterior pronunciamiento, precisó:
“(…) [L]a Sala hace suya la preocupación de la Honorable Corte Constitucional expresada en el auto 124 de 2009 (Exp. I.C.C.1404) sobre la imperiosa necesidad de evitar la dilación en el trámite de las acciones de tutela para garantizar su finalidad, eficiencia y eficacia, esto es, la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales (…).
“(…) [E]mpero, no comparte su posición respecto a que los jueces no están facultados para declararse incompetentes o para decretar nulidades por falta de competencia con base en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000’ el cual “en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto” (…).
“(…) [E]n efecto, el Decreto 1382 de 2002, reglamenta el artículo 37 del Decreto 2591 de 2001 relativo a la competencia de los jueces para conocer de la acción de tutela y, por supuesto, establece las reglas de reparto entre los jueces competentes (…).
“(…) [P]ero también, dispone directrices concretas para el conocimiento funcional de determinadas acciones de tutela. Ad exemplum, ‘lo accionado contra la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, será repartido a la misma corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 4° del presente decreto’, siendo inadmisible que otro juez diferente resulte conociendo de un amparo en su contra, por supuesto, en las hipótesis en que eventualmente procediere el amparo contra estas altas Corporaciones de Justicia, que serían los mismos en los cuales también procedería contra la Corte Constitucional, naturalmente ajenos a la invasión o ejercicio de sus funciones constitucionales o legales privativas por otras autoridades (…).
“(…) [P]or otra parte, aunque el trámite del amparo se rige por los principios de informalidad, sumariedad y celeridad, la competencia del juez está indisociablemente con el derecho fundamental del debido proceso (artículo 29 de Carta), el acceso al juez natural y la administración de justicia, de donde, ‘según la jurisprudencia constitucional la falta de competencia del juez de tutela genera nulidad insaneable y la constatación de la misma no puede pasarse por alto, por más urgente que sea el pronunciamiento requerido, pues (…) la competencia del juez se relaciona estrechamente con el derecho constitucional fundamental al debido proceso’ (Auto 304 A de 2007), ‘el cual establece que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio’ (Auto 072 A de 2006, Corte Constitucional)” (…).
“(…) [A]nálogamente, el principio de legalidad imperante en todas las actuaciones de los servidores del Estado, precisa atribuciones concretas y ninguno puede ejercer sino las confiadas expresamente en la Constitución Política y la ley, cuya competencia asigna el legislador y los jueces, dentro de un marco estricto, de orden público y, por tanto, de estricta interpretación y aplicación” (…).
“(…) [E]n idéntico sentido, razones de transcendental significación inherentes a la autonomía e independencia de los jueces (artículos 228 y 230 de la Constitución Nacional) y su sujeción al imperio del ordenamiento jurídico, estarían seriamente comprometidas de limitarse las facultades y deberes de los jueces, sean ordinarios, sean constitucionales (…)”7.
9. Por las razones anotadas, estima la Sala que atendiendo a la naturaleza jurídica de las señaladas entidades, la competencia para conocer en primera instancia de la presente solicitud de amparo corresponde a los jueces del circuito o con categoría de tales de Cúcuta.
10. De modo que se declarará la invalidez de lo tramitado en el presente asunto, a partir de su admisión.
3. DECISIÓN
Conforme a lo expuesto, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar la nulidad de todo lo actuado en esta acción de tutela, a partir del auto que ordenó darle trámite a la misma, inclusive, sin perjuicio de la validez de las pruebas en los términos del inciso 1° del artículo 146 del Código de Procedimiento Civil.
SEGUNDO: En consecuencia, se ordena remitir el expediente a la Oficina Judicial de Cúcuta para que sea repartido a los jueces civiles del circuito de esa ciudad.
TERCERO: Comuníquese lo resuelto al Tribunal de origen y a los interesados mediante telegrama u oficio y líbrense las demás comunicaciones pertinentes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
1 “(…) Art. 38. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2. Del Sector descentralizado por servicios: (…) g. Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público (…)”.
2 “(…) Art. 1. La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, establecimiento público creado mediante la Ley 82 de 1912, se transforma en virtud de la presente Ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado del Orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y en consecuencia su régimen presupuestal y de personal, será el de las Entidades Públicas de esta clase. Estará vinculada al Ministerio de Comunicaciones y la composición de su Junta Directiva será la que señala la presente Ley (…)”.
3 “(…) Art. 68. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas (…)”.
4 CSJ ST 24 de julio de 2007, Rad. No. 00156-01, y 17 de agosto de 2011, exp. No. 2011-00430-01.
5 Auto de 10 de julio de 2013, Exp. No. 2013-00130-02, ratificada en auto de 31 de julio de 2013, exp. 68001-22-13-000-2013-00133-01.
6Norma aplicable al trámite de la acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto 306 de 1992, reglamentario del Decreto 2591 de 1991, que prevé que en la interpretación de las disposiciones que regulan dicho trámite se aplicarán los principios generales del estatuto procesal civil, en todo aquello que no sean contrarios al Decreto objeto de la reglamentación.
7Auto de 13 de mayo de 2009, exp. 00083-01.
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