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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACION CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC5721-2015
Radicación n°. 11001-22-04-000-2015-00569-01
(Aprobado en sesión de seis de mayo de dos mil quince)
Se decide la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida el 18 de marzo de 2015, mediante la cual la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá negó la acción de tutela promovida por Jeisson Andrés Sanabria Rodríguez en contra de la Policía Nacional – Dirección de Talento Humano-.
ANTECEDENTES
1. El gestor demandó la protección constitucional de sus derechos fundamentales a la igualdad, trabajo, debido proceso y seguridad social, presuntamente vulnerados por la entidad acusada.
2. Arguyó, como sustento de su reclamo, en síntesis, lo siguiente:
2.1 Ingresó a la Policía Nacional como «Auxiliar de Policía» el 31 de enero de 2007 y el 30 de enero de 2008 finalizó el año de Servicio Militar Obligatorio. Luego, el 14 de enero de 2010 se incorporó como alumno del nivel ejecutivo en la Escuela Nacional de Carabineros, obteniendo el 13 de julio siguiente el grado de Patrullero, siendo destinado a prestar sus servicios en la «Dirección de Carabineros y Seguridad Rural de Bogotá», asignado al Escuadrón N° 14, después al N° 28 y finalmente a la Unidad Nacional Contra la Minería Ilegal (fl. 18 cdno. 1).
2.2 El 16 de diciembre de 2014 solicitó al Director General de la institución le autorizara «el retiro voluntario y definitivo», con fundamento en que «por fuera de la misma encontraría una buena estabilidad económica y compartiría más tiempo con mis seres queridos, argumentos que debí colocar por exigencia del Grupo de Retiros de la Dirección de Talento Humano, dado que me informaron que si motivaba la solicitud de retiro con motivos que dejaran ver situaciones de inconformismo, quejas o reclamos, de parte del suscrito, no le darían trámite a la misma» (fl. 19 ibídem).
2.3 El 29 de enero de 2015 desistió, dado que no había sido notificado del mismo, argumentando que «tomé esa decisión por la presión que estaba ejerciendo mi comandante directo y problemas familiares que se presentaron en ese momento por lo cual no acudí a buscar el apoyo de profesionales y por ello decidí tomar esa decisión en forma apresurada» y, el 12 de febrero siguiente le expresaron que en la próxima semana le informaban la decisión al respecto (fl. 19 cdno. 1).
2.4 El 16 de febrero del año en curso le manifestaron que «ya se había expedido la Resolución No. 05594 del 31 de diciembre de 2014, en la cual se me retira del servicio activo de la Policía Nacional», fecha en la que se notificó de la misma, «pese a que no se me había dado respuesta a mi solicitud de derogación del retiro» y, al día siguiente le enviaron comunicación señalándole que «no es viable atender favorablemente mi solicitud, toda vez que el retiro por solicitud propia ya fue autorizado por el señor Director General, mediante Resolución No. 05594 del 31 de diciembre de 2014, la cual había sido enviada a mi unidad para su notificación» (fls. 19 y 20 ibídem).
2.5 Aseveró que a otros servidores de esa institución que les ha ocurrido lo mismo, después les han «revocado el retiro», como es el caso del Patrullero Rogelio Sarmiento Valencia, quien fue retirado del servicio por solicitud propia mediante Resolución No. 04256 del 1° de noviembre de 2013 y con «Resolución No. 00521 del 11 de febrero de 2014», se revocó parcialmente dicho acto administrativo excluyéndolo y «actualmente se encuentra laborando en la Policía Metropolitana de Santa Marta como integrante de una patrulla de vigilancia» (fl. 20 ib.).
3. Pidió, en consecuencia, se ordene a la accionada que «proceda a revocar parcialmente la resolución No. 025594 del 31 de diciembre de 2014» excluyéndolo de la misma y, «le reconozca y pague los haberes» dejados de percibir desde el momento del retiro hasta la fecha en que se le notifique la vinculación al servicio activo (fl. 21 cdno. 1).
