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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado Ponente
STC1169-2015
Radicación n.° 68001-22-13-000-2014-00676-01
(Aprobado en sesión de once de febrero de dos mil quince)
Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 11 de diciembre de 2014, proferido por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, dentro de la acción de tutela promovida por Martha Viviana Rueda Chinchilla contra la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, trámite al que fueron vinculados el Tribunal Administrativo de Santander, y el sindicato Comuneros Sintranivelar.
ANTECEDENTES
1. La accionante reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo, a la seguridad social, a la dignidad humana, a la «primacía de la realidad sobre las formalidades«, así como «a los principios de confianza legítima, buena fe, e in dubio pro operario», presuntamente conculcados por las autoridades demandadas, al aplicar en su caso «el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA 14-10251 del 14 de noviembre de 2014».
En consecuencia, solicita que se les ordene a las autoridades convocadas, «INAPLI[CAR] para el caso concreto [la norma en cita], procediendo a [su] inclusión en NÓMINA y al SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, (…) sin solución de continuidad, de conformidad con el Oficio 1701 TAS-DES» (fl. 3, cdno. 1), y, como medida provisional pide, que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga «INAPLIQUE para el caso concreto el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA 14-10251 del 14 de Noviembre de 2014, procediendo a la inclusión en NÓMINA y al SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL de la suscrita, sin solución de continuidad, hasta tanto no se resuelva de fondo la presente acción, con el fin primordial de que no se afecte [su] mínimo vital» (fl. 3, ídem).
2. En apoyo de tales pretensiones, aduce en síntesis, que ingresó por descongestión a la Rama Judicial en el cargo de técnico en sistemas grado 11 adscrito a la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander desde el 10 de julio de 2012, y como por Acuerdo PSAA 14-10251 del 14 de noviembre de 2014 la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura prorrogó tales medidas hasta el 19 de diciembre posterior, su nominador mediante Oficio 1701 TAS-DES difirió su nombramiento en el cargo que venía desempeñando, por lo que continuó laborando normalmente «con la confianza legítima que había un vínculo laboral» hasta el 19 de diciembre de 2014.
Sostiene que si bien la Coordinadora del Área de Talento Humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial Bucaramanga, mediante oficio RH No 08705 de 20 de noviembre, «procedió a la devolución del Oficio 1701 TAS-DES sin darle trámite alguno, por no cumplir con lo establecido en el artículo 57 del acuerdo en mención», el día siguiente su nominador procedió a regresarlo para que se le impartiera el trámite respectivo, reiterando que «el acceso al público de que trata el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA 14-10251 de 2014, en este caso al Edificio del Palacio de Justicia de Bucaramanga, es una circunstancia ajena a nuestras funciones y competencias, no obstante hemos continuado desarrollando las actividades propias de esta Corporación, con las limitaciones que lo antes advertido implica».
Agrega finalmente, que acude a la acción de tutela «ante la falta de otro mecanismo judicial más eficaz que permita la protección de [sus] derechos para evitar un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que el salario que percib[e] es el único ingreso personal con el que cuent[a]» (fls. 1 a 5, cdno 1).
3. La Magistrada Ponente del Tribunal Superior de Bucaramanga, a quien correspondió conocer de la acción de tutela, la admitió mediante auto de 28 de noviembre de 2014 y denegó la medida provisional invocada por la actora, con fundamento en que «no se evidencia la verosimilitud de algún derecho fundamental de la parte accionante con la situación fáctica planteada en el escrito de tutela, y no se indicó cuál podría ser el perjuicio irremediable que sufría la parte accionante con la orden judicial emitida por el juez accionado (…) Además, conceder la medida provisional constituiría resolver la pretensión y el fondo de la acción de tutela, sin que la parte accionada y vinculada ejerza su derecho de defensa» (fls. 28 y 29, cdno 1).
