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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ
Magistrado ponente
STC1677-2015
Radicación n.° 76001-22-03-000-2014-00796-01
(Aprobado en sesión de dieciocho de febrero de dos mil quince)
Bogotá, D. C., veinte (20) de febrero de dos mil quince (2015).
La Corte decide la impugnación formulada frente al fallo de 16 de diciembre de 2014, dictado por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, dentro de la acción de tutela instaurada por Mario Ariel Rocha López contra el Ministerio de Relaciones Exteriores.
ANTECEDENTES
1. El actor, por intermedio de apoderado judicial, reclama el amparo de los derechos al debido proceso, a la vida, al acceso a la administración de justicia y a la integridad física, que dice vulnerados por la autoridad encausada.
Solicita, entonces, conceder el resguardo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ordenando «la suspensión de las Resoluciones 6283 y 8020 de 2014 expedidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores», por medio de las cuales le fue resuelta desfavorablemente la petición de reconocimiento de la condición de refugiado que formuló y ratificada esa determinación, respectivamente, «hasta que el juez contencioso administrativo resuelva sobre la validez definitiva de los mismos» (fls. 1, 2, 25 y 35, cdno. 1).
2. Como fundamento de su queja expuso que el 16 de diciembre de 2012, antes de abandonar el Estado Plurinacional de Bolivia, ocupaba el cargo de Presidente del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz de la Sierra, como Vocal de la Sala Social, y luego de arribar a Colombia, el 5 de febrero de 2013 solicitó el reconocimiento de la condición de refugiado, de conformidad con lo previsto en el Decreto 4503 de 2009, ya que temía «por su propia vida e integridad física, al estar siendo perseguido en su país (…), por razones políticas».
Adujo que mediante Resolución No. 5441 de 9 de septiembre de 2013 el Ministerio de Relaciones Exteriores, sin efectuar una argumentación detallada y con un análisis probatorio incompleto, le denegó el reconocimiento de la condición invocada, por lo cual recurrió esa decisión, pero el 22 de noviembre siguiente fue confirmada mediante Resolución No. 7236.
Relató que ante esa situación interpuso una acción de tutela con ocasión de la cual, mediante sentencia del 13 de septiembre de 2013, el Tribunal Superior de Cali decidió amparar su derecho fundamental al debido proceso, ordenando a la cartera ministerial dictar nuevamente el acto administrativo mediante el cual resolviera la solicitud del petente «teniendo en cuenta para ello las consideraciones que se hicieron en [esa] providencia; y que en caso de ser negativa, le informe al peticionario que cuenta hasta con treinta (30) días calendario (…) para que (…) gestione su admisión legal a otro país, a menos que legalice su permanencia en Colombia conforme al régimen migratorio, y que en ningún caso podrá ser devuelto al país en el que pueda correr peligro su vida conforme lo asegura, en este caso Bolivia, al tenor del artículo 33 de la Convención de Ginebra de 1951 sobre refugiados»; determinación que esta Corte confirmó mediante sentencia de 20 de febrero de 2014.
Señaló que el 3 de enero de 2014 mediante Resolución No. 0247 el aludido Ministerio nuevamente denegó su petición al advertir que en su contra estaba en curso una investigación «por la presunta comisión de delitos comunes en su país de origen», para lo que aplicó «la causal de exclusión prevista en el artículo 34, numeral 2 del Decreto 2840 de 2013», según la cual no será reconocida la condición de refugiado a la persona frente a la que existan motivos fundados para considerar que ha cometido un grave delito común, fuera del país de refugio. Sin embargo, afirmó que esa norma no le era aplicable porque la misma sólo regula los trámites iniciados con posterioridad a su entrada en vigencia, la cual acaeció el 6 de diciembre de 2013, por lo que nuevamente interpuso el recurso de reposición.
Indicó que al observar que la razón para no acceder a su ruego fue la presunta comisión de un delito grave y que al parecer en el expediente existe una circular roja en su contra, a todas luces ilegal porque le están siendo imputados delitos que no admiten retención preventiva, solicitó a la autoridad encausada una copia del expediente, pero ésta no accedió a ello argumentando que la competencia frente al particular es de la Interpol Colombia, por lo que el 7 de marzo de 2014 hizo la solicitud a ésta, la que el día 12 de los mes y año afirmó que no era posible expedir esa clase de documentos porque eran confidenciales y de uso exclusivo de las entidades estatales.
