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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado Ponente
STC8947-2015
(Aprobado en sesión de ocho de julio de dos mil quince)
Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil quince (2015).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 3 de junio de 2015, dentro de la acción de tutela promovida por Hernando Castro Suárez, contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, trámite al que fue vinculado el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
ANTECEDENTES
1. El accionante, quien afirma obrar a nombre propio y en calidad de delegado de las Asociaciones de Autoridades Tradicionales (AATIS) ante la Mesa Regional Amazónica, reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, consulta previa, autonomía política de los pueblos indígenas, participación, diversidad e integridad étnica y cultural, presuntamente vulnerados por la cartera demandada al no consultar el Decreto 1791 de 1996 «con los pueblos indígenas ni con las comunidades afrodescendientes antes de surtir el trámite legislativo».
Solicita entonces, que se «declare la inexequibilidad de la totalidad del Decreto 1791 de 1996 «Por medio del cual se establece el Régimen de Aprovechamiento Forestal» por cuanto, en su trámite de expedición, no se realizó consulta previa a las comunidades indígenas, ni a los pueblos afrodescendientes, lo cual constituye una violación del artículo 69 del Convenio 169 de 1989 de la OIT y de los artículos 1, 2, 3, 7, 9,13, 93 y 330 de la Constitución Política».
Como medida cautelar requiere que se ordene al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible «la suspensión provisional de las disposiciones establecidas en el Decreto 1791 de 1996 hasta tanto no se emita Sentencia» (Negrilla en texto original, fl. 27).
2. En apoyo de tal pretensión, adujo en síntesis, que como la Constitución Política estableció en el artículo 330 el derecho a la consulta previa «del que gozan las comunidades indígenas, y afrocolombianas», y en 1991 se adoptó mediante la Ley 21, el Convenio 169 de la OIT que igualmente establece «el Derecho a la Consulta previa en su artículo sexto», el Ministerio accionado durante el trámite del decreto mencionado debió garantizar, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional, la participación real «de las comunidades indígenas y afrodescendientes, lo cual se logra, por un lado, con la intervención de los congresistas que los representan y, de otro, con la participación directa de tales comunidades» (fls. 13 a 28).
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
La apoderada del Señor Presidente de la República y de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, solicitó rechazar la tutela por improcedente, en la medida de que como lo pretendido por el actor es que se declare la inexequibilidad del Decreto 1791 de 1996, «se ha equivocado al escoger la acción de tutela para ese efecto, pues el ordenamiento jurídico tiene establecida la acción de nulidad por inconstitucionalidad que debe ser instaurada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de un decreto reglamentario, cuya competencia radica en cabeza del Consejo de Estado (C.P. Art. 237, num. 2º)» (fl. 45).
Al anterior escrito dio alcance posteriormente para indicar, que la Corte Constitucional estableció en la sentencia C-253 de 2013 «una regla sobre la exigibilidad de la consulta previa sólo a partir de la sentencia C-030 de 2008. Razón adicional para desestimar las pretensiones de la demanda, en las que se pretende aducir la violación del derecho a la consulta previa respecto de un Decreto del año 1996, por lo que la demanda también deberá ser rechazada por improcedente, dada la indebida utilización de la acción, y la existencia de la sentencia que a continuación cito, que es tiene efectos erga omnes, y porque no hay derecho fundamental alguno vulnerado al demandante. Por su importancia cito a continuación el fundamento de la decisión y la decisión misma (punto 7.4) de la sentencia C-253 de 20133. Así lo expresó la Corte en la referida sentencia:
«6.4. Nueva regla jurisprudencial en relación con la exigibilidad de la consulta previa para medidas legislativas.
1. Como se estableció anteriormente, el cambio de precedente se justifica, entre otros, cuando éste contradice los valores, objetivos, principios y derechos establecidos en la Constitución. En el presente caso, encuentra la Corte que la exigibilidad de la consulta previa para medidas legislativas anteriores a la sentencia C-030 de 2008, que consolidó la regla jurisprudencial en esta materia, se opone a principios fundamentales reconocidos en el ordenamiento jurídico, tales como la seguridad jurídica, la legalidad y el principio democrático.
(…)
7.4 La Corte adopta como regla jurisprudencial la exigencia de consulta previa como condición de validez de las normas expedidas con posterioridad a la sentencia C-030 de 2008, por cuanto allí se consolidó el precedente jurisprudencial en esta materia.» -Subraya fuera de texto» (fls. 48 a 52).
Por su parte la apoderada del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, requirió negar el amparo y para este efecto señaló «que la tutela no es el mecanismo judicial dirigido a lograr la inexequibilidad de las normas y menos, cuando se trata de una norma que duró vigente diecinueve (19) años en el ordenamiento legal del país».
Destacó que este mecanismo extraordinario no se estableció para sustituir los procedimientos establecidos por la vía ordinaria, salvo el caso en que se acuda a ella como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y en el caso que se examina no se dan los presupuestos fácticos y jurídicos que conlleven a evidenciar la existencia del mismo para el accionante, como tampoco se configura el requisito de la inmediatez, en tanto que, «el Decreto 1791 de 1996 llevaba más de diecinueve (19) años en el ordenamiento legal del País y en caso de pretenderse su inconstitucionalidad se deberá acudir a otros medios de defensa diferentes a la acción de tutela».
