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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
STC13688-2015
Radicación n.°13001-22-13-000-2015-00248-01
(Aprobado en sesión de siete de octubre de dos mil quince)
Bogotá, D. C., ocho (8) de octubre de dos mil quince (2015)
Decide la Corte la impugnación formulada contra el fallo de tutela proferido el veintitrés de julio de dos mil quince por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, en la acción de tutela promovida por Deselia, Concepción y Gennit Morales Guerrero y Alba de Jesús Corcho Pombo, contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Director de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales, y la sociedad Portuaria El Cayao, actuación a la que se ordenó vincular a Promigas S.A. E.S.P., Pacific Rubiales, Surtigas S.A., Carlos Scharader Fajardo, las Inspecciones de Policía de Santa Ana –Bolívar y de Barú, la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana del Distrito de Cartagena, Mauricio Maldonado Chaya y la Corporación de Inspectoría Ambiental S.A.S. Coriambiental S.A.S.
I. ANTECEDENTES
A. La pretensión
Las accionantes solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa, «controvertir», y mínimo vital, que consideran vulnerados por los accionados, pues no fueron vinculadas al trámite de licencia ambiental cuestionado, ni tampoco se dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal de Cartagena respecto de un proceso policivo.
En consecuencia, pretenden que se le ordene al Ministerio acusado que deje sin efecto la resolución y/o acto administrativo que resolvió la solicitud de licencia ambiental por la sociedad portuaria El Cayao y que se reconozca que se omitió vincularlas y notificarlas personalmente de ese trámite.
B. Los hechos
1. La Sociedad de Construcciones e Inversiones El Cayao Ltda. presentó una querella policiva por perturbación a la posesión en contra de Deselia, Concepción, Genise y Lacides Morales sobre el predio El Cayao, la cual fue admitida en auto de 30 de marzo de 2009 por la Inspección de Policía Rural de Santa Ana –Isla Barú-, en el que se decretó un status quo provisional y se les advirtió a las partes que tenían que mantener el inmueble en el estado en el que se encontraba en el momento de la admisión de la acción hasta que se tomara una decisión de fondo.
2. Deselia, Concepción, Génesis y Campo Elías Morales Guerrero interpusieron una acción de tutela, la que le correspondió al Juzgado Séptimo Penal Municipal de Cartagena, despacho que mediante fallo de 19 de septiembre de 2014 concedió el amparo al debido proceso y ordenó a la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de esa misma ciudad que procediera a resolver el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso policivo de perturbación a la posesión del inmueble El Cayao.
3. El 30 de mayo de 2014 la Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P. presentó una solicitud de licencia ambiental para adelantar el proyecto denominado “Puerto El Cayao para la Construcción de una Terminal de Importación, Regasificación y Potencial Exportación de Gas Natural Licuado” ubicado en la ciudad de Cartagena.
4. Las accionantes elevaron un derecho de petición ante el Director de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible pidiendo que abstuviera de tramitar la solicitud de licencia en caso de encontrarse en curso, y que negara la misma hasta que se resolviera el conflicto de propiedad.
5. El 16 de septiembre de 2014 la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales les informó que no había dado inicio al trámite de solicitud de licencia, que no era de su competencia la petición de negar la licencia hasta que se resolviera de fondo el conflicto de propiedad y de preservar el dominio, y que de conformidad con lo previsto en el artículo 99 de la Ley 99 de 1993 las actoras podían solicitar su reconocimiento como terceros intervinientes una vez fuera expedido el acto administrativo de inicio del trámite, el que sería publicado en la Gaceta Ambiental de su página web.
6. Asimismo, en respuestas a los derechos de petición elevados por las actoras ante Surtigas S.A. E.S.P. y Promigas S.A. E.S.P., el 16 de julio y el 22 de agosto de 2014, respectivamente, se les explicó que esas sociedades no eran propietarios del lote El Cayao, y que no se habían iniciado obras en el predio ni se pretendía adquirir el mismo.
