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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ
Magistrado ponente
Radicación n.° 08001-22-13-000-2014-00568-01
(Aprobado en sesión de veintiocho de enero de dos mil quince)
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación formulada frente al fallo proferido el 10 de noviembre de 2014, por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, dentro de la acción de tutela promovida, mediante apoderado judicial, por el Consorcio Ribera ESTE contra la Dirección de Control del Departamento Nacional de Planeación, a cuyo trámite fue vinculado el Departamento del Magdalena.
ANTECEDENTES
1. El actor reclama la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la autoridad accionada.
En consecuencia, solicita «dejar sin efecto las Resoluciones Nos. 2359 del 19 de junio de 2014 y 3338 del 17 de septiembre de 2014 (…)» y ordenarle a la convocada «el deber de comunicarle al Consorcio (…), en los términos del artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, la iniciación del Procedimiento Administrativo Preventivo (…) para que, si a bien lo tiene, intervenga en el mismo y haga valer los derechos que considere tener (…)» (fl. 8, cdno. 1).
2. El accionante sustenta la queja constitucional, en síntesis, así:
2.1. El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Departamento del Magdalena consideraron estratégico el proyecto de mejoramiento vial Palermo – Sitio Nuevo – Remolino – Guaimaro, presentado por esa entidad territorial para proteger a los habitantes de eventuales inundaciones del Río Magdalena y para impulsar el cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, razón por la que la Nación comprometió aportes por $266.900 millones y por la solicitud elevada por la Gobernación del Magdalena fueron aportados $200.000 millones del Sistema General de Regalías.
2.2. Mediante Resolución 545 del 11 de junio de 2013 el Departamento del Magdalena ordenó la apertura de la Licitación Pública para el mejoramiento de la referida vía, y después de surtirse el correspondiente trámite, el 12 de agosto siguiente le fue adjudicado el contrato No. 617 de 2013 al Consorcio por ser su propuesta de 432.000 millones la más favorable.
2.3. El 31 de diciembre de 2013 fue suscrita el Acta de Inicio para la Ejecución de las obras y el 13 de enero de 2014 la Corte Constitucional en sede de revisión decidió ordenar como medida provisional la suspensión de la ejecución del referido contrato.
2.4. De manera oficiosa la Subdirectora de Control de la Dirección de Vigilancia de las Regalías adelantó una actuación administrativa en contra del Departamento del Magdalena, sin enterar al consorcio de la misma, y profirió la Resolución No. 2359 de 19 de junio de 2014, en la que entre otras cosas, impuso la medida de suspensión de giros al Departamento respecto de los recursos provenientes del Sistema General de Regalías para la cofinanciación del citado proyecto, medida cuyo levantamiento condicionó a la definición del proceso contractual de la licitación pública por la Corte Constitucional en sede de revisión y a la acreditación del cumplimiento de las órdenes que expida dicha Corporación.
2.5. El consorcio advirtiendo la afectación a sus derechos adquiridos y debido a la «clandestinidad de la actuación administrativa en su contra», el 13 de agosto de 2014 solicitó que fuera declarada la nulidad absoluta del trámite, pero a raíz de la falta de respuesta formuló una acción de tutela para que se protegiera su derecho de petición, no obstante, la misma fue denegada por tratarse de una actuación administrativa (fl. 3, cdno. 1).
2.6. La Subdirección de Control de la Dirección de Vigilancia de las Regalías del Departamento Nacional de Planeación el 17 de septiembre de 2014 resolvió desestimar el recurso impetrado por la Gobernación del Magdalena, pero no efectúo pronunciamiento frente a la solicitud de nulidad que el Consorcio había formulado.
2.7. Dicha Subdirección ha «adelantado una actuación clandestina, soterrada y oculta en relación con el Consorcio (…) a sabiendas de que resulta perjudicado en los derechos que con justo título ha adquirido y que han sido afectados (…)»; la Ley 1437 de 2011 en los artículos 37 y 38 dispone que es una facultad de los terceros intervenir en las actuaciones administrativas y un deber de las autoridades comunicarles las mismas cuando puedan resultar afectados, pero fue soslayado dicho deber; y no cuenta con otro mecanismo de defensa eficaz (fl. 4, cdno. 1).