Señalo a la par, que: «(i) Del texto de las pretensiones se desprende que las mismas van encaminadas a solicitar «(…) la Inexequibilidad de la totalidad del Decreto 1791 de 1996 «Por medio del cual se establece el Régimen de Aprovechamiento Forestal», procedimiento que de acuerdo a las normas vigentes se enmarca en medios de defensa (Control Constitucional) diferentes a la acción de tutela, y (ii) es claro para este Ministerio que no se trata tampoco de un perjuicio irremediable que sea inminente, grave y que requiera de medidas urgentes e impostergables debido a que se trata de la expedición de un decreto que llevaba aproximadamente diecinueve (19) años de vida jurídica.
Que sea la oportunidad para señalar al Honorable Despacho, que el Decreto 1791 de 1996 quedó derogado con la expedición del Decreto Único 1076 de 2015, Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, el cual fue publicado en el Diario Oficial 49523 del 26 de mayo de 2015» (fls. 62 a 65).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Constitucional denegó el amparo deprecado por incumplir con el requisito de subsidiariedad, en tanto que la acción de tutela no se constituye en una vía paralela de los medios ordinarios de defensa judicial, y destacó, que el Decreto 2591 de 1991 contempla en el artículo 6 numeral 5º como causal de improcedencia que se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto, «lo que significa que resulta totalmente improcedente pretender que a través de esta acción especialísima de carácter residual y subsidiario, se declare la «inexequibilidad» del Decreto 1791 de 1996, mediante el cual se estableció el régimen de aprovechamiento forestal, independientemente de su vigencia, si se tiene en cuenta que para ello, el accionante tiene a su alcance la jurisdicción contenciosa administrativa» (fls. 72 a 75).
LA IMPUGNACIÓN
El solicitante impugnó el anterior fallo, señalando similares argumentos a los expuestos en escrito inicial, a más de manifestar, que «En el presente caso, podría entonces concluirse a primera vista que la tutela es improcedente, pues tal y como lo expresa la decisión invocada por este Tribunal, podría hacerse uso de la acción contencioso administrativa para declarar inexequible el Decreto 1791 de 1996. No obstante, un examen más profundo muestra que no es así, ya que una acción ante la jurisdicción contenciosa administrativa no parece permitir una adecuada protección de los derechos fundamentales que están siendo vulnerados. Ni tampoco permite un examen del debate constitucional que está presente en el caso» (fls. 92 a 98).
CONSIDERACIONES
1. Recuerda la Corte que conforme con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, la procedencia de la acción de tutela está condicionada a la circunstancia de que un derecho constitucional fundamental se encuentre vulnerado o amenazado de violación, si el interesado no cuenta con otro medio idóneo de defensa judicial, el cual le será protegido de manera inmediata, a través de esta vía breve y sumaria, y sin que se constituya en un mecanismo sustitutivo o paralelo en relación con los medios ordinarios de defensa que la misma norma superior y la ley consagran para la salvaguarda de tal clase de derechos.
2. En el presente asunto, se observa que la pretensión del aquí interesado, quien dice obrar en calidad de delegado de las Asociaciones de Autoridades Tradicionales (AATIS), va en encaminada a que se «declare la inexequibilidad de la totalidad del Decreto 1791 de 1996 «Por medio del cual se establece el Régimen de Aprovechamiento Forestal»» (Negrilla en texto original, fl. 27), pues en su sentir, «en su trámite de expedición, no se realizó consulta previa a las comunidades indígenas, ni a los pueblos afrodescendientes, lo cual constituye una violación del artículo 69 del Convenio 169 de 1989 de la OIT y de los artículos 1, 2, 3, 7, 9,13, 93 y 330 de la Constitución Política»
3. Descendiendo al caso en concreto, y teniendo en cuenta que el derecho de consulta previa esta instituido entre otras para las comunidades indígenas y las afrodescendientes, quienes son entes legalmente constituidos y que gozan de personería jurídica, se observa que el gestor del amparo no está legitimado para obrar en nombre y representación de las mencionadas «Asociaciones de Autoridades Tradicionales (AATIS) ante la Mesa Regional Amazónica», tal y como lo indicó recientemente la Sala, pues no allegó prueba que lo acredite como su «delegado» y menos su representante legal, tampoco manifestó actuar como su agente oficioso, ni señaló las razones que le impedían a las aludidas «Asociaciones de Autoridades Tradicionales (AATIS) ante la Mesa Regional Amazónica», solicitar este excepcional amparo directamente.
Así las cosas, la ausencia de legitimación en la causa del actor, imposibilitan proferir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto.
4. Téngase en cuenta que cuando se ejerce por representante, apoderado o agente oficioso es imperativo, en esos últimos eventos, anexar el respectivo poder y acreditar la calidad de abogado titulado, o manifestar la circunstancia que le impide al agenciado promover su propia defensa, y si bien igualmente indicó actuar en nombre propio, no hizo ninguna manifestación de la razón o el motivo por el cual el Decreto 1791 de 1996 le afecta directamente sus derechos, ya que tampoco siquiera hizo alusión a ser miembro de una comunidad indígena o afrodescendiente.
