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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC1765-2015
Radicación n°. 08001-22-13-000-2014-00661-01
(Aprobado en sesión de dieciocho de febrero de dos mil catorce)
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2014, mediante la cual la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla negó la acción de tutela promovida por Napoleón Barrios Torrente en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, trámite al que fue vinculado el Ministerio de Salud y Protección Social.
ANTECEDENTES
1. El gestor demandó la protección constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, «mínimo vital» y petición, presuntamente vulnerados por la autoridad acusada.
2. Arguyó, como sustento de su reclamo, en síntesis, lo siguiente:
2.1. Señala que «a causa de unas obligaciones, derivadas de un Mandamiento de Pago emanado del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Barranquilla», el 4 de junio de 2013 « presenté petición al ente accionado con el objeto de que procedieran al reconocimiento y pago de las obligaciones contenidas en tal providencia judicial», contestada a través de los oficios de 23 de agosto de y 18 de septiembre ambos de 2013, sin que den «solución de fondo a la problemática que aqueja al suscrito, en contravención a las disposiciones y pronunciamientos que nos indican que las peticiones deben ser resueltas de fondo y no entrando a establecer plazos que nunca se cumplen, sumiendo al ciudadano en una incertidumbre y a una espera eterna».
2.2. Agrega que con dicha omisión la UGPP «está violando los derechos fundamentales cuya tutela se solicita, ya que luego de un año de haber recibido la petición, ha hecho caso omiso al pago que corresponda; y solo se ha limitado a indicar un turno por cumplirse, del cual no se ha tenido noticia alguna, pues después de un año se desconoce el orden correspondiente al turno en mención y si el suscrito está reconocido como acreedor, y como tal tenga su pago garantizado».
3. Pidió, en consecuencia, se ordene a la entidad querellada «corregir la omisión y cumplir con resolver de fondo la petición incoada; además de ordenar que se indique al actor en qué estado se encuentra su reclamación y si está plenamente reconocida; en caso afirmativo cuando se estaría realizando el pago» (fls. 1-3).
4. Inicialmente conoció del presente asunto el Juzgado Octavo de Familia de Barranquilla, el que mediante providencia de 15 de septiembre de 2014 concedió el amparo ordenando al Ministerio de Salud y Protección Social que en el término de ocho días entregue respuesta de fondo a la petición del actor, decisión que fue impugnada por la citada cartera ministerial y, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de esa ciudad mediante auto de 13 de noviembre siguiente declaró la nulidad de lo actuado y ordenó su reparto entre los «Magistrados que integran el Tribunal Superior de este Distrito, el tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico y la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura».
LA RESPUESTA DEL ACCIONADO
El Coordinador del Grupo de Administración de Entidades Liquidadas de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, manifestó que «mediante comunicación identificada con radicado interno Minsalud No. 201411101410401 de fecha 30 de septiembre de 2014 resolvió a la parte Actora de fondo, de forma precisa, congruente y completa los argumentos con el sustento legal respectivo que impedían resolver la Reclamación No. 6769 del Orden Secuencial de Pagos, como lo pretende el señor Napoleón Barrios Torrente a través de la presente Acción de Tutela, contestando así la petición de la parte accionante, respuesta que fue entregada a la parte Actora en fecha 06 de Octubre de 2014, conforme se registra en la Guía No. YG058582857 CO (adjunta) del correo certificado Servicios Postales Nacionales S. A. – 4-72».
Agregó que «las pretensiones de la parte Actora de conformidad con el Numeral 1º del Artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, cuenta con otros medios judiciales y legales de defensa para demandar ejecutivamente el cobro de los emolumentos que aduce se le adeudan, de conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011)»; solicitó rechazar por improcedente la solicitud de amparo y se desvincule a esa Cartera Ministerial (fls. 10-22).
La UGPP, expuso que «consultado el Sistema integrado de información del Ministerio de Salud y Protección Social, se corroboró que el accionante tiene asignado turno de reclamación de pago de las acreencias objeto de discusión en la presente acción de tutela, dentro del Orden Secuencial de pagos con No. 6769, solicitud de pago que se encuentra en trámite, toda vez que existe un PROCEDIMIENTO ESPECIAL para atender la reclamación del Orden Secuencial de Pagos a la que hace referencia el accionante, y es el procedimiento señalado en el Decreto No. 1211 de 1999 que goza de presunción de legalidad y que regula el eventual pago de los derechos reclamados, estableciendo un estricto orden de procedencia para entrar a resolver cada turno».