RESPUESTA DE LA ACCIONADA
1. El Jefe del área jurídica de la Policía Nacional se opuso a la prosperidad de la tutela para lo cual señaló, en síntesis, que «el retiro del servicio activo» del promotor obedeció a que mediante escrito de 16 de diciembre de 2014, «solicitó en forma espontánea e inequívoca su decisión de retirarse del servicio activo de la Policía Nacional», de donde «no se desprende que había tomado la decisión por la supuesta presión que estaba ejerciendo el Comandante directo y problemas familiares que se presentaron en ese momento, tal y como lo indica en el hecho cuarto del escrito de tutela, por lo tanto la decisión de retirarse fue voluntaria, no puede pretender en esta instancia judicial alegar situaciones diferentes a las verdaderas causas que consignó en su solicitud de retiro»; por tanto, la Resolución No. 05594 de 31 de diciembre de 2014, «por la cual se retira del servicio activo a un Personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional», conforme a los artículos 54, 55 numeral 1° y 56 del Decreto Ley 1791 de 2000, emitida por el Director General de dicho ente, y con la que «SE MATERIALIZÓ EL RETIRO POR SOLICITUD PROPIA» del actor «cumple con la interpretación lógica y correcta del Decreto 1791 de 2000 “por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel ejecutivo, Suboficiales y agentes de la Policía Nacional” sin imponer al accionante cargas adicionales y diferentes a su manifestación de la voluntad de manera escrita en forma espontánea e inequívoca, de donde se determine su decisión de separarse del servicio activo de la Policía Nacional» (subrayado del texto).
Señala, así mismo, que el gestor dispone de otro mecanismo de defensa de sus derechos supuestamente conculcados (el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho) el cual posiblemente no ha utilizado y, la resolución atacada goza de presunción de legalidad, hasta tanto no sea debatida ante la jurisdicción competente, por lo cual, al revocarla, constituye un grave atentado contra el principio de firmeza de los actos administrativos. Agrega que cuenta además con la posibilidad de elevar una solicitud de reincorporación al servicio activo de la Policía Nacional, con fundamento en el artículo 70 del Decreto Ley 1791 de 2000 en concordancia con el canon 2° de la Ley 752 de 2002.
Aduce también que el reconocimiento de los «haberes» dejados de percibir desde la fecha del retiro «resulta improcedente, porque se presenta un detrimento del erario, toda vez que la Policía Nacional debe cancelarle los días no laborados, cuando fue su propio actuar el que lo llevó a las consecuencias que hoy vive», por lo que no puede responsabilizar a la entidad de su decisión voluntaria, espontánea y libre de coacción (fls. 29 a 33 cdno. 1).
2. El Director de Talento Humano de la entidad censurada señaló que, el quejoso presentó solicitud de «retiro voluntario», que le fue aceptada mediante Resolución N° 05594 de 31 de diciembre de 2014, notificada al interesado el 16 de febrero de 2015, «cuya legalidad no ha sido desvirtuada, pues se encuentra en firme y goza de presunción de legalidad»; que posteriormente el 29 de enero de la presente anualidad el accionante allegó solicitud de desistimiento del retiro del servicio activo, la que le fue respondida el 13 de febrero siguiente indicándole que no es viable acceder a la misma «toda vez que su retiro por solicitud propia ya fue autorizado por el señor Director General mediante Resolución No. 05594 del 31 de diciembre de 2014» y que, «la presunta presión laboral que el actor menciona en la demanda, debió hacerlo manifiesto en su momento, con el fin de tomar las acciones administrativas o investigativas pertinentes, para establecer posibles soluciones o responsabilidades, hecho que no ocurrió, sino que se apresuró a solicitar su retiro de la institución, en lugar de buscar el acompañamiento apropiado».
Seguidamente señala que el caso del patrullero Rogelio Sarmiento Valencia «al que hace referencia el accionante, como similar al suyo, es importante aclarar que la situación fáctica no es igual a la del actor, ya que en dicho evento, el señor SARMIENTO VALENCIA, fue retirado del servicio activo por solicitud propia, mediante Resolución No. 00521 del 11 de febrero de 2014, y mediante escrito de fecha 14 de enero de 2014, reclamó la derogatoria del acto y demostró que había presentado petición con fecha 15 de octubre de 2013.(antes de expedirse el resolución del retiro), donde manifiesta su “deseo de continuar laborando en la institución”, solicitud sobre la cual no había recibido respuesta, y en consecuencia dio lugar a la revocatoria del citado acto administrativo».
Finalmente, manifiesta que el actor cuenta con otro medio de defensa judicial de protección de sus derechos presuntamente conculcados por lo que la tutela es improcedente; amén que, no le ha sido vulnerado ninguna garantía fundamental por parte de dicho ente, «toda vez que, la decisión del retiro del accionante del servicio activo de la Policía nacional, se ha realizado dentro de los parámetros legales establecidos». (fls. 42 a 52 cdno. 1).