Nuevamente acudió al Ministerio precisando que lo que pretendía era la entrega de una copia de la referida circular pero otra vez obtuvo respuesta negativa bajo el supuesto de «que conforme al Decreto 0274 del 200 y 3355 de 2009, dichos documentos, por estar relacionados con trámites de refugio, son de carácter reservado». Por lo que el 13 de mayo de 2014 interpuso otra tutela para obtener la copia del documento reclamado, logrando el 30 de mayo del mismo año sentencia favorable del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca, quien amparó su derecho de petición ordenando al Ministerio entregarle una copia de la «Circular Roja», lo que a la fecha no ha sido cumplido porque lo que recibió fue un «“Oficio Informativo” expedido por Interpol en donde se hace mención a una supuesta circular roja y en donde no señalan la totalidad de los delitos».
Narró, volviendo a la actuación surtida frente a la solicitud de refugio, que el 29 de marzo de 2014 la autoridad ministerial expidió la Resolución 2031 con el fin de corregir los vicios de forma presentados en la actuación administrativa a partir de la convocatoria a la sesión de la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de refugiado, invocando para ello el amparo del artículo 41 de la Ley 1437 de 2011, por lo cual dispuso la realización de dicha diligencia de conformidad con el artículo 13 del Decreto 4503 de 2009; pero con ese proceder de nuevo afrentó las garantías constitucionales del gestor, pues de conformidad con el aparte citado de aquella Ley las irregularidades en el trámite sólo pueden corregirse «en cualquier momento anterior a la expedición del acto», pero acá el mismo ya había sido dictado y estaba pendiente la resolución del recurso de reposición interpuesto frente al mismo.
Afirmó que como la actuación había sido retrotraída, el 11 de abril de 2014 solicitó al Ministerio una ampliación de la entrevista para poner en conocimiento los nuevos hechos ocurridos en Bolivia, tener en cuenta los conceptos emitidos por la ACNUR y las pruebas aportadas con el recurso de reposición en contra de la Resolución No. 0247. Pero el 28 de abril siguiente le fue denegada la ampliación de la entrevista porque el proceso únicamente fue retrotraído hasta la convocatoria a la sesión de la Comisión Asesora, etapa posterior a aquélla, por lo que no era dable volver a practicarla, mientras que frente a la valoración de las pruebas dijo que al momento de dictar la decisión de fondo tendría en cuenta todas las existentes en el expediente, lo que no ocurrió.
Manifestó que la autoridad cuestionada el 9 de septiembre de 2014 emitió la Resolución 6283 denegando nuevamente su solicitud de reconocimiento de la calidad de refugiado al «considerar que las pruebas no eran conducentes para probar la persecución por parte del Gobierno de Bolivia», desconociendo que además de encontrarse acreditada esa situación, lo que debe demostrarse en ese tipo de asuntos «son los fundados temores de ser perseguido más no la persecución como tal», por lo que interpuso otra vez el recurso de reposición, aunado a que ese acto será demandado ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa, entre otros aspectos, por falsa motivación.
Continuó diciendo que esa nueva censura fue resuelta el 28 de noviembre de 2014, a través de Resolución 8020, ratificando la decisión inicial, la que le fue notificada a su apoderado directamente en su oficina, a diferencia de la forma acostumbrada en el curso de todo el proceso como era el envío de una comunicación para que se acercara al Ministerio a ser notificado.
Destacó que si bien esas decisiones serán demandadas ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, «quizá lo más preocupante que contiene[n] y es motivo fundamental por el cual hoy se presenta esta solicitud de amparo es lo que dispone en su numeral tercero», esto es «que cuenta con un plazo de treinta (30) días calendario (…) para gestionar su admisión legal a otro País o regularizar su permanencia en Colombia, conforme al régimen migratorio, sin perjuicio de los requerimientos de autoridades internacionales que puedan estar vigentes», lo que contraría no sólo el principio de no devolución contemplado en el artículo 33 de la Convención de Ginebra de 1951, en la sentencia T-704 de 2003 de la Corte Constitucional y en el concepto de la ACNUR, sino, además, el fallo de tutela proferido en ocasión anterior en su favor por parte del Tribunal Superior de Cali, confirmado por esta Corte.