Señaló que el citado decreto «tampoco impone a la administración un término para resolver de fondo las solicitudes del Orden Secuencial de Pagos, toda vez que ello no depende de su arbitrio sino del resultado del estudio jurídico y la impugnación de los títulos que se reclaman».
Finalmente refirió que «resulta imposible a la administración entrar a resolver un turno del Orden Secuencial de Pagos sin antes haber evacuado los que le preceden, pues de no ser así, se vulneraría a los peticionarios que anteceden a aquel que se estudiara previamente el derecho resaltado, lo que implica la prohibición Constitucional de otorgar tratamiento diferente a las personas que se encuentren en circunstancias sustancialmente iguales, principio que se encamina a garantizar a los ciudadanos la expulsión de privilegios injustos como lo sería en el presente caso, que la administración pasara por alto el orden establecido por el Decreto No. 1211 de 1999» (fls. 45-47).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal negó el amparo, argumentando que «dentro del contenido de la respuesta que anexa la accionada en su escrito de fecha 12 de Diciembre de 2014, (folios 10-29), emitió respuesta a lo solicitado de fecha 30 de Septiembre de 2014 con radicado interno No. 20141 1 101410401, remitiendo dicha respuesta al lugar de notificación del accionante como se registra en la guía No. YG058582857CO, en el que se resuelve de fondo, de forma precisa, congruente y completa los pedimentos del actor. Como puede verse, de lo respondido por la accionada al actor, se tiene que en virtud del Decreto No. 4107 de 2011, se determinó el orden secuencial de que trata el artículo 3 del Decreto 1211 de 1999, dividiéndose entre obligaciones laborales y pensiónales y se resolverá respetando el orden secuencial adoptado por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, labor que tiene un avance de 7000 turnos de los 11574 peticionarios que hacen parte del Orden Secuencial.
Seguido indicó que «se vislumbra que se sustenta de manera legal el impedimento para resolver la reclamación No. 6769 del orden secuencial de pagos puesto que las solicitudes de pago fundamentadas en conciliaciones, sentencias, mandamientos de pago (como es el caso) o resoluciones que ordenaron el pago de éstos, en vigencia de FONCOLPUERTOS, debe estudiarse la legalidad de los títulos que soportan dichas reclamaciones de pago elevadas por ex servidores públicos, sus beneficios allí incluidos, en cumplimiento del artículo 3 del Decreto No. 1211. A su vez se observa dentro de la respuesta de fondo remitida al actor, visible folio 28, que la accionada manifiesta que una vez «…revisada la carpeta que tiene los documentos, se advierte que la citada sentencia no ha surtido el Grado Jurisdiccional de Consulta, en obedecimiento a los Acuerdos Nos. 524 de 1999 y 1795 de 2003, proferidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la sentencia SU-962 de 1999 de la Honorable Corte Constitucional, siendo este un trámite obligatorio y debe ser remitido inmediatamente al superior para que se surta el citado trámite.», por lo tanto la sentencia no se encuentra ejecutoriada para su correspondiente pago.
Agregó que «de vieja data la jurisprudencia constitucional ha estimado que, en torno a la protección mediante tutela del derecho fundamental de petición, la orden del juzgador debe limitarse a ordenar al accionado, dar una respuesta clara que resuelva de fondo a lo pedido, sin que le sea dado al juzgador entrar a controvertir el sentido de la determinación adoptada por la accionada, en cuanto a que la misma deba ser, ora positiva, ora negativa, pues el decidir si accede o no a lo pedido corresponde al fuero interno de la accionada»
Finalmente reseñó que «en cuanto al derecho fundamental al mínimo vital que alega el señor BARRIOS TORRENTE, esta Sala considera que no hay violación del derecho alegado puesto que el actor dejó pasar un año desde que presentó las peticiones ante la entidad accionada hasta que presentó la acción constitucional, violando con ello el principio de inmediatez que hace que su reclamación no resulte viable. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que si bien la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad dentro del cual deba ser ejercida, la misma no puede solicitarse en cualquier momento sin atender la época en la que ocurrió la acción u omisión que origina la violación o amenaza de los derechos fundamentales que se trate» (fls. 36-40).
