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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC7989-2015
Radicación n.° 73001-22-13-000-2015-00175-01
(Aprobado en sesión de diecisiete de junio dos mil quince)
Bogotá D. C., veinticuatro de junio de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente la sentencia proferida el 4 de mayo de 2015, mediante la cual la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué negó el amparo «de la estabilidad laboral y mínimo vital, referente al reintegro» y concedió «el derecho a la salud en conexidad con la vida y seguridad social» promovido por José Luis Guarnizo alape en contra del Ministerio de Defensa Nacional, Tribunal Medico de Revisión Militar y de Policía, Dirección de Sanidad y Director General de la Policía Nacional.
ANTECEDENTES
1. El gestor solicitó la salvaguarda de sus derechos fundamentales al mínimo vital y estabilidad laboral reforzada, salud, seguridad social, vida digna y debido proceso, presuntamente vulnerados por los accionados.
2. Señaló, como sustento de su reclamo, en síntesis, los siguientes hechos:
2.1. Que mediante resolución No. 03649 de 28 de agosto de 2008, ingresó a la Institución como «Patrullero del NIVEL EJECUTIVO, luego de haber superado el proceso de selección e incorporación por estar en excelentes condiciones de salud, adquiriendo de esta manera la categoría como titular de los derechos consagrados en el Decreto 1795 de 2000 como usuario del sistema de Salud de la Policía Nacional (SSPN)».
2.2. Que es «padre cabeza de familia y el salario que recibía como Patrullero de la Policía Nacional, que “actualmente era la suma de $1.567.612”, siendo mi mínimo vital, el cual me permitía proveer a esposa y a mi “alimentación, vivienda, educación, vestuario, seguridad social y recreación entre otras necesidades básicas”».
2.3. Que prestando los servicios como Patrullero adscrito al grupo de protección ambiental y ecológica de la Policía Metropolitana de Ibagué, el día 13 de octubre de 2011, sufrió «accidente laboral al encontrarme realizando campañas cívicas – policial en el sector de la Fuente de los Rosales de la ciudad de Ibagué, actividad ordenada por el mando institucional, presentando de esa forma las siguientes lesiones con diagnósticos así: CE10 – S930 LUXACION DE LA ARTICULACION DEL TOBILLO, CE-10 – S828 FRACTURA DE OTRAS PARTES DE LA PIERNA, S823 FRACTURA DE LA EPIFICIC INFERIOR DE LA TIBIA» (Resaltado del texto).
2.4. Que en razón a las lesiones se ordenó la realización de los siguientes procedimientos quirúrgicos: «798701 REDUCCION ABIERTA DE LUXACIÓN DE TOBILLO TIBIOASTRAGALINA, 18242 OSTEOSINTESIS FRACTURA DE TOBILLO, entrando de esta manera en tratamiento y control con especialista (ORTOPEDIA), quien me ordeno incapacidad médica, terapias físicas y posterior control y valoración» (Resaltado del texto).
2.5. Que las anteriores heridas sufridas le generaron limitación física y disminución de la capacidad psicofísica, imposibilitándolo para trabajar en actividades operativas.
2.6 Que el 1 de noviembre de 2011, el intendente jefe del grupo de protección ambiental y ecología (DETOL), Luis Guillermo Cárdenas Osorio, a través del reporte No. 0649 informó que «el accidente sufrido por el suscrito, donde da cuenta que este se presentó como consecuencia de actividades relacionadas con el servicio de policía, de igual forma se dejaron las respectivas anotaciones y constancias en la minuta de atención de caos del grupo de protección ambiental y ecología».
2.7 Que el señor Brigadier General Nicolás Rances Muñoz Martínez, mediante informativo administrativo No.407 de 4 de mayo de 2012, manifestó que « las lesiones del suscrito, calificando las mismas en el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo» (Subrayado y resaltado del texto).
2.8 Que el 24 de abril de 2014 se procedió a «realizarme Junta Medico Laboral Nº 104, en la cual NO se me valoraron, ni calificaron las secuelas quedadas y producidas por las lesiones sufridas para la fecha de marras».
2.9 Que al encontrarse inconforme por la no valoración por parte de la junta medico laboral, solicitó «convocatoria ante el Tribunal Medico Laboral de Revisión Militar y de Policía, con el fin se me solicitara CONCEPTOS ESPECIALIZADOS en las especialidades de ORTOPEDIA y MEDICINA DE SALUD OCUPASIONAL, para que me fueran valoradas las SECUELAS y las APTITUDES y COMPETENCIAS OCUPASIONALES y de esta forma hacer una valoración y calificación OBJETIVA y por ende sugerir la REUBICACION LABORAL».
