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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Magistrado ponente
STC11280-2015
Radicación n.° 73001-22-13-000-2015-00319-01
(Aprobado en sesión de veintiséis de agosto de dos mil quince)
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil quince (2015).
Decide la Corte la impugnación formulada respecto de la sentencia proferida el 24 de julio de 2015 por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, en la acción de tutela promovida por Orlando Cuéllar Vásquez, en calidad de Alcalde Municipal de Saldaña, contra los Juzgados Segundo Promiscuo Municipal de Saldaña y Primero Civil del Circuito de Guamo, con ocasión del incidente de desacato seguido a continuación del amparo constitucional incoado por Claudia Patricia Ríos Erazo frente al municipio de Saldaña.
1. ANTECEDENTES
1. El actor demanda la protección de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente lesionados por las autoridades judiciales convocadas.
2. Para fundamentar su reproche, asevera que Claudia Patricia Ríos Erazo interpuso un auxilio constitucional frente al municipio representado por él, pretendiendo “(…) la reubicación por otro lote de terreno, por cuanto el recibido no sirve para vivienda (…)”, pues respecto del asignado en calidad de “(…) subsidio de vivienda (…)”, el ente territorial no le “(…) otorgó licencia de construcción (…)”.
Señala que en primer grado se negó el amparo, sin embargo, el juzgado de circuito querellado, en sede de impugnación, accedió al mismo mediante sentencia de 19 de noviembre de 2014, en la cual le ordenó a la Alcaldía entregarle a la mencionada tutelante un lote con iguales características al inicialmente adjudicado, pero “(…) en un sector que cumpla con las normas de planeación municipales de manera que la peticionaria pueda proceder a construir su vivienda familiar (…)”; para el efecto, le confirió dos (2) meses desde la fecha de ese pronunciamiento.
Con el propósito de cumplir el referido mandato, ofició a la Secretaría de Planeación para que ésta realizara las actuaciones necesarias, tendientes a “(…) evaluar e identificar un lote (…)” con los requerimientos del Plan de Ordenamiento Territorial y acorde con las normas de urbanismo, donde pudiesen ser ubicados los beneficiarios, entre tales Ríos Erazo, “(…) de proyectos con problemas de viabilidad técnica (…) como es el caso de la Urbanización Villa Carolina y otros (…)”.
La enunciada entidad le comunicó la posibilidad de “postular” en el proyecto de vivienda llamado Juan Pablo II a las 55 familias de Villa Carolina; no obstante, le advirtió que aquéllas debían cumplir con los presupuestos contenidos en la normatividad aplicable y que se estaba a la espera del trámite de “viabilidad” adelantado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Asimismo, le informó que el municipio no contaba en el perímetro urbano “(…) con área suficiente que cumpliera con las condiciones de viabilidad como son la disponibilidad de servicios públicos, no encontrarse en zona de riesgo [y] ser urbano, entre otras (…)” y en caso de existir un espacio como ese, la entidad territorial debía invertir recursos y elaborar un plan para disponer de las unidades de terreno en forma gratuita, a título de subsidio de vivienda.
Expresa que le comunicó al juez municipal convocado las gestiones antes descritas, la imposibilidad de acatar lo ordenado en dos (2) meses y el hecho de encontrarse más personas en la situación de Ríos Erazo; no obstante, ese juzgador adelantó el incidente impulsado por la prenombrada y en proveído de 21 de mayo de 2015 lo sancionó con cinco (5) salarios mínimos y con cinco (5) días de arresto, esta última, si no atendía el mandato constitucional dentro de los treinta (30) días siguientes a esa decisión.
Tras destacar que la elucubración contenida en ese auto es “contradictoria”, por cuanto se tuvo en consideración las actuaciones realizadas por la alcaldía, pero se resolvió declararlo responsable, expone que el mencionado despacho no estudió su “(…) grado de culpabilidad (…)”.
Refiere que a pesar de ser requerido por el fallador del circuito para exponer lo realizado en torno al acatamiento del aludido mandato y aducir las cuestiones aquí reseñadas, ese funcionario, en decisión de 10 junio de 2015, ratificó la anotada determinación al desatar el grado jurisdiccional de consulta.
Luego de citar los argumentos de la antedicha providencia, afirma que ésta se cimentó “(…) en valoraciones subjetivas (…)” sin apreciarse su gestión, así como tampoco la imposibilidad de cumplir con lo dispuesto por ausencia de presupuesto del municipio para adquirir un predio como el descrito y adoptar las medidas necesarias en el mismo, en el corto tiempo conferido (fls. 1 al 6, ídem).