Concretó que el trámite de reconocimiento de la condición de refugiado a la fecha cuenta con seis actos administrativos, tres recursos de reposición y dos tutelas falladas a su favor, «lo que denota la complejidad del mismo y la necesidad de un tiempo prudencial para preparar una defensa judicial adecuada».
Reiteró como supuesto para la viabilidad de la tutela como mecanismo transitorio que «está siendo puesto en una situación de peligro para su integridad física, su libertad personal y aún su vida, en caso de que fuera obligado a regresar a su país en donde está siendo perseguido por razones políticas» (fls. 3 a 36, cdno. 1).
3. El Ministerio de Relaciones exteriores deprecó el despacho adverso del resguardo implorado porque «si tal como lo ha advertido el accionante, va a interponer una acción de nulidad ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, entonces, no puede usarse la acción de tutela como un mecanismo que deje sin efectos una decisión administrativa, so pretexto de que el Ministerio (…) no analizó, ni valoró supuestas pruebas, o que sí estaba demostrada la persecución», destacando que no hay «ninguna amenaza evidenciada que conlleve a considerar la existencia de una persecución en contra del [accionante]» que implique la presencia de un perjuicio irremediable que abra paso al ruego constitucional como mecanismo transitorio.
Reseñó que a pesar de lo anterior es necesario precisar que esa autoridad efectuó «un estudio pormenorizado de todos los documentos que han sido recibidos por el solicitante de refugio, haciendo un análisis y valoración de los mismos», relievando que el gestor quiso hacerlo «incurrir en error (…) con información general, ordinaria y carente de veracidad, sobre una supuesta persecución en su contra»; luego de lo cual transcribió diferentes apartes de la Resolución 8020 de 2014.
Finalizó exponiendo que el principio de no devolución no es aplicable porque el promotor no ostenta la calidad de refugiado, ni de solicitante de refugio, pues la actuación administrativa finalizó con la negativa a su petición y aquél es de acuerdo al artículo 33 de la Convención de Ginebra de 1951 «una garantía para aquellas personas a las que les ha sido concedida la calidad de refugiado, y consuetudinariamente para los solicitantes de refugio» (fls. 181 a 211, cdno. 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El a-quo constitucional concedió el resguardo exclusivamente en cuanto a «DEJAR sin efecto lo dispuesto en el numeral 4º de la parte resolutiva de la Resolución No. 8020 del 28 de noviembre de 2014 (únicamente respecto de la expresión contenida en la parte final del numeral 3º del mismo acto), ordenando al MINISTERIO (…) que (…) proceda a emitir un acto administrativo en el cual motive y sustente, o si a bien lo tiene retire, la expresión “…sin perjuicio de los requerimientos de autoridades internacionales que puedan estar vigentes…”, respecto del cual deberá conceder al actor la oportunidad para interponer los recursos de [L]ey».
Para arribar a tal conclusión expuso que los derechos fundamentales del gestor están siendo trasgredidos porque al emitir la Resolución Nro. 8020 de 2014, para resolver la reposición que aquél interpuso, fue sorprendido «con un nuevo elemento que hasta el momento no estaba incorporado en los diversos actos administrativos expedidos en el curso de la actuación (…), como lo es la expresión “…sin perjuicio de los requerimientos de autoridades internacionales que puedan estar vigentes….», dejándolo «sin la posibilidad de impugnar toda vez que, a pesar de ser un punto nuevo respecto del cual sin lugar [a] dudas debe tener (…) la posibilidad de ejercer su derecho de contradicción, le fue indicado (…) que contra ella no procedía recurso alguno»; máxime cuando aquel aparte fue incluido sin ninguna motivación y sin hacer expresas las razones fácticas y jurídicas que le sirven de soporte, aunado a que al concedérsele el resguardo de sus garantías en ocasión anterior fue consignado que «en ningún caso podrá ser devuelto al país en el que pueda correr peligro su vida conforme lo asegura, en este caso Bolivia, al tenor del artículo 33 de la Convención de Ginebra de 1951 sobre los refugiados».