3. Que el día 30 de diciembre de 2014, fue calificado por el Tribunal Medico Laboral Militar y de Policía como no apto para actividad militar según lo contemplado en el artículo 68 literal a y b del decreto 094 de 1989.
3.1 Que «encontrándome de servicio y realizando actividades propias y relacionadas con la actividad policial, el día 06 de enero de 2015 sufrí nuevamente un accidente laboral donde resulte lesionado presentando HERNIA UMBILICAL SIN OBSTRUCCION NI GANGRENA, situación ésta que requirió atención médica de urgencia, entrando de esta manera en tratamiento y espera de realización de procedimiento de valoración por ANESTESIOLOGIA y procedimiento quirúrgico vital de HERNIORRAFIA UMBILICAL, pos de no realizarse tal procedimientos se encuentra gravemente comprometida mi vida, pues se está corriendo riesgo de desprendimiento de la pared abdominal y por ende consecuencias fatales».
3.2 Que estando a la espera de la autorización para realizar los anteriores procedimientos, la policía nacional a través de su representante legal el señor Rodolfo Palomino López, decide mediante resolución No. 0877 de 19 de marzo de 2015, retirarme del servicio activo por presentar disminución de la capacidad psicofísica del 9.5%.
3.3 Que el 14 de abril de 2015, solicitó «las autorizaciones en servicio de salud en la dependencia de Referencia y Contrareferencia del Área de Sanidad Tolima, de conformidad a las ordenes médicas, donde el encargado me NIEGA el servicio argumentándoseme que NO tengo derecho a que se me autoricen dichas interconsultas, porque me encuentro RETIRADO del Subsistema de Salud de la Policía Nacional».
3.4 Que como consecuencia de la precedente denegación, radicó derecho de petición ante el jefe del área de sanidad de Tolima, el cual manifestó que «No autoriza los exámenes y procedimientos para dar continuidad a los tratamientos médicos, argumentando que ya no soy titular de los derechos de salud al encontrarme RETIRADO del Subsistema de Salud»; Vulnerando así los derechos fundamentales a la salud, seguridad social y vida digna (Resaltado del texto).
4. Pide, conforme lo relatado, se ordene al señor Rodolfo Palomino López «disponga mi REINTEGRO al servicio activo de forma inmediata, por estar probada y demostrada MI indefensión manifiesta»; adicionalmente «Se ordene al señor Coronel HUGO CASAS VELASQUEZ Director de Sanidad de la Policía Nacional o quien haga sus veces, se disponga la activación y derechos a la salud de forma integral e inmediata, para el suscrito y mi núcleo familiar (esposa e hijo)»; por ultimo solicita se proceda a una nueva valoración por parte de los especialistas (Resaltado del texto).
LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
La Asesora Jurídica del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía contestó que «al no aportarse certificación alguna por parte del señor Guarnizo Alape, el cuerpo médico del Tribunal no encontró material probatorio que le permitiera pronunciarse frente a una habilidad o destreza que no estuviera acreditada o certificada, por lo que se reprimió de tomar una decisión de reubicación laboral».
Señaló que respecto a las pretensiones del actor «es preciso poner de presente que este Tribunal no tiene competencia para ello, en atención a que al ser una instancia de revisión de decisiones médicas; solamente puede pronunciarse sobre lo que haya sido objeto de estudio por la primera instancia, es decir por la Direcciones de Sanidad de las Fuerzas Militares y de Policía, ello en salvaguarda de los principios de legalidad, doble instancia, trasparencia y debido proceso que le asisten al accionante».
Seguidamente manifestó que «no se le están violando los derechos que invocó en el escrito de Tutela, puesto que se le realizaron los trámites pertinentes señalados en la normatividad aplicable y en ese sentido, el Tribunal Médico Laboral estableció las secuelas definitivas y las restantes decisiones que constan en la ya varias veces citada acta».
Por lo anterior, afirma que el accionante «tiene la obligación de controvertir tal decisión a través del medio de control pertinente, acudiendo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no por vía de tutela, en razón a que esta es un mecanismo subsidiario de protección inmediata de derechos fundamentales, cuando quiera que el vulnerado no cuente con otro medio de defensa judicial efectivo, situación que no es en la que se encuentra el tutelante, razón por la que debe declararse la improcedencia de la presente queja constitucional».