7. Con auto de 27 de octubre de 2014 la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales dispuso iniciar el trámite administrativo de solicitud de licencia ambiental mencionado, y lo publicó en la Gaceta Ambiental de la ANLA.
8. Mediante Resolución 0435 de 16 de abril de 2015 la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales otorgó a la empresa Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P. la licencia ambiental para el proyecto solicitado. Además, reconoció a la Corporación de Inspectoría Ambiental S.A.S. –Coriambiental S.A.S. como tercero interviniente dentro de la actuación.
9. Las peticionarias acuden al amparo al considerar que se están vulnerando sus derechos fundamentales, toda vez que no fueron vinculadas en el trámite de licencia ambiental ni reconocidas como terceras intervinientes, pese a que derivan su sustento de lo que siembran en el predio; y además no se ha cumplido lo ordenado por el Juzgado Séptimo Penal de Cartagena en una tutela que formularon respecto del trámite de la querella policiva presentada ante el Inspector de Santa Ana Bolívar, lo que impide que sean desalojadas de El Cayao.
C. El trámite de la primera instancia
1. Por auto del 10 de julio de 2015, se admitió la acción de tutela, se ordenó enterar a los accionados y vincular a Promigas S.A. E.S.P., Pacific Rubiales, Surtigas S.A., Carlos Scharader Fajardo, las Inspecciones de Policía de Santa Ana –Bolívar y de Barú, la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana del Distrito de Cartagena y Mauricio Maldonado Chaya. Posteriormente, fue vinculada la Corporación de Inspectoría Ambiental S.A.S. Coriambiental S.A.S. [Folios 52, 53 y 329, c.1]
2. Dentro de la oportunidad concedida, Promigas S.A. E.S.P. señaló que no era parte de la discusión de las accionantes, quienes en un desmedido afán económico han burlado el sistema judicial con un sinnúmero de tutelas, todas falladas en su contra, que nunca han ejercido la posesión del lote, pero que la Sociedad Portuaria El Cayao si la ejerce de manera pacífica hace más de veinte años, y que solamente es un accionista de la referida sociedad, por lo que no deberían involucrarlo en este trámite.
La Sociedad Portuaria El Cayao S.A. E.S.P. indicó que a la fecha en que fue presentado el derecho de petición ante la ANLA no se había expedido el acto administrativo de inicio del trámite de licencia ambiental, el que fue emitido el 27 de octubre de 2014 y en ese momento las actoras podían solicitar el reconocimiento como terceros intervinientes tal como se los explicó la ANLA, empero, no hay prueba de ello y por tal razón no tenían derecho a ser notificadas personalmente de los actos administrativos dictados en el trámite; además que la licencia ambiental no tiene relación con la supuesta disputa por la propiedad del predio, pues no concede ni modifica derechos reales, que la querella fue interpuesta en el año 2009 pero al quedar inactiva se extinguió; que de acuerdo a los títulos de tradición del predio El Cayao los derechos de dominio están en cabeza de la sociedad, la que ejerce posesión desde su adquisición, es decir, hace más de veinte años, que esta acción es temeraria, y que para la expedición de la licencia se realizó el proceso de consulta previa con las comunidades del área de influencia.
Agregó que con el ánimo de tener mejores relaciones con los vecinos del proyecto abrió espacios para dialogar y encontrar un acuerdo satisfactorio para las partes, el que se reflejó en la firma de un acta en la que se comprometieron a desistir de las tutelas que estaban en curso, que no se dan los presupuestos para promover tutela frente a particulares, y que el proyecto no ha iniciado construcción, pues está obteniendo todos los permisos necesarios.
Pacific Stratus Energy Colombia informó que era una empresa subsidiaria de la compañía Pacific Rubiales Energy, que no tiene relación con la compañía Promigas, y que no ha desarrollado proyecto alguno sobre el predio denominado El Cayao.