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
1. La Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander expresó, que «las medidas de descongestión tienen un límite temporal, el cual para el cargo de técnico en sistemas grado 11 del Tribunal Administrativo de Santander creado mediante Acuerdo PSAA12-9538 de 21 de junio de 2012, era hasta el 15 de Noviembre de 2014, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo PSAA14-10197 de Agosto 05 de 2014, y una vez superado el límite temporal, finalizaba la medida, sin que el Acuerdo o disposición alguna garantizara que la medida debía continuar o que ésta generaba algún tipo de estabilidad por cuanto las medidas de descongestión como se ha señalado son transitorias, precarias y son creadas por un tiempo determinado, aspecto que conocía previamente la accionante».
Finalmente insistió, que esa Corporación no vulneró derecho fundamental alguno a la actora y solicitó en consecuencia rechazar el amparo por improcedente, «Teniendo en cuenta que la accionante no logr[ó] demostrar algún perjuicio irremediable y, que existe otro mecanismo de defensa judicial para discutir la legalidad del Acuerdo (acción de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho) ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siendo preciso recordar que los Artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regulan la facultad de solicitar medidas cautelares, las cuales, constituyen un medio judicial expedito para la protección de los derechos que se estiman vulnerados» (fls. 67 a 70, cdno. 1).
2. El Presidente del sindicato Comuneros Sintranivelar, reveló que con el paro de la Rama Judicial no se afectó en sentido material el acceso a la administración de justicia, porque los despachos judiciales siguieron laborando, y agregó que «la conducta desplegada por la Coordinadora del área de talento humano consistente en la devolución de los actos administrativos constituye una vulneración al debido proceso establecido por la constitución (artículo 29 de c.p) y la ley (artículo 3 #1, ley 1437 de 2011) como derecho y principio, que debe ser garantizado y respetado por toda autoridad administrativa» (fls. 63 a 66, íb.).
3. Por su parte, la Presidenta del Tribunal Administrativo de Santander indicó, que la prórroga de los nombramientos de los empleados de descongestión que prestan el servicio en esa Corporación se encontraba supeditada en los términos del Acuerdo mencionado en precedencia, a la expedición del correspondiente certificado presupuestal y que la certificación a la que hace alusión el artículo 57 del mismo acto administrativo no es aplicable a la prórroga en ese Tribunal, debido a que «la garantía de acceso a los usuarios de los despachos de descongestión, solo le es exigible a términos allí indicados, solo hacía relación a los despachos de descongestión y [ellos] no t[ienen] esa condición, al ser un Tribunal permanente y en Oralidad» (fls. 118 y 119, cdno 1).
4. El Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, solicitó denegar el amparo por improcedente, o en su defecto no acceder a las pretensiones de la demanda, tras argumentar que además de no haber vulnerado las prerrogativas que reclama la actora, la acción de tutela no es el mecanismo habilitado para que ésta formule cargos de anulación al acto administrativo contenido en el Acuerdo PSAA14-10251 de 14 de noviembre de 2014, pues «sin existir peligro irremediable, es la jurisdicción contencioso administrativa donde puede ventilarse la legalidad de un acto administrativo. Nótese su Señoría, que las pretensiones de la presente acción, tienen un objetivo claro, el cual es inaplicar parcialmente un acto administrativo de carácter general frente a una situación particular, situación que claramente no es susceptible de control en sede de tutela, mecanismo excepcional indebidamente ejercitado que está llamado a ser denegado por improcedente».
Finalmente refirió, «que la inminencia e irreparabilidad del perjuicio que se aduce, no ostenta la irremediabilidad alegada, pues la inminencia, gravedad y urgencia requerida y manifestada por [la] accionante no se ha probado; el perjuicio irremediable que anuncia la tutelante no tiene argumento o sustento que lo pruebe y la actuación del despacho accionado, que presuntamente generó dichos perjuicios, es a todas luces una actuación legal» (fls. 124 a 128, cdno 1).