El Tribunal negó el amparo, «dado que el accionante pretende a través de este amparo remplazar el mecanismo ordinario de defensa que tiene a su disposición frente al acto administrativo emitido por la accionada y del que no ha hecho uso» por cuanto, dicho acto administrativo le fue «notificado» el 16 de febrero del año en curso, «sin que haya interpuso recurso alguno en contra de esa decisión ni accionado ante la jurisdicción a fin de controvertir tal decisión» y, las manifestaciones marginales efectuadas en el acta de notificación «no comportan la interposición de un recurso propio de la vía gubernativa», por tanto, «dado que el accionante no ha acudido a la jurisdicción contencioso administrativa en uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a fin de controvertir la resolución cuestionada, resulta claro que la acción de tutela no es procedente para solicitar un pronunciamiento acerca de la legalidad en torno a la misma, concluyéndose forzosamente que no se encuentra agotado el requisito de subsidiaridad, que como causal de improcedencia de la acción de tutela contempla el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, sin que tampoco se haya demostrado que el accionante acudió a la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
Seguidamente señaló que en el presente asunto no se observa violación al derecho a la igualdad de cara al caso expuesto por el accionante en el escrito de la tutela, toda vez que, «los fundamentos fácticos del caso traído a colación, referente a la renuncia y revocatoria parcial del acto administrativo del patrullero Rogelio Sarmiento Valencia, es diferente al asunto bajo análisis. Así, se observa que en el acta de notificación de la Resolución Nro. 00521 del 11 de febrero de 2014, el patrullero en mención interpuso expresamente recurso de reposición contra la resolución que se le puso en conocimiento, lo que omitió el aquí accionante en su caso, como se anotara en líneas precedentes. Además, conforme a la prueba documental allegada por la accionada, el patrullero Sarmiento Valencia desistió del retiro antes de la expedición del respectivo acto administrativo, situación contraria a la acaecida en este asunto, en el que el desistimiento de la solicitud de retiro fue presentado con posterioridad a la expedición de dicho acto, razones más que suficientes para desestimar la protección del derecho a la igualdad» (fls. 39 a 43 cdno. 1).
LA IMPUGNACIÓN
La formuló el actor insistiendo en que se le está vulnerada la prerrogativa a la igualdad, por cuanto, «la entidad accionada en múltiples casos ha accedido a revocar las resoluciones de retiro, a muchos funcionarios a quienes les ocurrió lo mismo que a mi, es decir que habían solicitado el retiro y pese a haberse expedido el acto administrativo de retiro por solicitud propia, posteriormente el Director General de la Policía Nacional revocó la resolución de retiro y en la actualidad se encuentran laborando», entre los que se encuentra «[e]l Patrullero ROGELIO SARMIENTO VALENCIA, quien fue relacionado en el numeral OCTAVO de la Tutela interpuesta, al Agente ALEJANDRO PEREIRA MARTÍNEZ, identificado con la cédula. No. 9.143.517, a quien le revocaron el retiro por solicitud propia, mediante Resolución No. 01355 del 04 de abril de 2014, habiendo sido retirado mediante Resolución No. 00166 del 17 de enero de 2014, debidamente notificada, lo mismo ocurrió con el Patrullero JUAN CARLOS MERCADO GONZÁLEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 72.245.084, quien había sido retirado por solicitud propia mediante Resolución No. 02793 del 15 de julio de 2014, y posteriormente mediante Resolución No. 03794 del 19 de septiembre de 2014, fue derogada parcialmente la resolución de retiro y hoy sigue en servicio activo», por lo que solicita que le el mismo trato, ya que «no existe ningún argumento legal, que me pueda ponerme (sic) en condición de inferioridad o de desigualdad respecto de estos, máxime cuando me encuentro apto para desempeñar cualquier actividad policial que me sea asignada por el mando institucional, tanto en el área operativa como en el área administrativa», allegando al copia de los referidos actos (fls. 82 y 83 cdno. 1).
CONSIDERACIONES
1. La reiterada jurisprudencia constitucional ha sostenido, en línea de principio, que la acción de tutela fue instituida como una herramienta extraordinaria para el resguardo inmediato de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en aquellos eventos previstos en la ley; del mismo modo, ha definido que «si bien la misma tiene un carácter breve y sumario, no por eso pueden obviar quienes a ella acuden la debida demostración de los hechos que invocan como generadores de la afectación que alegan padecer, ya que a estos les incumbe esa comprobación so pena de que decaiga el reclamo elevado por sustracción de materia» (CSJ STC 9 Dic. 2011, rad. N°. 02372-01).
