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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado Ponente
STC13236-2015
Radicación n.° 11001-22-03-000-2015-01885-01
(Aprobado en sesión de treinta de septiembre de dos mil quince)
Bogotá, D. C., primero (01) de octubre de dos mil quince (2015).
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo proferido el diecinueve de agosto de dos mil quince por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en la acción de tutela promovida por Myriam Teresa Arévalo Useche contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal – UGPP; trámite al que se ordenó vincular al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
I. ANTECEDENTES
A. La pretensión
La ciudadana solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, seguridad social, vida digna y mínimo vital, que considera vulnerados por la autoridad accionada toda vez que de manera sorpresiva retuvo su pensión, dando orden de no pago, sin estar dicha medida contemplada en ninguna norma vigente y sin mediar ningún acto administrativo que establezca tal orden de no pago.
En consecuencia, pretende que se ordene «a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales que dentro del término de 48 horas REANUDE la orden de pago de la mesada pensional, y de ser el caso, por el valor establecido con anterioridad a la última reliquidación ordenada.» [Folio 7, c.1]
B. Los hechos
1. Mediante Resolución número 11771 de 3 de octubre de 2011 la extinta Caja Nacional de Previsión Social, reconoció pensión de jubilación gracia a la accionante en cuantía de $ 1.468.475 efectiva a partir del 24 de abril de 2009, sin acreditar retiro del servicio por ser de ramo docente. [Folios 2-3, c.1]
2. La tutelante solicitó ante la entidad accionada el 3 de marzo de 2014, la reliquidación de la pensión de jubilación gracia, aportando para tal efecto los documentos requeridos, entre ellos, certificado de factores de salario número 01920 expedido por la Directora de Personal de Instituciones Educativas de la Gobernación de Cundinamarca de fecha 31 de enero de ese año.
3. La demandada mediante resolución RDP 8838 del 14 de marzo siguiente, ordenó la reliquidación de la pensión gracia de la actora en cuantía de $1.766.915 efectiva a partir del 24 de abril de 2009, pero con efectos fiscales a partir del 3 de marzo de 2011 por prescripción trienal sin acreditar retiro por ser del ramo docente, siendo incluida en la nómina del mes de abril de 2014, reportando un valor de $13.027.726.63 por retroactivo.
4. Para la nómina del mes de julio de 2015, la accionada dio orden de no pago, al consorcio FOPEP, al evidenciar que los documentos que se allegaron para solicitar la reliquidación de la pensión, entre ellos el certificado de factores de salario aportado por la actora, presentaba irregularidades.
5. No obstante, la entidad previo a la orden de no pago, solicitó mediante oficio número 20155306385471 del 19 de junio de 2015 dirigido a la Directora de Personal de Instituciones Educativas de la Gobernación de Cundinamarca, proceder a realizar la verificación de las certificaciones radicadas por los apoderados de la reclamante para lo cual se designó a un grafólogo.
6. Una vez efectuada la comprobación por parte de los funcionarios competentes de la Gobernación se encontró que a la docente no le fue expedido legalmente por esa secretaría el certificado de salarios presentado para obtener la reliquidación de la pensión.
7. De igual forma, la Directora de Personal de Instituciones Educativas de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, mediante comunicación número 2015544599 del 10 de julio de 2015 ofreció respuesta a la accionada donde informó que la documentación allegada por la actora para la reliquidación de la pensión el 3 de marzo de 2014 era «FALSA», haciendo por tanto incurrir en error a la entidad demandada y defraudando así al erario público.
8. Ante la irregularidad presentada, el accionado mediante auto ADP 7680 del 28 de julio de 2015 dispuso: «PRIMERO. Dar inicio de una actuación administrativa con fines de revocatoria directa de la resolución No. RDP 8838 del 14 de marzo de 2014, mediante la cual se reliquidó la pensión gracia de jubilación a la señora AREVALO USECHE MYRIAM TERESA (…) de conformidad con lo consagrado en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con lo reglado por los artículos 40,42,37 y 97 del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…)
SEGUNDO. Tener como pruebas para esta actuación, las enunciadas en la parte motiva (…)
TERCERO. Concédase un término de cinco (5) días, a partir de la notificación de este auto, para que la señora AREVALO USECHE MYRIAM TERESA, ya identificada, se pronuncie o haga las manifestaciones pertinentes sobre el presente auto, solicite pruebas y/o allegue las pruebas que pretenda hacer valer, las cuales deberán ser remitidos (…)
Dentro de ese mismo término la citada señora AREVALO USECHE MYRIAM TERESA, podrá manifestar su consentimiento expreso y escrito para revocar la decisión objeto de esta actuación; aclarando que su omisión no impide la aplicación del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y por ende la eventual revocatoria unilateral por parte de la UGPP.