LA IMPUGNACIÓN
La formuló el gestor, aduciendo que «no se le ha dado contestación de fondo a las peticiones, toda vez, que no se ha resuelto la finalidad u objeto de la petición, máxime, si se tiene en cuenta que lo único que han contestado es que tengo un turno y que el mismo no se ha agotado», además que es «una persona de la tercera edad, enfermo de diabetes, que seguir esperando ese turno implicaría corre el riesgo de no disfrutar del producto de la obligación que por sentencia judicial se me otorgó y que es fruto del desempeño laboral de toda mi vida» (fls. 68-70).
CONSIDERACIONES
1. La Corte ha reiterado que la acción de tutela fue concebida como un procedimiento preferente y sumario para la salvaguardia inmediata de las prerrogativas fundamentales, cuya eficacia reside en que, existiendo certeza de la vulneración o la amenaza alegada por quien pide la protección, se emita una orden para que la autoridad respecto de la cual se pide el amparo, actúe o se abstenga de hacerlo.
2. El quejoso pretende que se le «resuelva de fondo la petición incoada; se indique en qué estado se encuentra su reclamación y si está plenamente reconocida; en caso afirmativo cuando se estaría realizando el pago».
3. Con vista en las acreditaciones aportadas, se vislumbran las siguientes actuaciones adoptadas en el sub exámine, que atañen con la disconformidad elevada:
a) Oficio No. 20132192323371 de 23 de agosto de 2013, a través del cual la UGPP contestó que esa «entidad procedió a verificar su reclamación en el aplicativo entregado para consultas por el Ministerio de Salud y Protección Social, el cual arrojó como resultado que las reclamaciones relacionadas que se fundamentan en los títulos que usted reclama, se acumularon al turno No. 6.769 del Orden Secuencial de Pagos, el cual a la fecha no ha sido entregado a la UGPP y por lo tanto continúa en custodia del Ministerio de Salud y Protección Social, toda vez que le corresponde a dicho Ministerio realizar la división de las reclamaciones entre laborales y pensionales entregando aquellos turnos que contengan reclamaciones de carácter pensional que por competencia le correspondan su conocimiento a la UGPP, proceso de recepción y entrega que se está adelantando en este momento, razón por la cual ésta entidad aún no se puede pronunciar sobre el tema particular» y remitió la petición a la citada cartera por ser la entidad que tiene la custodia de las reclamaciones (fls. 5 y 5 vto. cuad. 1).
b) Oficio No. 201311101269041 de 18 de septiembre de 2013, mediante el cual el Ministerio de Salud y Protección Social, le informó al peticionario que «en cumplimiento con lo dispuesto en el Decreto 4107 de 2011, artículo 63, el Gobierno Nacional dispuso que, a partir de 1º de diciembre de 2011, La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, asumiría el conocimiento de los asuntos de carácter pensional, que hacen parte del Orden Secuencial de Pagos; para tal efecto el Ministerio de Salud y Protección Social, deberá efectuar la división de las reclamaciones en pensionales y laborales, para proceder a hacer entrega de las reclamaciones que por competencia deben ser de conocimiento de la UGPP, gestión que viene adelantando, en orden de precedencia. En suma una vez se culmine esta labor, la entidad competente le informará la decisión final respecto a su reclamación» (fl. 6 id).
c) En cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado 8 de Familia de Barranquilla, actuación que fue anulada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de esa ciudad, por falta de competencia del citado juez, la señalada cartera ministerial, mediante oficio No. 201411101410401 de 30 de septiembre de 2014 le contestó al actor que «el orden secuencial de pagos tiene gran connotación, no sólo para el Ministerio sino para el Estado en general, incluyendo administrados y administración de justicia; por tanto, el metódico trámite de que trata el Decreto No. 1211 de 1999, no puede vulnerarse so pretexto de atender aparentes necesidades prioritarias de los peticionarios que, finalmente, se constituyen en un interés particular, que no puede anteponerse al general Constitucionalmente protegido»
Agregó que «dentro del citado orden, se encuentran las solicitudes de pago fundamentadas en conciliaciones, sentencias, mandamientos de pago o resoluciones que ordenaron el pago de estos, en vigencia del nefasto FONCOLPUERTOS, es imprescindible estudiar la legalidad de los títulos que soportan dichas reclamaciones de pago elevadas por ex servidores públicos de la liquidada empresa Puertos de Colombia o sus beneficiarios allí incluidos, y/o sus apoderados, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo Tercero del pluricitado Decreto No. 1211».