3. Pide, por tanto, revocar los proveídos sancionatorios (fl. 6, cdno. 1).
1. Respuesta de los accionados
a) El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Saldaña se opuso a la prosperidad del resguardo por no haber lesionado las prerrogativas del querellante. Indicó que el proveído de 21 de mayo de 2015, con el cual sancionó al gestor, se apoyó en que el ente territorial no cumplió con el mandato constitucional y aunque el Alcalde adujo varias razones para excusarse, las mismas no justificaron su desacato porque además de superarse el término otorgado para la entrega del bien a Ríos Erazo y no informársele a ésta de las actuaciones ejecutadas,
“(…) escasamente aparece una comunicación expedida a la Secretaría de Planeación e Infraestructura Municipal (…) y la posterior respuesta otorgada (…) donde señala que la accionante y los presuntos 55 beneficiarios del proyecto Villa Carolina ‘podrían ser reubicados en el proyecto Juan Pablo II, siempre y cuando cumplan con los requisitos previstos en la convocatoria, una vez viabilizado el proyecto (…)’, desconociéndose (…) lo ordenado (…) y a la vez colocando en incertidumbre a la accionante en la fecha real de la entrega o reubicación de su predio adjudicado en ocasión pretérita por la misma Administración Municipal. Definitivamente, las gestiones administrativas efectuadas entre las mismas dependencias de la Alcaldía de Saldaña no se pueden tener como cumplimiento a la orden de tutela impartida (…)” (fls. 61 al 64, cdno. 1).
b) El estrado del circuito guardó silencio.
2. La sentencia impugnada
El Tribunal denegó el auxilio suplicado con apoyo en que no se extraía vía de hecho en el auto emitido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Guamo el 10 de junio de 2015, con el cual se ratificó la decisión sancionatoria de primer grado. Relievó que correspondía estudiar unicamente esa providencia “(…) no solo por los lindes competenciales de [esa] Corporación, sino también porque fue (…) [ese despacho] quien resolvió finalmente sobre el incidente de desacato en cuestión en sede de consulta (…)” (fls. 66 al 77, cdno. 1).
3. La impugnación
El querellante impugnó la sentencia memorada y pidió su revocatoria, insistiendo en argumentos similares a los expresados en el libelo introductor.
Adicionalmente, advirtió que el Tribunal debió analizar la determinación del estrado municipal, dado que éste fue quien le impuso las sanciones y cuando lo hizo incurrió en “incoherencias”.
Destacó que esa Corporación no reparó en las razones por las cuales resultaba imposible cumplir con el mandato tutelar y desconoció la existencia de 30 familias en circunstancias similares a las de Ríos Erazo y respecto de quienes otros jueces de tutela impusieron su reubicación (fls. 82 al 85, cdno. 1).
2. CONSIDERACIONES
1. Esta Corporación ha destacado la estrecha vinculación existente entre la fase particular del incidente y la prevista para definir si se accede o no a la protección demandada, ya que este mecanismo extraordinario y la actuación incidental están sólidamente unidos y son etapas de un procedimiento dirigido a la misma finalidad.
En reiteradas ocasiones la Sala, al estudiar el tema, en punto a las diligencias surtidas a propósito de dicho incidente, ha considerado improcedente, por regla general, una nueva revisión de igual naturaleza. Lo anterior, por cuanto, en torno al desacato, sólo se previó la consulta respecto del auto mediante el cual se imponen las sanciones del caso.
En esa dirección, es pertinente recordar:
“(…) que el incidente de desacato, per se, culmina con una decisión judicial, la cual, prima facie, podría estimarse que es susceptible de ser enjuiciada mediante otra acción de tutela. Empero, examinado el tema en conjunto, como debe ser, la resolución judicial en comento, no puede apreciarse en forma insular o aislada, sino como parte de una actividad seriada y, por ende, compleja en el entorno constitucional, lo que exige una valoración panorámica, como tal omnicomprensiva de todo el trámite tutelar. De ahí la íntima relación existente entre la tutela y su desacato, al punto que el funcionario competente para determinar si hubo o no inejecución de la orden dada, sea el mismo que conoció del amparo.
“Por consiguiente, superadas esas etapas consustanciales a la acción de tutela, bien porque no se promovieron en tiempo los medios aludidos, ya por cuanto se interpusieron y fueron desatados por los funcionarios competentes, queda definitivamente cerrado el tema en torno a los puntos que allí comportaron debate (thema decissum), de suerte que no podrían volver aquellos sobre esa precisa controversia, menos, se itera, otros Jueces a través de una nueva queja constitucional, puesto que el instrumento empleado se traduciría en un inconveniente espiral, en clara contravía de claros postulados que edifican y salvaguardan la seguridad jurídica, potísimo y acerado principio digno de frontal respeto y acatamiento. Obsérvase que si hoy es pacífico que contra lo sentenciado en tutela, no es dable acción -ex novo- de naturaleza semejante, menos procedería esta acción extraordinaria en punto a las providencias que se pronuncien en la etapa derivada del incumplimiento de la parte resolutiva que se denuncie (incidente de desacato) (…)”1.