2. El promotor solicita que se ordene a la accionada revocar parcialmente el acto administrativo No. 05594 de 31 de diciembre de 2014 que lo retiró del servicio activo de la Policía Nacional por voluntad propia, para que lo excluya del mismo.
3. De las pruebas que obran en el expediente, observa la Corte, en relación con la queja constitucional las siguientes:
a) Carta de 16 de diciembre de 2014 dirigida por el gestor al Director General de la accionada solicitándole «estudie la posibilidad de autorizarme mi retiro voluntario y definitivo de la Policía Nacional, lo anterior teniendo en cuenta que por fuera de la institución también contare (sic) con una buena estabilidad económica y compartiré más tiempo con mis seres queridos» (fl. 5 cdno. 1).
b) Resolución No. 05594 de 31 de diciembre de 2014 mediante la cual la entidad censurada resuelve «[r]etirar del servicio activo de la Policía Nacional, por Solicitud Propia, de conformidad con lo establecido en los artículos 55, 55 numeral 1 y 56 del Decreto Ley 1791 de 2000, al personal del Nivel Ejecutivo» en la que se relaciona al quejoso (fls. 7 y 8 cdno. 1).
c) Escrito de 29 de enero de 2015 presentado por el accionante al Director General de la Policía Nacional, desistiendo de la petición de retiro (fl. 6 ibídem).
d) Comunicación de 13 de febrero siguiente, con radicado el 17 del mismo mes y año, a través de la cual la encartada le manifiesta al promotor que «[e]n atención a su solicitud de fecha 29 de enero de 2015, radicada bajo el No. 008472, dirigida al señor Director general de la Policía Nacional, recibida en el Grupo de Reubicación Laboral, Retiros, Reintegros el día 03 de febrero del mismo año por medio físico, en la cual manifiesta su deseo de continuar laborando en la Institución, al respecto le informo que no es viable atender favorablemente la misma, toda vez que su retiro por solicitud propia ya fue autorizado por el señor Director General mediante Resolución No. 05594 del 31 de diciembre de 2014, la cual ya fue enviada a su unidad para su notificación» (fl. 11 ib.)
e) Acta de notificación al inconforme, del contenido dela resolución que acepta el retiro «por solicitud propia», efectuada el 16 de febrero de la presente anualidad (fl. 9 ib.).
f) «Resolución Número 04256» de 1° de noviembre de 2013 que resuelve «[r]etirar del servicio activo de la Policía Nacional, por Solicitud Propia», entre otros, a Rogelio Sarmiento Valencia, acta de notificación de la misma al interesado el 23 de enero de 2014 y acto administrativo No. 00521 de 11 de febrero siguiente que la revoca parcialmente comunicada el 12 de febrero de esa anualidad (fls. 13 a 17 cdno. 1).
h) «RESOLUCIÓN NÚMERO 00166» de 17 enero 2014 que decide «[r]etirar del servicio activo de la Policía Nacional, por Solicitud Propia» al agente Alejandro Pereira Martínez, formato de «NOTIFICACIÓN DE RETIRO» de 19 de septiembre ulterior y «RESOLUCIÓN NÚMERO 01355» de 4 de abril posterior que «revoca parcialmente la Resolución No. 00166» (fls. 74 a 77 ibidem).
i) «RESOLUCIÓN NÚMERO 02793» de 15 julio de la misma anualidad que dispone «[r]etirar del servicio activo de la Policía Nacional, por Solicitud Propia» al Patrullero Juan Carlos mercado González, «ACTA DE NOTIFICACIÓN DE RETIRO» de 3 de febrero siguiente y «RESOLUCIÓN NÚMERO 03794» de 19 de septiembre del mismo año que «deroga parcialmente la Resolución No. 02793» (fls. 74 a 77 ibidem).
4. Analizado lo anteriormente reseñado, advierte la Sala que la protección invocada no puede encontrar resguardo en esta excepcional vía, toda vez que la disposición mediante la cual la entidad acusada decide «[r]etirar del servicio activo de la Policía Nacional, por solicitud propia», al accionante «Resolución Número 05594 de 31 de diciembre de 2014», corresponde a un acto administrativo de carácter particular, que si bien no recurrió oportunamente, puede atacar a través de la «acción de nulidad y restablecimiento del derecho», consagrada en el artículo 138 del C.P.A. y de lo C.A. (Ley 1437 de 2011), donde le está permitido allegar elementos demostrativos y exponer sus argumentos, sin que este camino pueda convertirse en una vía paralela o alterna.