Adicionó que la circunstancia atrás referida impide que el Juez Constitucional «emita un pronunciamiento sobre el particular» debido a que por el carácter subsidiario y excepcional de la tutela «la discusión sobre la expresión señalada por el actor como el motivo fundamental para invocar el amparo (…), debe darse primero en el escenario de la actuación administrativa y, más aún, previamente a analizar la procedencia o no de suspender los efectos de los actos administrativos como lo fue solicitado en el escrito de tutela» (fls. 405 a 412, cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
El extremo actor censuró el referido fallo argumentando que aunque el resguardo le fue concedido ello no lo beneficia en nada por cuanto «frente a la negativa de otorgar la condición de refugiado, [la cual se tomó en violación de normas legales y constitucionales], no hay un pronunciamiento de fondo», destacando que el a-quo omitió decidir lo referente «a que se declare la suspensión de las Resoluciones Nos. 6283 y 8020 de 2014 como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable hasta que finalice el proceso contencioso administrativo», por lo que solicita a la Corte resolver lo concerniente a esa pretensión, resaltando que el 23 de diciembre de 2014 el Ministerio acató el fallo disponiendo mantener la expresión criticada, ante lo cual interpuso el recurso de reposición, aunado a que lo relacionado con el principio de no devolución constituía un aspecto ya definido con ocasión del resguardo que le fue concedido en pretérita oportunidad (fls. 424 a 428, cdno. 1).
CONSIDERACIONES
También se ha decantado que este instrumento no fue establecido para sustituir o desplazar las competencias propias de los funcionarios judiciales o administrativos, pues, mientras las personas tengan a su alcance medios regulares de defensa judicial o los mismos estén siguiendo su curso normal, no es dable acudir a esta acción constitucional, a menos que se ejerza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, por supuesto, se observe el requisito de la inmediatez connatural a su ejercicio.
2. Descendiendo al sub examine, auscultado detenidamente el libelo introductor, encuentra la Corte que la queja del actor alude a que no fueron valoradas debidamente las pruebas recaudadas al interior del trámite fustigado, con las cuales quedaron demostrados los fundados temores de ser perseguido e incluso la persecución de que es víctima; y no fue tenido en cuenta el principio de no devolución, de acuerdo al cual no podía ser remitido a su país de origen, con lo cual el Ministerio pasó por alto la orden de tutela emitida con ocasión de otra acción del mismo linaje que el gestor formuló en pretérita oportunidad.
Con fundamento en tales reproches ruega la concesión del resguardo como mecanismo transitorio, disponiendo la suspensión de las mentadas Resoluciones Nos. 6283 y 8020 de 2014 hasta que finalice el proceso de nulidad que iniciará ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para evitar un perjuicio irremediable ante la posibilidad de que sea devuelto a su país de origen.
3. De entrada debe precisar la Corporación que el a-quo concedió parcialmente el resguardo rogado por el actor y que éste es apelante único, por lo que aquella decisión no puede serle modificada en sentido desfavorable.
4. Ahora bien, de acuerdo a los antecedentes compendiados, advierte la Sala que la impugnación propuesta está llamada al fracaso en lo que toca con la aplicación del principio de no devolución porque el accionante pretende, en verdad, que el Ministerio cuestionado dé cumplimiento al fallo de tutela de 13 de diciembre de 2013, proferido por el Tribunal Superior de Cali y confirmado por esta Corte el 20 de febrero de 2014.
Lo anterior porque se ordenó que la cartera ministerial «proceda a dictar nuevamente el acto administrativo mediante el cual resuelve la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado del [petente], teniendo en cuenta para ello las consideraciones que se hicieron en [esa] providencia; y que en caso de ser negativa, le informe al peticionario que cuenta hasta con treinta (30) días calendario (…) para que (…) gestione su admisión legal a otro país, a menos que legalice su permanencia en Colombia conforme al régimen migratorio, y que en ningún caso podrá ser devuelto al país en el que pueda correr peligro su vida conforme lo asegura, en este caso Bolivia, al tenor del artículo 33 de la Convención de Ginebra de 1951 sobre refugiados» (fl. 70, cdno. 1 Subraya fuera de texto); determinación que confirmó esta Corporación señalando que:
Ciertamente las decisiones atacadas no efectuaron un análisis adecuado de las probanzas aportadas en la solicitud de reconocimiento de refugiado, de su pertinencia o de su incidencia en la situación particular del peticionario, concretamente al resolverse la reposición interpuesta contra el acto inicial en la Resolución 7236 de 2013 se hace referencia exclusivamente a la orden de captura dictada en contra del accionante, omitiéndose el análisis de los demás elementos probatorios (Se destacó – fl. 75, cdno. 1).