La Inspección de Policía de Barú informó que el expediente del proceso policivo no estaba en la Inspección a su cargo y que debía encontrarse en la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de Cartagena a donde fue enviado el 23 de junio de 2010.
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales señaló que una vez otorgada la licencia el beneficiario de la misma es el que controla las actividades que va a desarrollar, mientras que ella verifica que las obligaciones contenidas en la licencia sean acatadas por el beneficiario, que en el trámite de licenciamiento no tiene el deber de notificar de forma personal a los terceros interesados, más cuando el acto de inicio lo hizo público en su página web, que no se le puede endilgar responsabilidad alguna porque ha actuado en el marco de sus objetivos y funciones, que la expedición de la licencia fue ceñida a la ley y frente a ella proceden las acciones ordinarias para buscar el restablecimiento de los derechos, que el tema de la propiedad del predio no le corresponde resolverlo, que la supuesta transgresión de derechos tiene su origen en la actuación que adelanta la sociedad Portuaria El Cayao E.S.P., y que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible indicó que no ha vulnerado los derechos de las peticionarias ni ha sido negligente en el ejercicio de sus funciones, que no tiene dentro de sus competencias la autorización de la licencia ambiental, pues las Corporaciones Autónomas Regionales y la ANLA son las encargadas de aplicar medidas de carácter ambiental dentro de su jurisdicción, que las actoras pueden interponer una acción popular para demostrar la vulneración del derecho colectivo, y que existe falta de legitimación en la causa pasiva.
La Corporación de Inspectoría Ambiental S.A.S. Coriambiental S.A.S. refirió que carecía de legitimación para presentar oposición frente a lo expuesto por las promotoras respecto de la disputa por la propiedad de las tierras y los procesos administrativos que les conciernan.
3. En sentencia de 23 de julio de 2015, la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de Cartagena negó el amparo al considerar que no cumplía con el requisito de la subsidiariedad, pues, de un lado, en el trámite de la licencia ambiental las accionantes pudieron participar en defensa de sus derechos, pues no hay prueba de que se hubiese rechazado su solicitud de intervención, y de otro, si el proceso policivo no ha culminado y se dio inicio a unas obras cuentan con mecanismos de defensa, y en todo caso, como se les concedió el amparo al debido proceso en una tutela, pueden interponer un incidente de desacato frente al incumplimiento de la orden impartida; además el amparo no es para resolver controversias sobre la propiedad, posesión o tenencia de bienes, pues para ello deben acudir a las acciones ordinarias.
4. Inconforme con esta determinación, las accionantes la impugnaron, reiterando los argumentos expuestos en su escrito inicial y aduciendo que debía revocarse el acto administrativo que concedió la licencia ambiental y vincularlas como terceros interesados al proceso.
II. CONSIDERACIONES
1. Cuando el artículo 86 de la Carta Política creó la acción de tutela como un procedimiento preferente y sumario al alcance del ciudadano, para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales en caso de que éstos fueran vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, lo hizo bajo la insoslayable premisa de que no dispusiera el afectado de «otro medio de defensa judicial», salvo que la acción se utilizara como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Debe recordarse, que el amparo constitucional se caracteriza por la prevalencia del principio de la subsidiariedad, ya que sólo procede ante la ausencia de un instrumento jurídico eficaz para la salvaguarda oportuna del derecho objeto de violación o amenaza, y por lo tanto, no puede considerársele como un mecanismo alternativo o adicional del presunto afectado con la vulneración.
En armonía con esos postulados, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que regula la acción de tutela, estableció las causales de improcedencia, entre las cuales se destaca la existencia de «otros recursos o medios de defensa judicial», dejando a salvo igual principio al consagrado por el Constituyente respecto a que se utilizara como «mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», advirtiendo eso sí que la existencia de esos medios sería apreciada «en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante».
2. Del análisis de los hechos expuestos en la solicitud de protección, se concluye que el amparo resulta improcedente, porque la parte actora pretende desconocer el requisito de la acción que viene de comentarse.
