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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado Ponente
STC1170-2015
Radicación n.° 68001-22-13-000-2014-00683-01
(Aprobado en sesión de once de febrero de dos mil quince)
Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 11 de diciembre de 2014, proferido por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, dentro de la acción de tutela promovida por María Carolina Angulo Ortiz contra la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, trámite al que fueron vinculados el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de la nombrada ciudad y Comuneros Sintranivelar.
ANTECEDENTES
1. La accionante reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales «[al] mínimo vital, al trabajo, a la seguridad social, a la dignidad humana, a la primacía de la realidad sobre las formalidades, al debido proceso, así como a los principios de confianza legítima, buena fe, e in dubio pro operario», presuntamente conculcados por las autoridades demandadas, al aplicar en su caso «el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA 14-10251 del 14 de noviembre de 2014».
En consecuencia, solicita que se les ordene a las autoridades convocadas, «INAPLI[CAR] para el caso concreto [la norma en cita], procediendo a [su] inclusión en NÓMINA y al SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, (…) sin solución de continuidad de conformidad con lo dispuesto en la Resolución No.09 del 14 de noviembre de 2014» (fl. 2, cdno. 1), y, como medida provisional en aras de evitarle un perjuicio irremediable, que se «suspenda el contenido del artículo 57 del acuerdo PSAA 14-10251 del 14 de Noviembre de 2014, toda vez que el mismo [l]e está causando un perjuicio irremediable, no solo a [ella], sino a todo el personal de descongestión de la Rama Judicial en Bucaramanga, cuyo lugar de trabajo está clausurado por el sindicato de la misma entidad» (fls. 2 y 3, ídem).
Sostiene que si bien la Coordinadora del Área de Talento Humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial Bucaramanga, mediante oficio que fue recibido el 21 de noviembre, «devolvió el acto administrativo que [la] nombró sin darle trámite alguno, por no cumplir con lo establecido en el artículo 57 del Acuerdo PSAA 14-10251 del 14 de noviembre de 2014», en la misma fecha su nominador procedió a regresarlo para que se le impartiera el trámite respectivo.
Agrega finalmente, que acude a la acción de tutela «ante la falta de otro mecanismo judicial más eficaz que permita la protección de [sus] derechos para evitar un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que el día 28 de noviembre recib[ió] el pago de salario de solamente quince (15) días y que el total del salario que percib[e] es el único ingreso personal con el que cuent[a], el cual es totalmente necesario para [su] subsistencia» (fls. 1 a 6, cdno 1).
3. El Magistrado Ponente del Tribunal Superior de Bucaramanga, a quien correspondió conocer de la acción de tutela, la admitió mediante auto de 3 de diciembre de 2014 y denegó la medida provisional invocada por la actora, con fundamento en que «de los hechos de tutela y de las pruebas arrimadas al proceso no se advierte la procedencia de la misma ni la eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable que exija pronunciamiento inmediato» (fls. 28 y 29, cdno 1).
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
1. El Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, solicitó denegar el amparo por improcedente, o en su defecto no acceder a las pretensiones de la demanda, tras argumentar que además de no haber vulnerado las prerrogativas que reclama la actora, la acción de tutela no es el mecanismo habilitado para que la interesada formule cargos de anulación al acto administrativo contenido en el Acuerdo PSAA14-10251 de 14 de noviembre de 2014, pues «sin existir peligro irremediable, es la jurisdicción contencioso administrativa donde puede ventilarse la legalidad de un acto administrativo. Nótese su Señoría, que las pretensiones de la presente acción, tiene un objetivo claro, el cual es inaplicar parcialmente un acto administrativo de carácter general frente a una situación particular, situación que claramente no es susceptible de control en sede de tutela, mecanismo excepcional indebidamente ejercitado que está llamado a ser denegado por improcedente».