5. La Coordinadora del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, hizo llegar idéntico escrito al anterior (fls. 136 a 140, íb.).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal de instancia concedió la protección invocada y ordenó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, dar el debido trámite a la prórroga del nombramiento de la accionante, así como efectuar el pago del salario que le corresponda legalmente a ésta, considerando para el efecto que «en el trámite administrativo de la prórroga del cargo, la administración ha incurrido en los siguientes defectos que vulneran el derecho fundamental al debido proceso del accionante: dejar de ver que los despachos de descongestión de Bucaramanga están funcionando y atienden al público; y exigirle a la accionante la “garantía de acceso a los usuarios a los despachos de descongestión” no obstante lo anterior y, que su cargo no lo desempeña en un Despacho de Descongestión» (fls. 149 a 165, cdno 1).
LA IMPUGNACIÓN
La Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, intenta la revocatoria del fallo constitucional de primera instancia, revelando que la autoridad judicial no tuvo en cuenta las disposiciones señaladas por el artículo 86 de la Constitución Política, que indican que la acción de tutela no procede cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, y reiteró que en el asunto de estudio no se observa que a la accionante se le haya producido un daño ostensible en sus derechos fundamentales, «toda vez que el Acuerdo PSAA14-10251, proferido por el Consejo Superior de Judicatura, estableció en su artículo 57, que la prórroga de las medidas de descongestión estaba condicionada a la certificación que debían expedir las Direcciones Seccionales de Administración Judicial, donde se indicara que existían condiciones de infraestructura física y tecnológica, y la garantía de acceso a los usuarios a los despachos de descongestión, esta última condición establecida en el Acuerdo, no se ha cumplido, en consecuencia, en nominador debió solicitar a la Dirección Ejecutiva Seccional Bucaramanga, la expedición de la misma, previo a prorrogar la medida».
Insistió a la par, que «la prórroga del cargo en descongestión ocupado por la accionante estaba condicionado al cumplimiento de los requisitos establecidos en los Artículos 56 y 57 del Acuerdo en mención (certificado de disponibilidad presupuestal, certificado de condiciones de infraestructura física y tecnológica y la garantía de acceso a los usuarios a los Despachos de descongestión), presupuestos los cuales no se cumplieron al no existir certificado de estos aspectos por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional, por lo tanto no podía existir un acto administrativo del nominador sin el cumplimiento de la totalidad de requisitos exigidos en el Acuerdo», y que además, «en lo que respecta a reconocer sin solución de continuidad todos los derechos salariales, prestaciones, y aportes a la seguridad social, salud y pensión a la señora Martha Viviana Rueda Chinchilla, se precisa que la Sala Administrativa no puede establecer gastos que no estén previstos dentro del presupuesto establecido previamente, y como se indicó en el párrafo anterior, es una prohibición expresa prevista en el artículo 6 de la Constitución Política de Colombia» (fls. 181 y 182, cdno. 1).
Por su parte, el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, al impugnar la sentencia constitucional, reiteró en esencia los argumentos de la contestación inicial (fls. 183 a 187, ídem).
CONSIDERACIONES
1. Recuerda la Corte que conforme con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, la procedencia de la acción de tutela está condicionada a la circunstancia de que el interesado no cuente con otro medio idóneo de defensa judicial para proteger un derecho constitucional fundamental que se encuentra vulnerado o amenazado, en tanto que, esta vía breve y sumaria, no se constituye en un mecanismo sustitutivo o paralelo en relación con los medios ordinarios de defensa que la misma norma superior y la ley consagran para la salvaguarda de tal clase de derechos, y así, uno de los principios esenciales que orientan esta acción extraordinaria es el de la subsidiariedad.
En armonía con lo anterior, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 que la regula, estableció como causal de improcedencia la de existir «otros recursos o medios de defensa judiciales», dejando a salvo igual principio al consagrado por el Constituyente respecto a que la primera se utilizara como »mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», advirtiendo eso sí que la existencia de tales herramientas sería apreciada «en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante».