Señaló que respecto a la petición del actor «sobre el reconocimiento y pago de las obligaciones laborales soportadas en el Mandamiento de Pago de 20 de mayo de 1998, cuyo título base de recaudo es la Sentencia de 8 de agosto de 1997, títulos proferidos por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Barranquilla, reclamación incluida en el turno No. 6.769 del Orden Secuencial de Pagos, sin embargo, revisada la carpeta que contiene los documentos, se advierte que la citada sentencia no ha surtido el Grado Jurisdiccional de Consulta, en obedecimiento a los Acuerdos Nos. 524 de 1999 y 1795 de 2003, proferidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la sentencia SU-962 de 1999 de la Honorable Corte Constitucional, siendo este un trámite obligatorio y debe ser remitirlo inmediatamente al superior para que surta el citado trámite. En este orden de ideas se advierte que la sentencia no se encuentra ejecutoriada para su correspondiente pago, hasta tanto no se surta el grado Jurisdiccional de Consulta» (fls. 77-80 cuad. 1).
e) Certificación emitida por el Coordinador del Grupo de Administración de Entidades Liquidadas de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, en la que hace constar que «una vez avocados por [ese] Ministerio los asuntos de carácter laboral, en el mes de Enero de 2015 se inició el proceso de estudio de las reclamaciones que conforman dicho orden en aplicación de los dispuesto en el Decreto No. 1211 de 1999, con un avance a la fecha de ciento sesenta (160) turnos aproximadamente.
Seguido indicó que «Tal como consta en el Acta de entrega de fecha 27 de junio de 2014, a la UGPP se le hizo entrega del radicado No. 6493 de 23 de abril de 1999, el cual hacía parte del Turno No. 6769 del Orden Secuencial de Pagos y que le corresponde al señor Napoleón Barrios Torrente, turno ralacionado con una reclamación fundamentada en la sentencia dictada en 08 de agosto de 1997 por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Barranquilla, cuyo pago se ordenó con el Mandamiento de Pago calendado 20 de Mayo de 1998, por el mismo Despacho» (fls. 8 cuad Corte).
f) Oficio No. 20152110686041 por medio del cual el Subdirector Jurídico Pensional de la UGPP, informó a esta Corte que «junto con el Ministerio de Salud y Protección Social concertó un procedimiento conjunto para efectuar el análisis de competencias, separación y preparación de los turnos del Orden Secuencial de Pagos, de manera que a la UGPP solo fueron remitidos aquellos de naturaleza pensional o aquellos que siendo mixtos (es decir que contenían obligaciones tanto de naturaleza laboral como pensional) como es el caso del que hoy nos ocupamos, pudieran ser divididos y decididos por cada entidad según su especialidad; con respecto al señor Napoleón Barrero Torrente tenemos: Orden Secuencial de Pagos OSP – Turno No. 6.769; Fecha en la que se surtió el análisis de competencias (Separación y preparación de los expedientes junto con el Minsalud): 27 de junio de 2014; fecha de recepción física documental (A través de Formato Único de Inventario Documental): 2 de septiembre de 2014; Avance en el estudio de los turnos: 1.551» (fls. 9-10 id).
4. Analizado el reseñado tramite comparte la Sala los argumentos en que el Tribunal a-quo fundó la negativa del amparo, por cuanto, el citado ministerio el 30 de septiembre de 2014, le hizo saber al peticionario que «desde febrero de 2012, viene adelantando la gestión de identificar aproximadamente 70 mil reclamaciones de carácter laboral y pensional que conforman los once mil quinientos setenta y cuatro (11.574) turnos del Orden Secuencial de Pagos, a efectos de determinar cuáles son de competencia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Socia, UGPP, y/o de esta Cartera Ministerial, para proceder a desglosarlas, conformar expedientes laborales y pensionales, registrar la información en el Sistema, elaborar cada una de las actas de entrega a la UGPP e iniciar la actividad de entrega y recepción de los turnos, una vez definida la competencia entre las dos entidades».
Agregó que «el orden secuencial de pagos tiene gran connotación, no sólo para el Ministerio sino para el Estado en general, incluyendo administrados y administración de justicia; por tanto, el metódico trámite de que trata el Decreto No. 1211 de 1999, no puede vulnerarse so pretexto de atender aparentes necesidades prioritarias de los peticionarios que, finalmente, se constituyen en un interés particular,».