CUARTO. Hágase saber a la señora AREVALO USECHE MYRIAM TERESA, ya identificada, que puede designar apoderado para que lo (sic) represente en el trámite (…)
QUINTO. Remitir a la Subdirección Jurídica Pensional, copia de la presente actuación administrativa para que se inicien las acciones legales a que hayan lugar en relación con los documentos aportados por la señora AREVALO USECHE MYRIAM TERESA y que sirvieron de base para expedir la resolución No. RRDP 8838 del 14 de marzo de 2014, y compulsen copias de la actuación con destino a la Procuraduría General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria y a la Contraloría General de la República para lo de sus competencias (…).
SEXTO. Notifíquese el contenido del presente auto al señor (a) AREVALO USECHE MYRIAM TERESA, ya identificada, en la forma y términos establecidos en los artículos 66 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». [Folios 31-34, c.1]
9. El anterior auto se encuentra en proceso de notificación, conforme citación enviada a la accionante mediante guía de correo postal número 4-72 RN408750235CO.
11. En criterio de la peticionaria del amparo, se vulneraron los derechos fundamentales deprecados, porque «aducirá la UGPP que como la mayoría de docentes recibimos una mesada de jubilación de carácter Departamental, la retención arbitraria de la mesada de jubilación gracia, no afectaría el mínimo vital, por lo que es preciso recordar que la misma jurisprudencia ha definido y diferenciado el concepto de mínimo vital y mínimo legal, advirtiendo además que el mínimo vital es inherente al trabajo realizado por cada persona y que no hay un monto estimado para este mínimo vital.». [Folios 4-8, c.1]
C. El trámite de la primera instancia
1. El 5 de agosto de 2015 se admitió la acción de tutela y se ordenó su traslado a las autoridades accionadas para que ejercieran su derecho de defensa. [Folio 14, c.1]
2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó su desvinculación del presente trámite al advertir que la tutelante no ha pretendido, ni ha instaurado la acción de tutela en contra de ese Ministerio y no es el ente llamado a hacer efectivo las pretensiones de la reclamante. [Folios 18-20, c.1]
Por su parte, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales hizo un recuento de las actuaciones surtidas e indicó que la accionante cuenta en la actualidad con otros mecanismos judiciales para hacer valer sus derechos invocados, de ahí que el tema objeto de estudio no puede ser cuestionado por vía de acción de tutela.
De otra parte, señaló que la tutelante se encuentra devengando una pensión concedida por el FOMAG, evidenciándose de esta manera la inexistencia de un estado de vulnerabilidad o perjuicio irremediable aunado a que el reconocimiento de la reliquidación de la pensión gracia se obtuvo con documentación falsa, lo que trae como consecuencia la inexistencia del derecho a la reliquidación y seguirla causando a favor de la actora, iría en contra del principio constitucional de Sostenibilidad Financiera del Sistema. [Folios 51-57, c.1]
3. El 19 de agosto de 2015, el Tribunal negó el amparo tras concluir que en el presente asunto la tutelante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial aunado a que como la Directora de Personal de Instituciones Educativas de la Gobernación de Cundinamarca, indicó que la constancia salarial de fecha 31 de enero de 2014 aportada por la accionante era falsa, permite establecer que se cumple con el requisito contenido en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, para que proceda la revocatoria directa aún sin el consentimiento del particular, además que se observa que se ha respetado el debido proceso de la actora, en tanto que en el auto ADP 007680 del 28 de julio de 2015, se ordenó comunicarle tal situación a fin de que ejercite sus derechos, el cual se encuentra en trámite de notificación. [Folios 60-65, c.1]
4. Inconforme con la decisión, la tutelante la impugnó, para cuyo efecto indicó que el Tribunal no analizó de fondo la violación del debido proceso, pues expresó que la entidad demandada inició mediante auto de fecha 28 de julio de 2015 el proceso de revocatoria directa y la suspensión de la mesada se efectuó de una manera arbitraria y sorpresiva sin mediar acto administrativo alguno ni tampoco inicio de trámite de revocatoria. [Folios 69-71, c.1]
II. CONSIDERACIONES
1. Ha sido invariable la posición de la jurisprudencia de esta Corte al señalar que una de las características esenciales de la acción de tutela, consagrada por el artículo 86 de la Constitución Política es la subsidiariedad, en razón de la cual, el mecanismo procede ante la ausencia de un instrumento constitucional o legal susceptible de ser invocado ante los jueces; es decir, cuando el afectado no dispone de otro medio judicial para la defensa de sus derechos fundamentales, salvo que reclame la protección de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable.