2. De los hechos expuestos en la solicitud de protección, deviene con claridad que lo pretendido por la accionante es «INAPLI[CAR] para el caso concreto el artículo 57 del Acuerdo No. PSAA 14-10251 del 14 de noviembre de 2014», e igualmente que «[se] suspenda el contenido del artículo 57 del acuerdo PSAA 14-10251 del 14 de Noviembre de 2014, para así obtener su inclusión en nómina y al sistema de seguridad social, respetando la prórroga de su nombramiento en descongestión y por el término señalado en la Resolución 09 de 14 de noviembre, que difirió su nombramiento en el cargo que venía desempeñando partir del día 16 siguiente en el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, porque considera, que tal acto administrativo atenta contra las prerrogativas que reclama.
3. Sin embargo, su pretensión deviene improcedente, toda vez que la suplicante, además que no elevó ninguna reclamación ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga previamente a la solicitud de amparo por los hechos denunciados en la acción de tutela, tuvo a su disposición otro medio de defensa a través del cual pudo procurar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la protección de los derechos fundamentales que estimaba transgredidos, por cuanto el Acuerdo No. PSAA14-10251 de 14 de noviembre de 2014, emanado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (fls. 75 a 85, cdno 1), constituye un acto administrativo cuya legalidad pudo ser demandada, de conformidad con el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no resulta pertinente convertir esta vía en un camino alterno o paralelo a aquel, máxime cuando ante la citada jurisdicción pedir en el proceso correspondiente, y como medida cautelar, la suspensión provisional de la determinación atacada, configurándose entonces la causal de improcedibilidad de la acción de tutela prevista en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
En relación con lo anteriormente expuesto, la Sala ha explicado que
«la tutela fue instituida como un instrumento extraordinario para la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos previstos en la ley, sin que pueda erigirse en una vía sustitutiva o alternativa de los medios ordinarios de defensa que el ordenamiento jurídico ha consagrado para salvaguardarlos, a menos que éstos se tornen ineficaces o el amparo sea invocado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio grave e inminente… Y, de manera puntual, ha predicado que no es viable, en principio, contra un acto administrativo, toda vez que su control de legalidad corresponde ejercerlo a la jurisdicción especial, a través de las acciones pertinentes, en cuyo trámite es viable solicitar como medida cautelar la suspensión provisional de sus efectos, a fin de conjurar eventuales daños» (CSJ, 8 nov. 2012, rad. 00430-01, reiterada en CSJ, 12 mar. 2013, rad. 00016-01 y STC15617-2014, 13 nov rad. 00349-01).
4. Adicionalmente, pese a que se alega la procedencia de la tutela para evitar un menoscabo irreparable, no es factible conceder la salvaguarda como mecanismo transitorio, toda vez que no basta con anunciar que se está generando un perjuicio con las resoluciones adoptadas, sino que es indispensable acreditarlo, lo que no acontece en el caso concreto, sin perjuicio de reiterar, que, dentro de la «acción de nulidad y restablecimiento del derecho» que como se ha dicho puede ser utilizada, incluso para implorar la suspensión provisional aludida, lo cual deja sin sustento la aseveración según la cual esa herramienta no es idónea o eficaz.
En punto de dicho tema, la jurisprudencia de la Corte ha reiterado que
«Corresponde destacar que la protección reclamada tampoco tiene vocación de prosperidad como mecanismo transitorio, pues en el trámite de la acción contenciosa está prevista la posibilidad de solicitar medidas cautelares “para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 229 y ss. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, lo que desvirtúa, en consecuencia, la configuración de un perjuicio irremediable» (CSJ ST, 3 feb. 2014, Rad. 2013-00074-01, reiterado en STC12988-2014, 25 sep, rad.00163-01).
5. Corolario de lo anterior, se impone revocar la sentencia controvertida, por las razones expuestas en esta instancia, y, en su lugar, se negará el amparo reclamado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, REVOCA la sentencia objeto de impugnación y en su lugar, NIEGA el amparo solicitado.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ALVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