Seguido indicó que «el reconocimiento y pago de las obligaciones laborales soportadas en el Mandamiento de Pago de 20 de mayo de 1998, cuyo título base de recaudo es la Sentencia de 8 de agosto de 1997, títulos proferidos por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Barranquilla, reclamación incluida en el turno No. 6.769 del Orden Secuencial de Pagos, sin embargo, revisada la carpeta que contiene los documentos, se advierte que la citada sentencia no ha surtido el Grado Jurisdiccional de Consulta, en obedecimiento a los Acuerdos Nos. 524 de 1999 y 1795 de 2003, proferidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la sentencia SU-962 de 1999 de la Honorable Corte Constitucional, siendo este un trámite obligatorio y debe ser remitirlo inmediatamente al superior para que surta el citado trámite. En este orden de ideas se advierte que la sentencia no se encuentra ejecutoriada para su correspondiente pago, hasta tanto no se surta el grado Jurisdiccional de Consulta» con lo cual para esta Corte queda descartado que el Ministerio de Salud y Protección Social hubiese vulnerado derecho alguno.
5. Además como lo acreditó a esta instancia la UGPP en virtud de lo dispuesto por el Decreto Ley 4107 de 2011 y el Decreto 1211 de 1999, viene adelantado el estudio de las solicitudes de reliquidación pensional, y hasta el momento han resuelto 1551 turnos, todo lo cual indica que el actor debe estarse al turno asignado 6.769, pues, al juez constitucional le está vedado inmiscuirse en este tipo de asunto, toda vez que al privilegiar al interesado, se estarían vulnerando prerrogativas fundamentales de otros, que ostentan mejor posición a la de aquel, en el Orden Secuencial de Pagos.
6. La Sala en un asunto que guarda simetría con el aquí debatido, manifestó que:
la solicitud relativa a que se «resuelva de fondo el derecho de petición», es manifiestamente improcedente debido a que el mismo fue contestado bajo los parámetros establecidos para tal fin y de manera oportuna por la autoridad censurada, pues en la respuesta suministrada se informó que «en cumplimiento con lo dispuesto en el Decreto 4107 de 2011, artículo 63, el Gobierno Nacional dispuso que, a partir del 1 de diciembre de 2011, La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, asumiría el conocimiento de los asuntos de carácter pensional, que hacen parte del Orden Secuencial de Pagos. Correspondiéndole a la gestora el turno 8605, acatando lo dispuesto por el numeral 3° del Decreto 1211 de 1999, por lo que se considera que la entidad querellada no ha vulnerado derecho alguno de la promotora constitucional (CSJ STC, 25 ago. 2014 rad. 00232-01).
7. Es de resaltar que al actor no se le está vulnerando el mínimo vital, por cuanto, como lo hizo constar la UGPP este se encuentra incluido en la nómina de pensionados con la resolución No. 45423 de 13 de julio de 1992, percibiendo una suma mensual de $3.496.826,oo del Consorcio FOPEP.
8. Finalmente, frente a la petición de reconocimiento de acreencias laborales a través de este excepcional medio se ha reiterado que por regla general la tutela no procede para exigir el pago de estas o derechos prestacionales, en razón a que el ordenamiento prevé mecanismos específicos para definir tales aspectos, excepto cuando se encuentra comprometido el mínimo vital y se concluye en el caso concreto que tales vías ordinarias no son eficaces, situación que no se acreditó en el sub judice.
9. En asuntos similares la Corte ha precisado que:
los derechos solicitados por el interesado, por las circunstancias que lo rodean, pertenecen a la esfera de los derechos de estirpe legal, los cuales tienen otros medios de defensa judicial, de darse los presupuestos para ello, de suerte que no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para sustituir esa vía judicial, en la medida en que está instituida para evitar que se vulneren los verdaderos derechos fundamentales y por ello resulta improcedente para obtener el pago de ‘derechos convencionales’ y demás prestaciones sociales dejadas de percibir, como lo solicita.
Por manera que, resulta improcedente esa pretensión a través de esta acción, toda vez que si considera que dichos actos infringen los derechos fundamentales arriba anotados, cuenta con otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción competente, escenario natural para incoar sus pretensiones, dado que le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de otra jurisdicción” (CSJ STC 21 ene. 2011, rad. 00304-01, reiterada en STC 16 sep. 2011, rad. 00299-01, STC 16 dic. 2011, rad. 00461-01 y STC 20 ene. 2012, rad. 00459-01).
10. De conformidad con lo discurrido, se ratificará el fallo objeto de opugnación.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