3. En respuesta a la demanda de tutela, el Departamento Nacional de Planeación realizó un recuento de las actuaciones surtidas e indicó que esta acción hacía referencia a los mismos argumentos manifestados en la solicitud de nulidad del procedimiento preventivo, por lo que reitera las razones jurídicas plasmadas en el acto mediante el que resolvió dicha petición; que es responsabilidad de la entidad territorial adelantar las actuaciones que considere necesarias frente a los contratistas y terceros con los que tenga vínculo jurídico cuando pese sobre la entidad territorial una medida de control de conformidad con el artículo 39 del Decreto 1949 de 2012; que el procedimiento preventivo es especial y está regulado en la Ley 1530 de 2012, por lo que únicamente lo que no esté previsto ahí es reglado por la Ley 1437 de 2011; que esta última Ley en su artículo 37 prevé sobre la comunicación del procedimiento administrativo general a terceros que no es aplicable a los procedimientos preventivos; que de acuerdo con lo previsto en los Decretos 1949 de 2012 y 414 de 2013 y lo indicado por la Corte Constitucional, en los procedimientos especiales no existe la posibilidad de que terceros se constituyan como parte, y en esa medida no es necesario el enteramiento de aquellos; que los contratistas y terceros que tengan algún vínculo con las entidades beneficiarias o ejecutoras de proyectos de inversión financiados con recursos del Sistema General de Regalías (SGR) no son sujetos de control en el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación SMSCE General de Regalías del SGR; que no ha vulnerado ningún derecho y adelantó el trámite con estricto cumplimiento de las normas aplicables; que en virtud de unas pruebas requeridas el Consorcio tuvo conocimiento del procedimiento preventivo y allegó la información solicitada; que los presuntos perjuicios causados con la medida de suspensión preventiva no fueron descritos ni probados; que para la fecha en que fueron suspendidos los giros de los recursos para cofinanciación del proyecto, el contrato ya estaba suspendido por la orden de la Corte Constitucional mediante auto de <<19 de diciembre de 2013>> en sede de revisión de una tutela adelantada con ocasión de la licitación; que a pesar de que la nulidad en los procedimientos administrativos no se encuentra regulada, tramitó dicha solicitud y profirió el Acto DVR-SDC-20144460039959 del 23 de octubre de 2014, la cual fue comunicada al Consorcio el 30 de octubre de 2014, por lo que no ha ignorado dicha petición y se configuró una carencia actual de objeto.
El Departamento de Magdalena refirió que no es la encargada de resolver el asunto objeto de tutela, pues el Departamento Nacional de Planeación, entidad del orden nacional que depende directamente de la Presidencia de la República, fue quien expidió el acto administrativo y es quien tiene la facultad de resolver dicho asunto «en el sentido de dejar sin efecto o no las Resoluciones No. 2359 del 19 de junio de 2014 y 3338 del 17 de septiembre de 2014» (fl. 110, cdno. 1).
El Tribunal constitucional concedió el resguardo al considerar que si bien en el procedimiento administrativo que se adelanta no está consagrado el trámite para decidir nulidades procesales, el artículo 306 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que los vacíos se llenan con las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, y como la nulidad impetrada por el accionante no es de aquellas en las que se requiere la práctica de pruebas, debe resolverse con prontitud tal como lo indica el artículo 124 ídem al referirse sobre los autos interlocutorios; que la nulidad fue formulada el 13 de agosto de 2014 y la tutela fue presentada el 22 de octubre de ese mismo año, por lo que los términos se encontraban vencidos, sin que observe que la accionada haya justificado la dilación; que a pesar de que la entidad convocada informó dentro de este trámite excepcional que resolvió la solicitud de nulidad, no allegó el acto administrativo ni prueba de que lo notificara.
Agregó que no se configuraba temeridad porque la anterior tutela deprecó el amparo del derecho de petición, el que no fue amparado por tratarse de una solicitud dentro de un trámite administrativo; y que el Departamento del Magdalena no sería sujeto pasivo del amparo porque no es la autoridad competente para resolver el asunto.
Ordenó a la accionada que «si aún no lo hubiere hecho, profiera el acto administrativo que corresponda para resolver la solicitud de nulidad procesal presentada por la entidad accionante (…) y para que el mismo sea notificado a la entidad accionante en la forma y el tiempo previstos en el artículo 67 y ss, del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo» (fls. 141 y 142, cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
El Departamento de Planeación Nacional, a través de apoderada judicial, impugnó el referido fallo reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la tutela y señalando que sí envió los anexos que demostraban que no había vulnerado el debido proceso; que por encontrarse en una ciudad diferente envió su respuesta y las pruebas al correo electrónico del Tribunal, así como al fax en donde hizo la salvedad de que los anexos serían enviados en correo certificado; y que existe un hecho superado.
