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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado ponente
STC13241-2015
Radicación n.°76001-22-10-000-2015-00171-01
(Aprobado en sesión de treinta de septiembre de dos mil quince)
Bogotá, D. C., primero (01) de octubre de dos mil quince (2015).
La Corte decide la impugnación formulada contra el fallo proferido el veinticinco de agosto de dos mil quince por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en la acción de tutela promovida por María Gertrudis Copete Cossio contra el Ministerio de Educación Nacional; trámite al que se vinculó a la Secretaría de Educación Municipal de esa ciudad.
I. ANTECEDENTES
A. La pretensión
La accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales de petición, igualdad y pago oportuno de salario y prestaciones sociales, que considera vulnerados por el Ministerio accionado, porque no ha dado respuesta a la petición que radicó ante dicha cartera el 14 de noviembre de 2014 y que reiteró por correo certificado sin recibir contestación alguna respecto al reconocimiento y pago de los factores salariales contenidos en el Decreto 0216 de 1991 como lo son las primas extralegales de servicios por antigüedad y vacaciones, entre los años 2006 a 2014, pese a que ya transcurrió el término legal para el efecto.
En consecuencia, solicita se ordene a la accionada «reconocer, liquidar y pagar los factores salariales contenidos en el Decreto Municipal No. 0216 de 1991, en los mismos términos en los que se les reconocieron a los docentes del Municipio de Santiago de Cali, en mayo de 2011 y diciembre de 2013, cuyo régimen laboral está regulado por el Decreto 1278 de 2002.
…Que se le ORDENE a la accionada NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a dar respuesta de fondo a los derechos de petición radicados en su dependencia.
…Que se garantice el pago de las primas extralegales de antigüedad y de servicio, más indexación del Decreto Municipal No. 0216 de 1991, en lo sucesivo a mi favor docente MARÍA GERTRUDIS COPETE COSSIO (…)
…Solicito el reconocimiento y pago de todos los valores adecuados debidamente indexados.
…Que se expida certificado de tiempo de servicios prestados por la accionante docente MARÍA GERTRUDIS COPETE COSSIO (…) de salarios y primas devengadas en ejercicio de sus funciones como docente en la Alcaldía de Santiago de Cali, durante los años 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015.». [Folio 2, c.1]
B. Los hechos
1. Señala la accionante que es empleada pública, vinculada al régimen especial de docentes del Municipio de Santiago de Cali, cuyo régimen laboral está regulado por el Decreto 1278 de 2002.
2. Que la Secretaría de Educación de Santiago de Cali le solicitó al Ministerio de Educación Nacional que efectuara un estudio de viabilidad jurídica para reconocer y pagar a favor de los docentes regulados por el Decreto 1278 de 2002, los factores salariales del Decreto Municipal número 0216 de 1991.
3. Indica que mediante oficio número 2010EE89108 del 15 de diciembre de 2010, el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional emitió un Concepto Jurídico favorable al pago de los factores salariales para los maestros mencionados.
4. Manifiesta la tutelante que por Resolución número 4075 de 29 de abril de 2011, la Secretaría de Educación del Municipio de Santiago de Cali ordenó el reconocimiento y pago de los factores salariales a los docentes vinculados al régimen especial, empero solo le efectuó el pago a los que realizaron la reclamación por intermedio del abogado Osman Hipólito Roa Sarmiento, discriminando a los que realizaron la petición a través de otro profesional del derecho.
5. El 20 de febrero de 2014, la actora solicitó al Municipio el reconocimiento y pago de los factores salariales establecidos en el referido Decreto denominados primas extralegales de servicio, antigüedad y vacaciones correspondientes a los años 2006 a 2014.
6. Que por oficio número 4143.3.10.1.853.000443 el Secretario de Educación ofreció respuesta indicando que «en consideración esta Secretaría para proceder de (sic) dichas primas actualmente se encuentra remitiendo al Ministerio de Educación las peticiones con su proyección de la liquidación, teniendo en cuenta el orden de radicación de las mismas (…) Una vez el Ministerio de respuesta alguna a lo solicitado se le comunicará y sobre el tema de las primas extralegales seria decidida por el (sic) NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL.»
7. Señala la reclamante que por Resolución número 4143.0.21.4334 del 29 de abril de 2011, en un caso idéntico, a su hermana Yamileth Copete Cossio se le reconoció las primas extralegales que ahora ella solicita y por tanto se le debe garantizar el derecho a la igualdad.
8. Indica la actora que radicó derecho de petición ante el Ministerio el 14 de noviembre de 2014, requiriendo el pago de los factores aludidos, solicitud que fue reiterada por correo certificado, sin que a la fecha en que se presentó el escrito de tutela haya recibido pronunciamiento alguno.