En términos precisos, el amparo tiene como fin exclusivo dar solución eficiente y oportuna a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la trasgresión o la amenaza de una garantía de la estirpe señalada en precedencia, y respecto de las cuales, como se ha insistido, el sistema jurídico no tiene previsto otro instrumento que se pueda ejercer, de modo que el presuntamente agraviado se encuentra en estado de indefensión ante estos.
2. Hechas las anteriores precisiones, y atendiendo únicamente lo reclamado por la actora en su escrito de impugnación, de entrada se advierte la inviabilidad del amparo, toda vez que la accionante dispone de otros medios a través de los cuales puede procurar la defensa de los derechos que estima lesionados.
En efecto, en cuanto al motivo de inconformidad de la tutelante frente a la sentencia impugnada, circunscrito a la negativa sobre la protección deprecada respecto de su solicitud de reanudar la orden de pago de la mesada pensional que le fue suspendida al advertirse que para su reconocimiento allegó documentación falsa; acto administrativo que se encuentra en trámite de notificación, resulta evidente que la acción impetrada deviene improcedente, porque, como en múltiples oportunidades lo ha destacado esta Corporación, a través de la herramienta constitucional no es posible cuestionar actos administrativos, pues, como se sabe, estos se sujetan a una serie de presupuestos que determinan su validez. Ausente cualquiera de ellos, el Estado ha instituido como medios de control idóneos, las acciones judiciales previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Sobre lo anterior, la Sala ha considerado que:
“Por tratarse de actos administrativos, el debate acerca de su legalidad cumple suscitarlo ante los Jueces especializados competentes, a través de las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con las circunstancias y particularidades que a juicio del interesado, experimentó la situación que generó lo resuelto por la accionada y que es materia de inconformidad, a fin de generar las determinaciones con las cuales se obtenga el restablecimiento del derecho o la reparación directa a que hubiere lugar. (…) Recuérdase que en situaciones como la acaecida, orientada al análisis de legalidad de unos actos administrativos cuyo control de legalidad ‘corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, para lo cual el administrado que se sienta lesionado en sus derechos tiene a su disposición la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que le permite obtener no sólo la anulación del acto que haya sido expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o falsamente motivado, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiera, sino el restablecimiento del derecho, fluye la improcedencia de la presente acción” (CSJ STC 10 de mayo de 2000, Rad. 1030, 6 nov. 2009, Rad. 00335-01, entre otros).
3. Así las cosas, teniendo la actora a su alcance dichos mecanismos una vez que se realice la notificación del auto ADP 007680 de fecha 28 de julio de 2015, en donde inclusive puede solicitar la suspensión provisional de los actos que cuestiona, es evidente la impertinencia del ejercicio de la presente acción constitucional, la cual, ni siquiera resulta viable como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues la finalidad de dicha medida cautelar prevista en el trámite ordinario, es precisamente evitar la configuración de los daños que se puedan causar como consecuencia de las decisiones administrativas abiertamente ilegales.
Sobre el punto, esta Corporación ha sostenido:
(…)[e]s, entonces, en el escenario de la respectiva acción contencioso administrativa que la actora puede invocar las razones aquí planteadas, con miras a que el juez natural de la actividad de la administración pública tome la decisión que en derecho corresponde, amén de que en esta instancia también pueda solicitarse la suspensión provisional, medida cautelar prevista en el Código Contencioso Administrativo contra los actos administrativos de contenido general o particular, siempre que se cumplan ciertos requisitos (arts. 152 y ss.) y que de hallarse fundada es suficiente para frenar una eventual ilegalidad manifiesta de la administración, mientras se decide el asunto, lo cual descarta la posibilidad de conceder el amparo solicitado”(CSJ STC, 14 oct. 2011, Rad. 00201-01).
4. Las razones que se han dejado consignadas se estiman suficientes para concluir que la impugnación impetrada está destinada a no prosperar, por lo que se confirmará el fallo de primera instancia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de procedencia y fecha señaladas.
Comuníquese telegráficamente esta decisión a los interesados y en oportunidad, remítanse las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