Agregó, que en el artículo 57 del mencionado Acuerdo, quedó establecido que «La prórroga de todas las medidas de descongestión de que trata el presente Acuerdo quedan condicionadas a la certificación por parte de las Dirección Seccionales de Administración Judicial donde se indiquen…la garantía de acceso a los usuarios a los Despachos de Descongestión», lo que refleja, la necesidad que las medidas de descongestión adoptadas fueran plenamente satisfechas con el funcionamiento al servicio al público en aquellos Despachos donde se ejecuten, por lo que «la relación laboral presumida, se encontraba condicionada a la garantía de acceso a la administración de justicia de sus usuarios, razón por la cual, realmente lo que encontramos acá, es un acto administrativo que no produce efectos de ejecutividad, sino hasta tanto se certifique que la condición de eficacia establecida en el acto administrativo de carácter general, sea cumplida».
Finalmente refirió, «que la inminencia e irreparabilidad del perjuicio que se aduce, no ostenta la irremediabilidad alegada, pues la inminencia, gravedad y urgencia requerida y manifestada por el accionante no se ha probado; el perjuicio irremediable que anuncia la tutelante no tiene argumento o sustento que lo pruebe y la actuación del despacho accionado, que presuntamente generó dichos perjuicios, es a todas luces una actuación legal» (Negrilla en texto original, fls. 38 a 42, cdno 1).
2. El Presidente del sindicato Comuneros Sintranivelar, reveló que con el paro de la Rama Judicial no se afectó en sentido material el acceso a la administración de justicia, porque los despachos judiciales siguieron laborando, y agregó que «la conducta desplegada por la Coordinadora del área de talento Humano consistente en la devolución de los actos administrativos constituye una vulneración al debido proceso establecido por la constitución (artículo 29 de c.p) y la ley (artículo 3 #1, ley 1437 de 2011) como derecho y principio, que debe ser garantizado y respetado por toda autoridad administrativa» (fls. 51 a 54, íb.).
3. Por su parte, el titular del Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga indicó, que los empleados de descongestión que prestan el servicio en ese Despacho «se encuentran nombrados desde el 16 de noviembre de 2014 inclusive y han cumplido hasta la fecha, las actividades propias de su empleo, realizando las actuaciones encomendadas en el horario laboral y guardando la confianza legítima de su nombramiento habida cuenta que fue expedido por autoridad competente y reposa en la entidad encargada de tomar nota y dar el respectivo tramite en los términos de la ley 270 de 1996», y, que «la trasgresión de derechos fundamentales invocada por la tutelante tiene ocurrencia por la conducta desplegada por el Consejo Seccional de la Judicatura, habida cuenta que las prórrogas de nombramientos se expidieron en los términos establecidos en el acuerdo y el requisito que se exige se reúna, no corresponde ni al titular del despacho nominador ni al empleado» (fls. 55 a 59, cdno 1).
4. La Directora de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, pidió negar por improcedente la protección reclamada dado su carácter subsidiario y residual, y para ello advirtió que el Acuerdo No. PSAA14-10251 de 14 de noviembre de 2014, fue expedido por esa Sala dentro del marco de sus facultades constitucionales y legales encaminadas al mejoramiento del funcionamiento de la administración de Justicia, «como lo es la creación, modificación o supresión de las medidas de descongestión, previo seguimiento de los resultados arrojados», por lo que lo resuelto se encuentra ajustado al marco legal y goza de presunción de legalidad, hasta tanto no sea retirado de la vida jurídica por la autoridad competente, lo que implica, señaló, que «por esta vía no se puede solicitar la revocatoria de un acto administrativo, para ello existen otros medios de defensa judicial, como es acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa».
Manifestó a la par, que no se presenta un perjuicio irremediable en el asunto planteado, teniendo en cuenta que «la accionante tiene pleno conocimiento de la transitoriedad de las medidas de descongestión, las cuales tenían vigencia hasta el 15 de noviembre de 2014, por lo tanto, su permanencia en el cargo está condicionada a la terminación o prórroga de las mismas, prórroga que efectivamente se efectuó, pero taxativamente condicionada a la garantía de acceso a los usuarios, a los Despachos Judiciales, para este caso a los Despachos Permanentes, condición que no se ha cumplido, en consecuencia, hasta tanto no se cumpla la condición establecida, no es posible darle continuidad a esa medida, pues lo que se ha generado es una simple expectativa, que no constituye ningún derecho adquirido» (fls. 60 a 63, íb.).