Sobre el particular, esta Corporación siguiendo la doctrina constitucional en reciente ocasión, STC7495-2015, 16 jun. rad 00213-01, reiteró que,
«Corresponde indicar que este mecanismo extraordinario es un instrumento procesal de trámite preferente y sumario, establecido por la Constitución Nacional con el propósito de que cada persona por sí misma, mediante apoderado o agente oficioso, pueda reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus garantías fundamentales, si éstas resultan vulneradas o amenazadas por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares.
Cuando se ejerce por representante, apoderado o agente oficioso es imperativo, en esos últimos eventos, anexar el respectivo poder y acreditar la calidad de abogado titulado, o manifestar la circunstancia que le impide al agenciado promover su propia defensa.
Sobre el particular, esta Sala siguiendo la doctrina constitucional ha dicho:
“(…) Ciertamente, aunque el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, establece que ‘cualquier persona’ puede acudir a la referida acción, no debe desconocerse, que a renglón seguido condiciona su legitimación a que ella sea la ‘vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales’, no el de terceros, como así también se menciona en el artículo 86 de la Constitución Política, al decir que a tal mecanismo sólo puede acudir quien le hayan sido ‘vulnerados o amenazados’ aquellos (…)”.
“En punto del tema, la jurisprudencia, en reiteradas decisiones ha sostenido que la precitada norma ‘dispuso cuatro vías procesales para que el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados interponga acción de tutela:
“(i) Por sí mismo, pues no se requiere abogado.
“(ii) A través de representante legal en el caso de menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas.
“(iii) Por intermedio de un abogado titulado con poder expreso, si así se desea.
“(iv) Mediante agente oficioso, es decir, por un tercero indeterminado sin necesidad de poder, ‘cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa (…)’.
“Agrega que en este caso se debe manifestar tal situación en la solicitud de tutela, esto es, se debe poner de presente que se actúa en calidad de agente oficioso y cuáles son las circunstancias que hacen que el titular de los derechos esté imposibilitado para interponer la acción.
3. De acuerdo a lo antepuesto, es palmario que el presente auxilio está llamado al fracaso, porque el accionante no tiene legitimación para incoarlo en nombre del Resguardo Corozal Tapaojo, pues no allegó prueba de ser su representante legal, tampoco indicó actuar como su agente oficioso, y no señaló los motivos que le impedían a esa comunidad impetrar este amparo de forma directa. Lo anterior evidencia la imposibilidad de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre las cuestiones alegadas en el libelo introductor»
Esta Corporación en un caso de similares perfiles anotó:
“(…) A la luz de lo discurrido en precedencia, surge nítida la improcedencia de esta salvaguarda, por cuanto el tutelante carece de legitimación para incoarla en nombre del Resguardo Corozal Tapaojo, pues no allegó prueba de ser su representante legal; tampoco manifestó actuar como su agente oficioso, ni señaló las razones que le impedían a ese grupo tribal impetrar este excepcional amparo directamente (…)”(se subraya fuera del texto) (CSJ STC. 13 dic. 2011, Rad. 00284-02; reiterada en STC, 21 feb. 2014, rad. 00039-01, STC10277-2014, 4 ag, rad 00170-01, STC5313-2015, 5 may. rad. 00695-01 y STC5520-2015, 7 may. rad. 00804-01)».
Igualmente en otro asunto del mismo talante, la Sala destacó:
«En el presente asunto, el actor afirma que debe realizarse consulta previa, libre e informada con su comunidad, (…) comparte la Sala los argumentos del a quo para denegar el amparo, puesto que el peticionario en la tutela afirma que suplica la “protección efectiva de los derechos fundamentales de las comunidades negras asentadas en las zonas donde se van a desarrollar los proyectos”, pedimento improcedente porque no acredita la calidad de representante de su comunidad ni demuestra un perjuicio irremediable conforme lo exige el Decreto 2591 de 1991 en el artículo 6 numeral 3 (…)» (CSJ STC, 10 feb. 2012, rad. 00174-01; reiterada en CSJ STC, 21 feb. 2014, rad. 00039-01, STC10277-2014, 4 ag, rad 00170-01, STC5313-2015, 5 may. rad. 00695-01 y STC5520-2015, 7 may. rad. 00804-01).
5. Sin embargo, de la manera como lo advirtió el a quo, el amparo solicitado tampoco tiene vocación de prosperidad, dado que el interesado, quien considera que el Decreto 1791 de 1996 «por medio del cual se establece el régimen de aprovechamiento forestal», aún continua vigente, tiene a su alcance la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de que se declare la inexequibilidad del mismo que pretende por esta vía extraordinaria, en tanto que es el Consejo de Estado, conforme al artículo 237, numeral segundo de la Constitución Política, quien tiene entre sus atribuciones la de «conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional».
6. Corolario de lo discurrido en precedencia, se impone ratificar la providencia controvertida.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia objeto de impugnación.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