2. Excepcionalmente, se abriría paso la acción de amparo frente a determinaciones adoptadas en el trámite incidental, siempre que, como lo ha señalado la jurisprudencia, además de cumplirse con los requisitos propios de procedibilidad de este mecanismo extraordinario, se demuestre la existencia de una vía de hecho, lesiva del debido proceso y originada en los llamados defectos “(…) sustantivo, orgánico, procedimental absoluto [y] fáctico (…)”2.
El alto Tribunal Constitucional también ha precisado la viabilidad de este mecanismo de forma particular y respecto de actuaciones como la presente, “(…) cuando el juez de desacato se extralimita en sus funciones o cuando se vulnera el derecho a la defensa de las partes o se impone una sanción arbitraria (…)”3.
3. En este caso no se observa la vulneración enrostrada, pues revisada la decisión con la cual se definió lo relativo al incumplimiento alegado por Claudia Patricia Ríos Erazo frente al fallo de tutela de 19 de noviembre de 2014, se encuentra una fundamentación razonada y ajustada al caudal probatorio puesto en conocimiento del Juzgado Primero Civil del Circuito de Guamo.
Corresponde auscultar el pronunciamiento memorado porque con éste se cerró lo concerniente al desacato imputado al aquí actor; por tanto, resulta inapropiado entrar a determinar si, en efecto, el fallador municipal acusado incurrió en las irregularidades endilgadas, pues su decisión fue estudiada por su superior en sede de consulta y las disquisiciones allí planteadas son, finalmente, las que soportan las sanciones reprochadas.
Ahora bien, en el citado proveído, el juzgador del circuito comenzó por destacar que la sentencia de tutela sobre la cual se adujo la desobediencia, dispuso:
“(…) ordenar a la Alcaldía Municipal de Saldaña, que entregue a la señora Claudia Patricia Ríos Erazo un lote de terreno que reúna, como mínimo, las mismas condiciones de aquel [que] le había sido inicialmente adjudicado a ella y a su núcleo familiar mediante la Resolución 320 de 2007, en términos de extensión y demás especificaciones [a] que haya lugar, circunstancia que deberá ser acreditada por la entidad accionada que deberá proceder a reubicar en un lote de terreno o inmueble en un sector que sí cumpla con las normas de planeación municipales de manera que la peticionaria pueda proceder a construir su vivienda familiar. Esta orden deberá ser cumplida en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia (…)”.
Posteriormente, indicó las razones aducidas por el gestor como justificación del incumplimiento, entre las cuales refirió
“(…) que el municipio no cuenta con un lote de terreno de su propiedad que cumpla con [los] requisitos [mencionados], siendo necesario adelantar las siguientes gestiones (…): 1) identificar un lote que se encuentre dentro del esquema de ordenamiento territorial; 2) realizar la inclusión de la adjudicación en el presupuesto de la entidad; 3) adelantar el trámite de negociación para lograr la enajenación voluntaria con el cumplimiento de los requisitos legales para este tipo de contratación; 4) de no ser posible la negociación voluntaria, considerar la utilización de mecanismos de enajenación forzosa; 5) realizar los estudios para la construcción de redes de acueducto y alcantarillado; 6) una vez se cuente con los estudios proceder a presupuestar y adelantar el proceso contractual necesario para la construcción de las redes; 7) en el evento que no se cuente con un lote dentro del esquema de ordenamiento territorial, se deberá proceder a realizar la correspondiente modificación la cual de acuerdo a lo dispuesto por el art. 5 del Decreto 4002, sólo se podrá hacer por el Concejo Municipal en el comienzo del período constitucional del Alcalde, es decir que para [la actual] administración no es posible realizar dicha modificación, por cuanto [se] enc[uentra] en el último año de (…) período constitucional (…) 8) una vez realizada la modificación al esquema de ordenamiento territorial se deberán agotar los pasos enunciados desde el inicio (…)”.
El funcionario acotó que si bien tal argumentación podría excusar al actor de la desobediencia endilgada, ciertamente, encontraba una “falta de interés” en el acatamiento del mandato constitucional, pues
“(…) la decisión se conoció hace ya un tiempo considerable, y tampoco han acreditado adelanto o avance alguno que permita inferir sana intención de acatar el fallo; por el contrario se guardaron al parecer maliciosamente los argumentos para un momento (…) ad portas del vencimiento del período (…); y si la preocupación para cumplir radica en que no es posible inobservar el Decreto 4002, no habría lugar para ello, porque en primer lugar [esa] no es una norma de carácter constitucional, como las decisiones de tutela que priman y están por encima de todo otro ordenamiento, su inobservancia también podría generar acciones disciplinarias, y solo matices de disculpa evasiva rodean esta argumentación, (…) por tanto, este operador no comparte la argumentación y reitera que se trata es de evadir la orden impartida, pues no se acreditó ningún interés por avanzar en la solución de la problemática de la parte accionante, deduciéndose de aquí que la actitud o posición de la administración frente al aludido problema es de ajenidad e indiferencia, por no decir que no de muy buena fe, porque no hizo valer estos argumentos en su momento y se guardaron para después, y precisamente eso es lo que se ve como no de buena fe, y esto es lo que se sanciona (…)”.