5. Seguidamente, la Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander expresó, que por falta de acceso de los usuarios a la administración de justicia el lugar en el que se encuentra ubicado el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, la prórroga de la medida de descongestión aludida en precedencia no podía iniciarse.
De otro lado aseveró, que «las medidas de descongestión tienen un límite temporal, el cual para el cargo de ESCRIBIENTE del Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga (creado mediante Acuerdo PSAA 11-7877 de 28 de febrero de 2011), era hasta el 15 de Noviembre de 2014, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo PSAA14-10197 de Agosto 05 de 2014, y una vez superado el límite temporal, finalizaba la medida, sin que el Acuerdo o disposición alguna garantizara que la medida debía continuar o que ésta generaba algún tipo de estabilidad por cuanto las medidas de descongestión como se ha señalado son transitorias, precarias y son creadas por un tiempo determinado, aspecto que conocía previamente la accionante».
Finalmente insistió, que esa Corporación no vulneró derecho fundamental alguno a la actora y solicitó en consecuencia rechazar el amparo por improcedente, «Teniendo en cuenta que la accionante no logr[ó] demostrar algún perjuicio irremediable y, que existe otro mecanismo de defensa judicial para discutir la legalidad del Acuerdo (acción de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho) ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siendo preciso recordar que los Artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regulan la facultad de solicitar medidas cautelares, las cuales, constituyen un medio judicial expedito para la protección de los derechos que se estiman vulnerados» (fls. 68 a 71, cdno. 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal de instancia concedió la protección invocada y ordenó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, proceder a dar el debido trámite a la Resolución No. 09 del 14 de noviembre de 2014, así como efectuar el pago del salario que le corresponda legalmente a la solicitante, considerando para el efecto, que
«Puede afirmarse que en el caso de la tutelista María Carolina Angulo la vulneración básica es al debido proceso administrativo y a la igualdad -para cuya protección no hay mecanismo judicial, pues no tendría justificación el acudir a un proceso de años sólo para que se ordene que se aplique el debido proceso en un acto administrativo y se mantenga la igualdad, pues tras años de pleito, materialmente no habría igualdad- Dos razones llevan a la sala a la conclusión anunciada, a la demandante se le ha aplicado una norma que no corresponde y se le ha impuesto una carga insuperable para ella».
Agregó seguidamente, que en cuanto a lo primero,
«si bien el artículo 57 tantas veces mencionado ha puesto unos condicionamientos para la aplicación de todas las medidas de descongestión, el tercero de ellos, el que genera el conflicto, se refiere al acceso al público a los «despachos de descongestión’ -no a los despachos de planta- y en Bucaramanga todos los «despachos de descongestión» están funcionando. En las direcciones a las que se refiere la certificación firmada por el Director ejecutivo, para indicar que allí no hay acceso al usuario en el Palacio de Justicia y en la sede de la carrera 10 con calle 35, no funciona despacho de descongestión alguno. Ese hecho indicaría que la condición tercera está cumplida: los despachos de descongestión tienen acceso al usuario en Bucaramanga. De modo que no se trata de inaplicar una norma, como lo pide la demandante, pues la norma, objetivamente, no merece a la Sala reproche alguno; el punto está en que la norma no es la que corresponde al caso».
En cuanto a lo segundo afirmó, que
»exigirle a MARÍA CAROLINA ANGULO ORTIZ que, de forma unipersonal -tal como lo pretende hacer la oficina pagadora del Consejo Superior de la Judicatura, vale decir, la Dirección Ejecutiva-, garantice el acceso al público al palacio de justicia, en donde se ubica el Despacho al cual se encuentra adscrita, para que pueda gozar de los derechos subjetivos que le da el acto administrativo que le prorrogó su nombramiento, resulta a todas luces ilógico y desproporcionado, pues es claro que no tiene competencia alguna para emitir una orden judicial o administrativa que asegure la apertura de las puertas del edificio judicial -o cada una de sus sedes-, a fin de que todas las personas tengan acceso a aquél, máxime cuando, se itera, se trata de una empleada judicial sin poder de decisión sobre el asunto que aquí se debate y que desempeña el cargo de Escribiente en el pluricitado juzgado».