Luego, independientemente de que aquí fuera solicitada la concesión del resguardo como medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable, «el escenario apropiado para escrutar la actitud asumida por la autoridad aludida respecto del pronunciamiento judicial [referido], es el previsto por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991» (CSJ STC, 20 mar. 2001, exp. 337; reiterada en CSJ STC, 11 feb. 2013, rad. 2012-00331-01), más conocido como incidente de desacato, establecido normativamente para reclamar el cumplimiento de los fallos de tutela, por lo que, en principio, «habiendo diseñado el legislador otra herramienta idónea para elucidar la problemática expuesta, se estructura, entonces, el motivo legal de improcedencia que prevé el inciso 3° del artículo 86 de la Carta Política, en armonía con el numeral 1° del artículo 6° del citado Decreto» (ibídem), máxime cuando el referido mecanismo constitucional también goza de un trámite preferente que desvirtúa las alegaciones del gestor respecto a la necesidad, urgente, de la concesión de la tutela del epígrafe sin atender el principio de la subsidiariedad que rige su procedencia.
5. No obstante lo anterior, también halla la Corporación que el reclamo constitucional del epígrafe tampoco resulta procedente respecto de la insistencia para que se ordene la suspensión de las resoluciones que cuestiona, pues como él mismo lo reconoce, cuenta con otro medio de defensa judicial para lograr su cometido, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente a las Resoluciones fustigadas, trámite en el cual, de conformidad con los artículos 229 y 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, puede solicitar, en cualquier estado del proceso, las medidas cautelares que considere pertinentes para contrarrestar la afectación que aduce, lo que también derroca la necesidad del resguardo transitorio.
En cuanto al particular, desde antes la Corporación ha señalado que:
Por tratarse de actos administrativos, el debate acerca de su legalidad cumple suscitarlo ante los Jueces Contenciosos Administrativos competentes (…). Además, en este escenario la interesada puede solicitar como medida cautelar la suspensión provisional del acto ilegal, razón por la cual no se justifica la intervención del juez constitucional ni siquiera como mecanismo transitorio. Así las cosas, y en vista de que no se cumple el requisito de la subsidiariedad, la Corte confirmará, (…) la decisión de primera instancia que resolvió negar el amparo (CSJ STC, 9 dic. 2011, rad. 2011-00330-01; criterio reiterado, entre muchas otras, en STC de 11 mar. 2013, rad. 2013-00024-01; y STC de 29 sep. 2014, rad. 2014-01421-01).
Luego, entonces, notorio es que el actor no ha hecho uso de las herramientas de defensa que tiene a su alcance para obtener lo que aquí solicita, situación que enmarca la tutela en la causal de improcedencia de que trata el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, por lo que, itérase, la petición de amparo no tiene vocación de prosperidad por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, pues como la Sala lo ha indicado en varias ocasiones, a este especialísimo mecanismo solamente puede acudirse previo agotamiento de todos los instrumentos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los interesados, ya que de otra manera se convertiría en un medio para usurpar las funciones que la ley tiene asignadas a determinadas autoridades jurisdiccionales, lo que terminaría cercenando los principios del derecho procesal, pues la acción de tutela procede «siempre que el afectado no posea otro medio de defensa judicial para obtener su restablecimiento» (CSJ STC, 11 may. 2001, rad. 0183).
Al efecto, reiterativa ha sido la Corporación al señalar que:
Mientras las personas tengan a su alcance otros medios defensivos o los mismos estén siguiendo su curso normal, no es dable acudir a este mecanismo de protección, ya que no fue instituido para alternar con las herramientas de defensa judicial que el ordenamiento jurídico ha contemplado, sino cuando carezca de éstas (CSJ STC, 10 feb. 2012, rad. 2011-00174-01).
7. Corolario de lo anterior, y por no ameritar comentario adicional, se respaldará el fallo de primer grado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA el fallo impugnado.
Comuníquese mediante telegrama a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ
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