5. En efecto, lo que realmente pretende el interesado a través de esta salvaguarda es reemplazar la acción contenciosa por medio de la cual puede demandar lo que aquí expone como queja constitucional, pues en últimas persigue la anulación «parcial» del multicitado «acto administrativo», proferido por la institución censurada, que lo retiró del servicio activo por solicitud propia.
Ciertamente, ha sido reiterativa la Corte en señalar que:
(…) las controversias en torno de la legalidad de los actos administrativos deben ser discutidas ante la jurisdicción correspondiente, no siendo viable pretender sustituir ese trámite por este mecanismo especial de amparo de las prerrogativas inherentes a las personas, pues desnaturaliza la acción constitucional consagrada en el artículo 86 de la Carta Política, pues en modo alguno puede servir de medio para ventilar controversias que no se han puesto previamente en conocimiento de la jurisdicción respectiva, habida cuenta de su carácter subsidiario (CSJ STC 23 Ago. 2011, Rad. 00942-01).
Razón por la cual se ha concluido que:
(…) quien a este medio acude, deb[e] recorrer primero las vías procesales que las leyes establecen para cada tipo de pretensión en los niveles y ante los funcionarios propios de cada especialidad del orden jurisdiccional; y allí subyace sin duda una finalidad de alto valor institucional que la Constitución misma prohíbe subestimar, la cual en esencia consiste en permitirle a las autoridades cumplir las funciones que la misma ley les asigna, según sea la materia sobre la cual versa un determinado conflicto (CSJ STC, 23 Ago. 2011, Rad. 00168-02, reiterada en STC 16 Sep. 2013, Rad. 00459-01).
6. Además, conforme lo dispone la Ley 752 de julio 19 de 2002 (art. 2°), que derogó tácitamente el canon 70 del Decreto Ley 1791 de 2000, el promotor puede solicitar al ente acusado su reincorporación al servicio activo, en los términos allí dispuestos.
7. En estas condiciones, conforme a lo preceptuado en el numeral 1º, del artículo 6º, del Decreto 2651 de 1991, se reitera la improcedencia del amparo constitucional demandado, ya que si el ordenamiento legal ha dado los instrumentos jurídicos para la protección de esos derechos, como para el particular evento es la acción contencioso administrativa, incluso solicitando la suspensión provisional del acto, ha de recurrirse a ella y no a la tutela, la que no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, sino que tiene el propósito claro, definido, estricto y específico que el propio artículo 86 de la Constitución Política indica, que no es otro diferente del de brindar a la persona la salvaguarda inmediata de las prerrogativas fundamentales que la Carta reconoce.
La Sala al pronunciarse en un caso similar señaló que:
(…) estima la Colegiatura que la providencia del Tribunal será revocada. Examinadas las piezas procesales arrimadas, se colige que el señor Andrés Antonio Blanco Vejar acudió directamente a esta herramienta extraordinaria, sin haber peticionado previamente al interior de la entidad presuntamente causante del quebranto alegado, lo que ahora pretende obtener por esta vía, situación que torna improcedente el amparo deprecado dado el carácter residual de la acción de tutela.
Ello resultó deducido en vista que «[s]i a juicio del actor las entidades accionadas le están vulnerado las prerrogativas constitucionales mencionadas por no prestarle actualmente los servicios de salud y por no haberse calificado su pérdida de capacidad laboral, lo natural es que hubiera acudido primeramente ante la misma autoridad causante de la supuesta transgresión, en procura que en el marco de su competencia constitucional y legal proveyera lo pertinente en torno al asunto planteado, pues de lo contrario se sustituirían funciones propias de dicha Institución y sus respectivas dependencias y se alterarían las reglas administrativas».
Concluyó relevando, entonces, que «la acción de tutela no tiene como propósito desplazar las competencias propias de las autoridades judiciales o administrativas, ni para anticipar las decisiones de determinado asunto sometido a su consideración, so pretexto de supuesta violación de derechos fundamentales; mientras las personas tengan a su alcance otros medios para hacer valer sus derechos e inconformidades» (CSJ STC 8 Jun. 2011, Rad. 00058-01, reiterado en STC, 31 Oct. 2013. Rad. 01583-01).
9. Así las cosas, se impone ratificar el fallo impugnado, conforme a las razones expuestas en precedencia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha y procedencia preanotadas.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÌREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