Por su parte el Jefe del Área de sanidad de Tolima, argumentó que «no existe en la actuación de la Dirección de Sanidad ni se vislumbra ninguna actuación que haya atentado contra los derechos fundamentales del accionante; todo lo contrario fue puntual en la observancia de la legislación vigente».
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal a-quo, de un lado, negó la salvaguarda impetrada en cuanto a que «el instrumento constitucional empleado se torna improcedente, puesto que en él no son admisibles debates propios de los procedimientos administrativos y de la jurisdicción contenciosa administrativa, pues de ello aceptarse, se desnaturalizaría la acción de tutela, sin que además, se encuentre debidamente demostrado la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente, así sea en forma excepcional, esta acción».
Y del otro, concedió el amparo respecto a la continuidad de la prestación del servicio de salud ya que «resulta evidente que la falta de tratamiento de las dolencias que aqueja el tutelante, afecta su derecho fundamental a la salud y vida digna, a foritori, cuando la Dirección de Sanidad del Tolima, “debió continuar con el tratamiento médico iniciado hasta la recuperación o estabilización del paciente, sin que pueda admitirse su interrupción abrupta alegando razones de peligro de índole administrativa, colocando en situación de peligro la (sic) vida, la salud y la integridad personal del paciente».
Finalmente concluyó que «se denegará el amparo de la estabilidad laboral y mínimo vital, referente al reintegro, y se amparará el derecho a la salud en conexidad con la vida y seguridad social, para que se le brinde el servicio ordenado por el médico tratante» (fls 141-147).
LA IMPUGNACIÓN
La interpuso el líder del Grupo de Asuntos Jurídicos del Área de sanidad Tolima, aduciendo que «el fallo de tutela debe estar en concordancia con las pretensiones de la demanda y de la parte accionada y la protección a la congruencia en las sentencias se justifica en virtud de la conexidad existente entre el debido proceso, manifestando particularmente en el derecho de contradicción, y el ceñimiento de las decisiones judiciales a lo pedido y probado dentro del proceso. De esta manera no se toma por asalto a ninguna de las partes» (fl. 259).
Agrega, que «se considera viable legalmente que el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, pueda efectuar recobros al Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA por servicios excluidos de sus planes obligatorios, como mecanismo para garantizar el equilibrio financiero y la sostenibilidad de nuestro sistema».
Por ultimo manifiesta que «no existe en la actuación de la Dirección de Sanidad ni se vislumbra ninguna actuación que haya atentado contra los derechos fundamentales del accionante; todo lo contrario fue puntual en la observancia de la legislación vigente y aplicable en materia de suministro de elementos de acuerdo a las normas que rigen estos actos» (fls. 259-261).
CONSIDERACIONES
1. La «acción de tutela» es una herramienta que busca la protección inmediata de las garantías de la persona ante la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares. Este mecanismo constitucional es, de igual forma, excepcional, pues solamente puede ser ejercido con prontitud y ante la inexistencia de algún otro medio de defensa judicial.
2. El quejoso pretende se ordene a la institución acusada «realizar nueva valoración donde se solicite conceptos de especializados en ORTOPEDIA, CIRUGIA GENERAL y MEDICINA OCOPACIONAL a fin de definir conceptos, aptitudes, competencias y calidades aprovechables en actividades administrativas, logísticas o de docencia», además, su salud se ha visto desmejorada, situación que se agravó con el acto administrativo que dispuso su retiro de la entidad.
3. Del examen de las pruebas se desprende que:
3.1. El 24 de abril de 2013 la Junta Médico Laboral determinó que el actor presenta:
«A. Antecedentes – Lesiones – afecciones – secuelas
FRACTURA DE TIBIA DERECHA RESUELTA
B. Clasificación de las lesiones o afecciones y calificación de capacidad para el servicio
INCAPACIDAD NO AMERITA INCAPACIDAD – APTO
C. Evaluación de la disminución de la capacidad laboral
Presenta un disminución de la capacidad laboral de
Actual: CERO PUNTO CERO PORCIENTO 0.00%
Total: CERO PUNTO CERO POR CIENTO 0.00%» (fls. 52-53).