El Consorcio Ribera Este allegó un escrito indicando, en síntesis, que en aras de lograr la eficacia del principio de economía procesal y con el propósito de evitar la interposición de otra acción constitucional, deprecaba que hiciera un pronunciamiento frente a la respuesta dada por la entidad accionada en cumplimiento de la orden de tutela, pues la decisión incurre en vías de hecho y en vulneración del debido proceso; que en dicha determinación la entidad accionada indicó que no procedían recursos, ignorando los presupuestos para salvaguardar el principio de la doble instancia; que es falsa la motivación según la cual la nulidad no está regulada en los procedimientos administrativos, pues existe expresa remisión del artículo 108 de la Ley 1530 de 2012 al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y que resulta «un desgaste para la administración de justicia que (…) solicite por tercera ocasión en contra de la accionada una nueva solicitud de amparo, en esta oportunidad, por los fundamentos con que se sustenta el fallo administrativo que resulta ser lesivo para los derechos a la seguridad jurídica y del debido proceso» (fl. 233, cdno. 1).
CONSIDERACIONES
1. Al tenor del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo singular establecido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o, en determinadas hipótesis, de los particulares.
También se ha decantado que este instrumento de defensa no fue establecido para sustituir o desplazar las competencias propias de las autoridades judiciales o administrativas, pues, mientras las personas tengan a su alcance medios regulares de defensa judicial o los mismos estén siguiendo su curso normal, no es dable acudir a esta acción constitucional, a menos que la tutela se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, por supuesto, se observe el requisito de la inmediatez connatural a su ejercicio.
2. En el presente caso, el actor acude a la tutela al considerar transgredida la prerrogativa esencial invocada con ocasión de la falta de resolución de la petición de nulidad que formuló al interior del Procedimiento Administrativo Preventivo PAP-445-14, pues no le fue comunicada la iniciación de dicho trámite.
3. De los elementos de convicción obrantes en las presentes diligencias, se anticipa la improcedencia del resguardo impetrado como quiera que no se advierte transgresión del derecho del debido proceso invocado, pues la pretensión constitucional de la gestora encaminada a que le fuera resuelta la nulidad formulada se cumplió antes de proferirse el fallo de primer grado.
En efecto, mediante Acto No. DVR-SDC-20144460039959 proferido por la Subdirectora de Control de la Dirección de Vigilancia de las Regalías del Departamento Nacional de Planeación fue decidida la petición de nulidad presentada por el Consorcio Ribera ESTE dentro del Procedimiento Administrativo Preventivo PAP-445-14 en relación con el Departamento del Magdalena y fue comunicada la misma al gestor tal como consta en el folio 196 del cuaderno 11.
Al respecto, es de recordarse que:
si la actuación de hecho por la cual la persona se queja ya ha sido superada, en el sentido de que la pretensión erigida en defensa del derecho conculcado está siendo satisfecha o lo ha sido totalmente, la acción de tutela pierde su eficacia y razón de ser, por lo que la posible orden que llegase a impartir el juez constitucional carecería de sentido (CSJ STC 3 jul. 2009, Rad. 00080-01, reiterada en la CSJ STC 2 feb. 2012, Rad. 2011-00541-01).
Sobre el particular, la Sala ha indicado que:
… resulta claro que el accionante está introduciendo un hecho nuevo en esta segunda instancia, el cual no es susceptible de investigación en esta etapa del proceso, dada su inoportunidad, pues si bien es cierto la demanda de tutela se tramita mediante un procedimiento sumario, en el cual el fallador goza de amplias facultades en cuanto no solo puede amparar derechos distintos de los invocados, sino adaptar su resolución a la normatividad aplicable, también lo es, que como cualquier procedimiento debe adelantarse acorde con las reglas del debido proceso, entre las que se destaca el derecho de defensa conforme al cual los accionados tienen tanto la facultad de presentar pruebas como de controvertir las que se esgriman en su contra. Dicho en otras palabras, delimitados los contornos fácticos del debate en la primera instancia resultan improcedentes solicitudes posteriores (CSJ STC 5 sep. 2003, rad. 00070-01, reiterada en la STC 1º ag. 2011, rad. 00203-01).
5. Conforme a lo expuesto, se revocará el fallo constitucional de primera instancia y, en su lugar, se negará el resguardo impetrado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, REVOCA la sentencia objeto de impugnación, y, en su lugar, NIEGA el amparo solicitado.
Comuníquese mediante telegrama a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ
1 La notificación se surtió el día 5 de noviembre de 214 y la sentencia del a quo constitucional fue dictada el 10 de los mismos mes y año.