9. En criterio de la peticionaria del amparo se están vulnerando los derechos fundamentales aludidos por cuanto realizó un análisis de las circunstancias de los docentes a quienes se les reconoció el pago de los factores salariales y concluyó que satisface los mismos requisitos, siendo la única diferencia que realizó la solicitud mediante otro abogado, por cuanto estaba esperando que la administración cumpliera con su obligación de efectuar los pagos correspondientes sin necesidad de hacer petición alguna, solicitud que finalmente elevó sin obtener respuesta. [Folios 1-4, c.1]
C. El trámite de la primera instancia
1. El 11 de agosto de 2015 se admitió la acción de tutela y se ordenó el traslado a los involucrados para que ejercieran su derecho a la defensa. [Folio 18, c.1]
2. El Subsecretario para la Dirección y Administración de los Recursos de la Secretaría de Educación de Cali manifestó que el Ministerio de Educación profirió la Directiva Ministerial número 11 de fecha 16 de junio de 2009 donde precisó que de conformidad con lo establecido en la Ley 812 de 2003 en su artículo 80, las deudas vigentes con personal docente por concepto de salarios y prestaciones sociales financiados con recursos del situado fiscal y/o Sistema General de Participaciones, podrán ser pagadas por las Entidades Territoriales, siempre y cuando estén debidamente soportadas y certificadas por el aludido Ministerio.
De igual forma indicó que la tutelante, figura como docente grado 2A conforme al artículo 21 del Decreto Ley 1278 por el cual se fijaron los diferentes grados de escalafón y que el Ministerio ha emitido conceptos donde manifiesta que los docentes vinculados bajo ese régimen no tienen derecho a esas primas extralegales contenidas en el Decreto Municipal 0216 de 1991 puesto que están regulados por la Ley 4ª de 1992, solo es aplicable a los docentes vinculados bajo el Decreto 2277 de 1979 y algunos vinculados bajo el Decreto 1278 de 2002 que en ese momento fueron certificados mediante acto administrativo particular y concreto y, en el caso de la actora, carece de dicho reconocimiento, esto es, no tiene un acto administrativo particular y concreto.
Finalmente solicitó la vinculación del Ministerio de Educación por ser la entidad pública que aprueba y proporciona los recursos para la prestación del servicio educativo en Cali, además es quien ratifica cualquier reconocimiento y pago de salarios que esté por fuera del ordenamiento legal que rige al personal docente. [Folios 28-30, c.1]
Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional, en sentido opuesto expresó que de conformidad con la Ley 715 de 2001 la competencia para elaborar y presentar las liquidaciones por los conceptos requeridos, es exclusiva de las entidades territoriales, por cuanto en los archivos reposan las hojas de vida con las respectivas situaciones administrativas que sirven de soporte a la liquidación y en tal caso la competencia para ejecutar el pago es de la entidad territorial certificada en educación.
Indicó que el Municipio de Santiago de Cali, elaboró y liquidó ante ese Ministerio las liquidaciones por concepto de primas extralegales creadas con el Decreto Municipal 216 de 1991 por los siguientes emolumentos “Prima Semestral y Prima de Antigüedad” de acuerdo con las peticiones formuladas por los docentes y directivos en su momento.
De igual forma, indicó que la competencia de esa Autoridad es la de revisar la razonabilidad de las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales, certificar el monto a reconocer y establecer las fuentes de financiación de acuerdo a lo establecido en la Ley Nacional de Presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo.
Finalmente manifestó que a la solicitud elevada por la actora se le dio respuesta con el oficio número 2015-ER-116342 de fecha 13 de agosto de 2015, donde se le indicó que la facultad para resolver su solicitud es del ente territorial. [Folios 39-41 c.1]
3. La Sala de Familia del Tribunal Superior de Cali, en fallo de 25 de agosto de 2015, concedió el amparo solicitado por considerar que frente al conflicto entre entidades públicas referidos al Ente competente para responder la petición efectuada por la accionante, es lo cierto que en medio de todo ello ha quedado la ciudadana, quien no puede cargar con las consecuencias de dicho antagonismo.
Así mismo, indicó que es palmario que el Ministerio accionado vulneró el derecho de petición de la actora, no solo porque la respuesta formal a su solicitud del 14 de noviembre de 2014 no aparece acreditada o en el mejor de los casos ha sido tardía si se acepta la contestación del 13 de agosto de 2015, sino porque no se pronunció de forma integral y coherente sobre las cuatro pretensiones formuladas por la tutelante, siendo su respuesta meramente formal, en la medida en que fue soslayada con el débil argumento de que carece de competencia para contestarle a la actora.
4. Inconforme con la decisión, la tutelante la impugnó para cuyo efecto indicó que no se hizo un análisis sobre las circunstancias de los docentes a los que les reconocieron el pago de los factores salariales y su situación, toda vez que cumple con los mismos requisitos. [Folios 54-56, c.1]
De otra parte, el Ministerio refutó la providencia y adujo que, la réplica a la solicitud en comento, se expidió mediante oficios 2014EE97853 y 2014EE97855 enviando las comunicaciones a través de la empresa de correos 472, no obstante y acatando lo dispuesto en el fallo el 28 de agosto de 2015 nuevamente se dio respuesta al apoderado de la peticionaria. [Folios 69-72, c.1]
II. CONSIDERACIONES
1. Como en múltiples ocasiones lo ha indicado la Corte, la acción de tutela es una herramienta con la que se busca la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas ante la acción u omisión de las autoridades públicas o aún de los particulares, en los casos establecidos por la ley.