3.2. El 30 de diciembre de 2014 el Tribunal Médico Laboral dictaminó: «el calificado es NO APTO para actividad militar según Articulo 68 a y b del Decreto 094 de 1989. No cuenta con capacitaciones suficientes que le pudieran dar aptitud ocupacional para desempeñarse en labores administrativas y tomando en cuenta que su formación académica se encuentra en curso lo cual no le da la idoneidad profesional para desempeñarse en funciones administrativas, así mismo este Tribunal Médico considera que por su patología de base, las jornadas prolongadas en sedestación en labores de oficina o la bipedestación de larga duración (restricciones médicas) pueden generarle el empeoramiento de su salud, por tanto no se sugiere la reubicación laboral» (fls. 59-60).
3.3. Resolución No. 00877 de 19 de marzo de esta anualidad, a través de la cual la entidad censurada dispuso retirar del servicio activo de la Policía Nacional por «disminución de la capacidad sicofísica» al gestor (fls. 81-82).
3.4 Derecho de petición radicado el 14 de abril de 2015, mediante el cual solicita «se dé cumplimiento y acatamiento a los presupuestos del Decreto 1795/00 y a la demás jurisprudencia signada por la Honorable Corte Constitucional y fallos de los honorables jueces de la república en cuanto a que la salud de las personas se debe dar en forma oportuna, sin dilación y de forma integral ya que son derechos en conexidad con la vida, y en consecuencia se me autoricen las ordenes médicas para la realización de RADIOLOGIA, valoraciones por las especialidades en ORTOPEDIA Y TRAUMATOLOGIA, PSIQUIATRIA».
3.5 Respuesta del anterior pedimento, en el cual el jefe del Área de Sanidad de Tolima manifiesta que «con base a la información que reposa en el Sistema de Información y Administración del Talento Humano (SIATH), usted figura RETIRADO del servicio activo por disposición de la Dirección General de la Policía Nacional mediante Resolución de retiro No. 00877 del 19 de marzo de 2015».
4. Analizado el reseñado trámite, advierte la Corte que el otorgamiento del amparo constitucional resulta improcedente respecto a la orden de reintegro y a lo decidido por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, pues reiteradamente ha sostenido esta Corporación que la naturaleza de esta acción y su carácter breve y sumario, no lo habilita para definir, en su estricto marco, situaciones que requieren ser elucidadas por la vía Contenciosa administrativa, toda vez que lo pretendido es dejar sin efecto la mentada «resolución» y que se lleve a cabo una nueva valoración por parte del Tribunal, situaciones estas que corresponde dirimir a los funcionarios especializados competentes para conocer este especifico asunto, en donde las partes tengan la oportunidad de aducir y controvertir las pruebas tendientes a demostrar los supuestos facticos en los que apoyen sus pretensiones y, de ser el caso, hacer uso de los medios de defensa a que haya lugar.
En estas condiciones, a la luz de lo preceptuado en el artículo 6 numeral 1 del Decreto 2591 de 1991, no es viable la salvaguarda deprecada, ya que si el ámbito legal ha dispuesto los instrumentos jurídicos para la protección de tales garantías, ha de acudirse a ellos y no a la tutela; así las cosas, en vista de que esta vía excepcional no sirve al propósito de sustituir las mecanismos administrativos con el fin de determinar la titularidad de las solicitudes antedichas, pues, itérese, que de acuerdo con las circunstancias y particularidades del caso sub lite corresponde zanjarla a través de la acción correspondiente y ante el funcionario competente a fin de determinar no solo la anulación del acto, sino el restablecimiento del derecho, si a ello hubiere lugar.
5. No obstante lo anterior, la Sala mantendrá la decisión impugnada en cuanto a que se continúe prestando los servicios médicos requeridos, hasta tanto se restablezca o estabilice su salud, toda vez que el padecimiento se adquirió con ocasión del servicio; amén que la asistencia médica a un miembro de las fuerzas militares que padeció disminución de su «capacidad psicofísica» ejerciendo su deber es factible, cuando la no prestación del servicio de salud integral pone en riesgo su integridad o su vida, o desmejora su dignidad, máxime que la enfermedad del reclamante, se originó durante la prestación del servicio; así mismo, que el no proporcionarle el tratamiento médico, traería consigo el agravamiento de su dolencia y posibles consecuencias futuras.