Finalmente indicó,
«Ahora bien, la tutelante también se duele de que únicamente percibió 15 días de salario del mes de noviembre, sin importar, se itera, que haya trabajado durante todos los días del mes y que el cumplimiento de la condición exigida en el artículo 57 ibídem sea inaccesible para ella, situación que evidencia la vulneración a sus derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, toda vez que aquélla se encuentra adscrita a un Despacho permanente y no de descongestión, en el que labora mancomunadamente con todo un equipo humano de trabajo, sin distinción alguna por el hecho de que su empleo tenga especiales condiciones y, mientras a todos los demás empleados y funcionarios sí le pagaron la totalidad de los días laborados, a ella no, lo que implica un trato desigual entre el personal de esa agencia judicial, máxime cuando de cierta manera se está impidiendo su derecho a trabajar, ya que el Consejo Superior de la Judicatura, en decisión de la Dirección Ejecutiva Seccional, decidió no acoger al nombramiento efectuado por el nominador, sino que por el contrario, denegó, de entrada, cualquier trámite» (fls. 111 a 123, cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
La Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, intenta la revocatoria del fallo constitucional de primera instancia, revelando que la autoridad judicial no tuvo en cuenta las disposiciones señaladas por el artículo 86 de la Constitución Política, que indican que la acción de tutela no procede cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, y reiteró que en el asunto de estudio no se observa que a la accionante se le haya producido un daño ostensible en sus derechos fundamentales, «toda vez que el Acuerdo PSAA14-10251, proferido por el Consejo Superior de Judicatura, estableció en su artículo 57, que la prórroga de las medidas de descongestión estaba condicionada a la certificación que debían expedir las Direcciones Seccionales de Administración Judicial, donde se indicara que existían condiciones de infraestructura física y tecnológica, y la garantía de acceso a los usuarios a los despachos de descongestión, esta última condición establecida en el Acuerdo, no se ha cumplido, en consecuencia, en nominador debió solicitar a la Dirección Ejecutiva Seccional Bucaramanga, la expedición de la misma, previo a prorrogar la medida».
Insistió a la par, que, «la prórroga del cargo en descongestión ocupado por la accionante estaba condicionado al cumplimiento de los requisitos establecidos en los Artículos 56 y 57 del Acuerdo en mención (certificado de disponibilidad presupuestal, certificado de condiciones de infraestructura física y tecnológica y la garantía de acceso a los usuarios a los Despachos de descongestión), presupuestos los cuales no se cumplieron al no existir certificado de estos aspectos por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional, por lo tanto no podía existir un acto administrativo del nominador sin el cumplimiento de la totalidad de requisitos exigidos en el Acuerdo», y que además, «en lo que respecta a reconocer sin solución de continuidad todos los derechos salariales, prestaciones, y aportes a la seguridad social, salud y pensión a la señora María Carolina Angulo Ortiz, se precisa que la Sala Administrativa no puede establecer gastos que no estén previstos dentro del presupuesto establecido previamente, y como se indicó en el párrafo anterior, es una prohibición expresa prevista en el artículo 6 de la Constitución Política de Colombia» (Negrilla en texto original, fls. 136 y 137, cdno 1).
CONSIDERACIONES
1. Recuerda la Corte que conforme con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, la procedencia de la acción de tutela está condicionada a la circunstancia de que el interesado no cuente con otro medio idóneo de defensa judicial para proteger un derecho constitucional fundamental que se encuentra vulnerado o amenazado, en tanto que, esta vía breve y sumaria, no se constituye en un mecanismo sustitutivo o paralelo en relación con los medios ordinarios de defensa que la misma norma superior y la ley consagran para la salvaguarda de tal clase de derechos, y así, uno de los principios esenciales que orientan esta acción extraordinaria es el de la subsidiariedad.
En armonía con lo anterior, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 que la regula, estableció como causal de improcedencia la de existir «otros recursos o medios de defensa judiciales», dejando a salvo igual principio al consagrado por el Constituyente respecto a que la primera se utilizara como »mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», advirtiendo eso sí que la existencia de tales herramientas sería apreciada «en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante».