2. De otra parte, el artículo 23 de la Constitución garantiza el derecho fundamental de todas las personas a dirigirse ante las autoridades y, eventualmente, ante los particulares, para obtener una respuesta de fondo a sus solicitudes, formuladas en interés general o particular. El derecho de petición, en consecuencia, tiene una doble dimensión: a) la posibilidad de acudir ante el destinatario, y b) la de obtener una respuesta pronta, congruente y de fondo con relación a la cuestión planteada.
La esencia de la prerrogativa comentada comprende entonces: (i) pronta resolución, (ii) respuesta de fondo, y (iii) notificación de la respuesta al interesado, sin que el derecho a que se emita un pronunciamiento, pueda confundirse con acceder a lo pedido, concepto este último que no hace parte del núcleo esencial de la garantía constitucional.
3. Desde tal punto de vista, y con sustento en lo que se acreditó en el trámite, de entrada se advierte que la providencia impugnada se encuentra ajustada a derecho, en virtud que para la fecha en que se profirió era evidente la vulneración al derecho fundamental de petición de la accionante por parte del Ministerio de Educación Nacional, por cuanto, pese a que emitió contestación tardía el 13 de agosto de 2015 no se pronunció de forma clara, concreta y coherente respecto a las pretensiones de la actora, simplemente indicó que «Teniendo en cuenta que la administración de la planta administrativa y Docente adscrita al servicio educativo, en virtud de lo establecido en la Ley 715 de 2001, corresponde exclusivamente a las entidades territoriales certificadas…».
En efecto, es claro que la queja constitucional tiene fundamento en la inconformidad de la reclamante, por la presunta omisión en que incurrió la entidad accionada al no brindarle respuesta a la petición que le presentara el 14 de noviembre de 2014, con el fin de que se hiciera el reconocimiento, liquidación y pago de los factores salariales contenidos en el Decreto Municipal número 0216 de 1991, en los mismos términos en los que les reconocieron a los educadores del Municipio de Santiago de Cali en mayo de 2011 y diciembre de 2013, cuyo régimen laboral está regulado por el Decreto número 1278 de 2002.
Luego, atendiendo el deber de las autoridades de resolver de manera clara y concreta las peticiones de los ciudadanos, con independencia que ese pronunciamiento sea favorable o no a sus aspiraciones, la precitada entidad debió resolver dentro de los términos legales de forma congruente y de fondo la petición que le fue remitida para su conocimiento, lo cual no hizo.
Por tanto, con esa omisión se desconoce el núcleo esencial del derecho de petición, el cual es obtener una pronta resolución de fondo sobre la cuestión planteada, toda vez que de eso depende la efectividad de dicha garantía. Siendo de cargo de la entidad accionada resolver el asunto sin establecer obstáculos o dilaciones.
Así las cosas, al no haberse acreditado por parte de la convocada (i) la expedición de una respuesta congruente y de fondo reclamada por la promotora del amparo y (ii) la remisión de la misma por un medio idóneo, es plausible que no se cumplió con los requisitos para tener por satisfecho el derecho de petición suplicado, en consecuencia, la providencia impugnada debe confirmarse.
4. Con todo debe precisarse, que si bien el Ministerio de Educación manifestó que el día 28 de agosto de este año en cumplimiento al fallo adoptado por el A Quo expidió el pronunciamiento exhortado, lo cierto es que, la vulneración denunciada no ha cesado, básicamente porque no existe certeza de la notificación a la accionante, ya que al revisar las pruebas obrantes en el expediente, no se vislumbra tal situación, en tanto que no es suficiente emitir la respuesta sino darla a conocer de manera efectiva al interesado.
Sobre el punto la Sala en reiteradas oportunidades ha expresado:
De otro lado, en cuanto a la aseveración de la ACR, según la cual ha contestado todas las solicitudes del gestor, esa entidad no demostró haber notificado al promotor sobre la respuesta de 9 de marzo de 2012, en la que indicó el listado de beneficios sociales y monetarios que tienen los desmovilizados, que es la principal queja del promotor en la tutela; por lo tanto, no puede decirse que el hecho vulnerador esté superado.
Sobre los casos en que se pasa por alto poner en conocimiento de los peticionarios la información que esgrimen los demandados en su defensa, esta Corporación ha sostenido que equivalen a no emitir un pronunciamiento de fondo sobre los requerimientos de los individuos, por lo que “es procedente la concesión del amparo impetrado, pues la Sala advierte que lo deprecado por la interesada no fue objeto de pronunciamiento o resolución alguna por parte de la entidad dentro del término previsto para el efecto en la citada normatividad». (CSJ STC, 17 mar. 2011, rad. 00019-01, reiterada en CSJ STC, 10 oct. 2012, rad. 00010-01)
5. Consecuente con lo señalado, se confirmará el fallo que se revisó por vía de impugnación.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA el fallo impugnado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Notifíquese telegráficamente esta decisión a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