Sobre este aspecto ha señalado esta Corporación que:
[…] la naturaleza del derecho invocado, ha señalado esta Corporación que “[e]l derecho a la salud, si bien en un principio fue considerado como un derecho de carácter prestacional, es decir, de naturaleza legal, hoy se ha dado un gran avance frente a la posibilidad de protegerse de manera directa como derecho fundamental -es decir sin que medie su desconocimiento por conexidad con la vulneración de otro derecho de rango fundamental-, en cuyo caso se hace viable su exigibilidad por vía de tutela” (Sentencia de 1° de febrero de 2010, dictada dentro de la Impugnación 44249); de ahí que su garantía no pueda entenderse en forma restringida, como otrora acontecía, es decir, que sólo era susceptible de resguardo constitucional por conexidad con los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal o a la dignidad humana, o cuando sus destinatarios sean sujetos de especial protección como los niños, los discapacitados o los adultos mayores, pues es innegable que hoy día se concibe como garantía primordial autónoma según los términos de la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, la cual es aplicable no sólo al Sistema General de la Seguridad Social, sino a los Subsistemas Especiales de Salud como el de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional.
[…] Por otra parte, cabe advertir que “la prestación de los servicios médicos a los miembros de la fuerza pública retirados por disminución de su capacidad psicofísica, que, en principio, la doctrina constitucional, por vía de excepción, venía autorizando en dos eventos, vale recordar, cuando la lesión era adquirida por causa y en razón del servicio o cuando habiendo sido contraída con anterioridad se agravaba durante la actividad militar, al punto de implicar una amenaza cierta para su vida o su salud, casos en los que debía garantizarse la asistencia integral hasta que logre su recuperación y sin perjuicio de las prestaciones económicas a que haya lugar, esa protección, se decía, fue ampliada a la situación en la cual la patología fue contraída en el servicio, así no fuere producto de la labor castrense, evento en el cual es viable la continuidad de la atención médica, en cumplimiento del principio de solidaridad social y hasta cuando el afectado sea inscrito en el régimen contributivo o subsidiado de salud.
En la misma providencia que viene de referirse, preciso que:
En este orden de ideas, el Ejército Nacional debe emplear los criterios generales sobre la continuidad en la prestación de los servicios médicos aplicables al régimen general de salud, y continuar garantizando al actor dichos servicios, puesto que, de acuerdo con estos criterios, no se puede suspender un tratamiento necesario para salvaguardar la vida y la integridad de un paciente, o evitar la desmejora en las condiciones de dignidad de vida del mismo, cuando la persona perdió la calidad que lo hacía beneficiario del régimen de salud y sus condiciones físicas o económicas le impiden afiliarse por sí mismo a otro régimen.
Esta circunstancia exige de parte de todas las autoridades e instituciones del Estado la aplicación del principio general de solidaridad que, de manera directa, significa que el Estado debe llevar a cabo todas las acciones correspondientes para garantizar la vida de sus asociados, en concordancia con las exigencias de los derechos de los que son titulares. En el caso que nos ocupa, el deber de solidaridad exige del Ejército Nacional que continúe brindando al actor una atención médica integral. Sin embargo, para que esta obligación constitucional se encuentre en armonía con las prescripciones legales y reglamentarias relativas al límite temporal de la prestación de los servicios en el sistema de salud de las fuerzas militares, la cobertura solo debe garantizarse hasta que el accionante sea inscrito en el régimen subsidiado o contributivo de salud (Sentencia T-516/09)” (CSJ STC, 17 Feb. 2011, Rad.01108-01, 17 Mayo 2013, radicado 00039-01, entre otras).
6. Finalmente, en cuanto a la petición de la impugnante para que se autorice el recobro al FOSYGA, es de resaltar que esta Sala en reiteradas oportunidades ha señalado que es inviable reclamar los medios económicos del Fondo de Solidaridad y Garantía, en la medida en que tal subsistema no se rige por la Ley 100 de 1993.
Sobre el particular, se expuso:
(…) tampoco puede prosperar la solicitud de la parte accionada encaminada a que le permita repetir contra el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) por el costo del citado medicamento que debe suministrarle a [la actora], habida consideración de lo expresado sobre el particular por el Ministerio de la Protección Social (fols. 86 y 87), en el sentido de que como los Subsistemas de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no están sujetos a lo previsto en la [L]ey 100 de 1993 y, además, cuentan con los llamados ‘fondos-cuenta’ que funcionan en forma semejante al primeramente citado que les permite obtener la financiación de los diversos gastos que deban asumir en la prestación de los servicios de salud al personal adscrito y a sus distintos beneficiarios, motivos por los que de ninguna manera pueden acceder a los recursos del Fosyga. (CST STC, 18 Mar/2009, Rad. No. 00002-01, reiterada el 15 de Oct. 2013 Rad. 00176-01).
7. Conforme a lo discurrido, se ratificará la providencia recriminada.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede.
Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