Y lo anterior es así, de atender que en el sub examine las accionantes cuestionan el hecho de que no fueron vinculadas al trámite de licencia ambiental, y solicitan que se revoque el acto administrativo que concedió la licencia ambiental.
En efecto, se advierte que pese a que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales en respuesta al derecho de petición que elevaron las actoras, les informó que no se había dado inicio al trámite de solitud de licencia y que una vez ello se hiciera, podían pedir ser reconocidas como terceras intervinientes de conformidad con lo previsto en el artículo 69 de la Ley 99 de 1993, ellas no lo hicieron.
En ese orden, no puede admitirse que a través de este trámite constitucional se provea la solución de cuestiones que correspondía dirimir a la autoridad accionada, pues el amparo no se ha concebido como un mecanismo sustitutivo de aquellas vías ordinarias contempladas por la ley.
3. Súmase a la improcedencia del amparo que las accionantes cuentan con otros medios de defensa judicial para formular el reclamo que exponen por vía de la acción de tutela.
Ciertamente, respecto de la solicitud encaminada a que se revoque la licencia otorgada, se recuerda que el cuestionamiento y debate del acto administrativo 0435 de 16 de abril de 2015, mediante el que se otorgó dicha licencia ambiental, deben suscitarse y definirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, mediante las acciones correspondientes, en donde incluso, pueden solicitar la suspensión provisional de la decisión que consideran lesiva a sus derechos.
Así las cosas, es palmario que no es la acción constitucional el mecanismo idóneo para dirimir sus inconformidades, como quiera que las actoras aún cuentan con otros medios de defensa, para que se examine si fueron conculcadas sus garantías fundamentales.
Al respecto ha manifestado esta Sala que «la tutela no converge con las vías judiciales ordinarias previstas por el legislador y, por tanto, para el interesado no es discrecional escoger entre aquellas y el amparo constitucional. Los medios ordinarios serán la vía principal y directa para la discusión del derecho y la acción de tutela sólo operará como mecanismo subsidiario y excepcional para la protección inmediata de las garantías constitucionales fundamentales que no tengan otro medio de resguardo»1.
4. Por último, se advierte que la queja constitucional que se dirige frente al proceso policivo tampoco atiende el comentado principio de subsidiariedad, pues las accionantes para solicitar el cumplimiento del fallo de tutela que amparó sus derechos tienen la posibilidad de promover un incidente de desacato, herramienta idónea para discutir si se ha atendido o no el mandato impartido, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, y no una nueva solicitud de protección.
Sobre el particular, se ha precisado:
(…) frente al incumplimiento de una orden impartida con ocasión de un fallo constitucional, procede el desacato, y no otra protección de igual naturaleza, puesto que se convertiría en un mecanismo llamado a minar las determinaciones tomadas en desarrollo de un trámite de «raigambre constitucional», máxime cuando entratándose de la acción de tutela, esta solo puede ser examinada por los funcionarios competentes para conocer los instrumentos jurídicos previstos para tal efecto. (CSJ STC. 2. Jul. 2014. Rad. 1204-00)
5. Recuérdese que el amparo constitucional es un medio subsidiario llamado a aplicarse sólo cuando en el respectivo trámite judicial no logran protegerse los derechos fundamentales invocados, pero en ningún momento se puede entender instituido como un mecanismo que permita desplazar a los funcionarios a quienes la Constitución o la ley les han asignado la competencia para resolver las controversias judiciales, supuesto que llevaría a invadir su órbita de acción y a quebrantar la Carta Política.
Entonces, resulte ostensible, que si no se han agotado todos los recursos que brinda el ordenamiento procesal, por medio de la queja constitucional no se puede proveer la solución de una cuestión que corresponde dirimir al juez competente.
6. Razones que en suma, se estiman suficientes para concluir que la reclamación está avocada al fracaso, por lo que se confirmará el fallo que por vía de impugnación se ha revisado.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes; y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
1 Sentencia T-510 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.