Reiteró que, en su sentir, el tiempo transcurrido mostraba la rebeldía enrostrada; asimismo, ponderó los razonamientos de los extremos en la actuación incidental, para concluir que
“(…) si bien la (…) incidentada ha tratado de justificar en esta instancia el cumplimiento del fallo, apoyándose en el principio del derecho ‘Ad impossibilita nemo tenertur’, ‘nadie está obligado a lo imposible’, es de recordar que [la] incidentante (…), ha estado a la espera de la viabilidad del terreno adjudicado, sufragando el tributo anual por el mismo, sin que se hayan apiadado por el sufrimiento y la precariedad en la que fueron sometidas las personas a quienes les adjudicaron un terreno no apto para vivienda digna, pero sí recibieron los pagos anuales por predial, a una población vulnerable como lo son los accionantes (…)”.
“En tales condiciones la argumentación con que justifica la Alcaldía Municipal de Saldaña, la dificultad de dar cumplimiento en el plazo concedido para hacer efectiva la orden judicial, se puede desvirtuar fácilmente con su indiferencia frente al problema a través del tiempo, desde su génesis han transcurrido más de ocho años, sin que se hayan tomado cartas en el asunto, y desde la decisión de segunda instancia, no solo se dejó transcurrir el lapso concedido para cumplir, sino que de ahí en adelante ha transcurrido otro espacio considerable hasta el momento de la interposición de la tutela, sin que se haya actuado en la dirección correcta y ordenada soslayando el cumplimiento de lo ordenado, opacando toda intención de acatarla (…)”.
“Y precisamente fruto de las ligerezas anteriores posiblemente producto de los intereses del momento, y ahora de la intención no desvirtuada de evadir el cumplimiento de la orden, es que una población en desventaja frente a un ente territorial como lo es la administración municipal quien conocía el proyecto, la calidad del terreno loteado y entregado a gente incauta que confiaron en sus gobernantes, continua sumergida en el problema sin esperanzas de solución a la vista, como se puede deducir de la actitud (…) de la actual administración municipal, pese a lo cual continúan esperando ver cumplidos sus sueños de tener por fin una vivienda digna para su núcleo familiar, pues son ellos quienes sufren el agobio de ver frustrados sus sueños, situación que conduce a éste operador a no creer en la seriedad de la entidad para responder como debía, argumento de acuerdo a las reglas de la experiencia y la sana crítica, configura más una evasiva para sustraerse a la orden impartida en el fallo de tutela (…)”.
4. Como antes se expresara, la providencia en comento no contiene irregularidad constitutiva de vía de hecho, pues se fundó válidamente en la interpretación del mandato tutelar materia de desacato y en las probanzas obtenidas.
Debe destacarse que contrario a lo sostenido por el querellante, en el pronunciamiento emitido en sede de consulta se estudiaron sus motivos para no cumplir el mandato tutelar y del examen de éstos se concluyó, con acierto, la falta de interés de aquél para atender dicho precepto –cuestión atinente a la responsabilidad subjetiva-, pues además de la gestión relacionada con oficiar a la Secretaría de Planeación para encontrar un predio con las características del descrito por el juez de tutela, no se observó otro proceder dirigido a lograr ejecutar con determinación la orden constitucional.
Además, la sola divergencia conceptual no puede ser venero para demandar el amparo constitucional porque la tutela no es instrumento para definir cuál planteamiento hermenéutico en las hipótesis de subsunción legal es el válido, ni cuál de las inferencias valorativas de los elementos fácticos es la más acertada o la más correcta para dar lugar a la intervención del juez constitucional. El resguardo previsto en la regla 86 es residual y subsidiario.
5. De acuerdo con lo discurrido, el resguardo deprecado será desestimado.
3. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha y lugar de procedencia anotada.
SEGUNDO: Notifíquese lo así decidido, mediante comunicación telegráfica, a todos los interesados y remítase oportunamente el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
1 CSJ. Civil. Sentencia de 21 de febrero de 2003, exp. 00382.
2 Corte Constitucional. Sentencia T-652 de 30 de agosto de 2010.
3 Ídem.