2. De los hechos expuestos en la solicitud de protección, deviene con claridad que lo pretendido por la accionante es «INAPLI[CAR] para el caso concreto el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA 14-10251 del 14 de noviembre de 2014», e igualmente que «[se] suspenda el contenido del artículo 57 del acuerdo PSAA 14-10251 del 14 de Noviembre de 2014, para así obtener su inclusión en nómina y al sistema de seguridad social, respetando la prórroga de su nombramiento en descongestión y por el término señalado en la Resolución 09 de 14 de noviembre, que difirió su nombramiento en el cargo que venía desempeñando partir del 16 siguiente en el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, porque considera, que tal acto administrativo atenta contra las prerrogativas que reclama.
3. Sin embargo, su pretensión deviene improcedente, toda vez que la suplicante, además que no elevó ninguna reclamación ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga previamente a la solicitud de amparo por los hechos denunciados en la acción de tutela, tuvo a su disposición otro medio de defensa a través del cual pudo procurar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la protección de los derechos fundamentales que estimaba transgredidos, por cuanto el Acuerdo No. PSAA14-10251 de 14 de noviembre de 2014, emanado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (fls. 75 a 85, cdno 1), constituye un acto administrativo cuya legalidad pudo ser demandada, de conformidad con el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no resulta pertinente convertir esta vía en un camino alterno o paralelo a aquel, máxime cuando ante la citada jurisdicción pedir en el proceso correspondiente, y como medida cautelar, la suspensión provisional de la determinación atacada, configurándose entonces la causal de improcedibilidad de la acción de tutela prevista en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
En relación con lo anteriormente expuesto, la Sala ha explicado que
«la tutela fue instituida como un instrumento extraordinario para la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos previstos en la ley, sin que pueda erigirse en una vía sustitutiva o alternativa de los medios ordinarios de defensa que el ordenamiento jurídico ha consagrado para salvaguardarlos, a menos que éstos se tornen ineficaces o el amparo sea invocado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio grave e inminente… Y, de manera puntual, ha predicado que no es viable, en principio, contra un acto administrativo, toda vez que su control de legalidad corresponde ejercerlo a la jurisdicción especial, a través de las acciones pertinentes, en cuyo trámite es viable solicitar como medida cautelar la suspensión provisional de sus efectos, a fin de conjurar eventuales daños» (CSJ, 8 nov. 2012, rad. 00430-01, reiterada en CSJ, 12 mar. 2013, rad. 00016-01 y STC15617-2014, 13 nov rad. 00349-01).
4. Adicionalmente, pese a que se alega la procedencia de la tutela para evitar un menoscabo irreparable, no es factible conceder la salvaguarda como mecanismo transitorio, toda vez que no basta con anunciar que se está generando un perjuicio con las resoluciones adoptadas, sino que es indispensable acreditarlo, lo que no acontece en el caso concreto, sin perjuicio de reiterar, que, dentro de la «acción de nulidad y restablecimiento del derecho» que como se ha dicho puede ser utilizada, incluso para implorar la suspensión provisional aludida, lo cual deja sin sustento la aseveración según la cual esa herramienta no es idónea o eficaz.
En punto de dicho tema, la jurisprudencia de la Corte ha reiterado que
«Corresponde destacar que la protección reclamada tampoco tiene vocación de prosperidad como mecanismo transitorio, pues en el trámite de la acción contenciosa está prevista la posibilidad de solicitar medidas cautelares “para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 229 y ss. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, lo que desvirtúa, en consecuencia, la configuración de un perjuicio irremediable» (CSJ ST, 3 feb. 2014, Rad. 2013-00074-01, reiterado en STC12988-2014, 25 sep, rad.00163-01).
5. Corolario de lo anterior, se impone revocar la sentencia controvertida, por las razones expuestas en esta instancia, y, en su lugar, se negará el amparo reclamado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, REVOCA la sentencia objeto de impugnación y en su lugar, NIEGA el amparo solicitado.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ALVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