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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
Magistrado ponente
STC9157-2015
Radicación n.° 15693-22-08-000-2015-00078-01
(Aprobado en sesión de quince de julio de dos mil quince)
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil quince (2015).
Decide la Corte la impugnación del fallo de 16 de junio de 2015, proferido por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, que concedió la tutela de Zulma Lucía Murillo Chiquillo contra la Dirección Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre-UNGRD, la Nación-Ministerio del Interior y la Caja Colombiana de Subsidio Familiar-Colsubsidio, siendo vinculados el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Fondo de Adaptación adscrito a esa Cartera, el Municipio de Tasco y 3M Construye S.A.S.
I.- ANTECEDENTES
1.- Directamente, la promotora afirmó que se le violaron los derechos al debido proceso, vivienda y dignidad.
2.- Atribuyó la vulneración a que Colsubsidio no desembolsó el dinero que requiere para perfeccionar la promesa de compraventa de un apartamento, y los restantes demandados han sido negligentes en su labor de control.
3.- Soporta el libelo en los sucesos que se resumen así (folios 1 al 5):
3.1.- Que como damnificada del fenómeno de La Niña 2010-2011 solicitó la ayuda que le corresponde de los recursos que “hace bastante tiempo” la Nación le transfirió a la caja de compensación, con el propósito de adquirir una unidad habitacional en Sogamoso.
3.3.- Que en atención a sus peticiones, el 15 de enero y el 9 de febrero de 2015 Colsubsidio le reiteró la factibilidad de reubicarla en el citado municipio, pero “dilatoriamente” le expresó que no era posible en el predio escogido debido a que excedía el costo de setenta salarios mínimos legales mensuales vigentes. Además, que ella no le había manifestado interés al respecto, y que se encontraba “…en la búsqueda de vivienda y lotes” para cumplir su tarea
3.4.- Que nada se le arregló en la reunión que sostuvo en Bogotá con funcionarios de la encartada (17 de marzo), a pesar de los ofrecimientos al respecto y las visitas efectuadas al bien que pretende.
3.5.- Que se encuentra en estado de debilidad manifiesta, pues, lleva cuatro años y medio en arriendo; entre semana debe pernoctar fuera de su casa porque los medios económicos le alcanzan para sobrevivir, pero no para transportarse; asume la educación de sus tres hijos; y su esposo no ha podido emplearse.
3.6.- Que la Dirección Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre y la Nación-Ministerio del Interior no han vigilado el uso de los fondos transferidos para los fines indicados.
4.- Pide que se conmine a Colsubsidio a entregar a la constructora los recursos para finiquitar el negocio pactado (folio 11).
II.- INTERVENCIÓN DE LOS CONVOCADOS
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República expuso que no es el encargado de atender lo planteado, sino la UNGRD y, por lo tanto, debe ser desvinculado. Añadió que no existe inmediatez (folios 65 al 71).
La prenombrada Unidad refirió que sus funciones son de dirección y coordinación, y que en torno a lo acá debatido se limitan a administrar la base de datos del censo que confeccionó el DANE, en el que efectivamente Zulma Lucía aparece con “pérdida total de la vivienda”. Explicó que el tema señalado atañe al Fondo de Adaptación del Ministerio de Hacienda. En consecuencia, solicitó ser exonerada (folios 84 al 96).
Colsubsidio relató que firmó con ese Fondo el convenio de prestación de servicios 096 de 2012 “para la contratación de operadores zonales del programa de reubicación”, destinado a la atención de los afectados por el evento meteorológico, para ser ejecutado en cuatro fases de rigurosa observancia, situándose actualmente en la de “Definición del plan de intervención” (segunda). Aseveró que el hogar de Zulma Lucía “está reportado con vivienda destruida por el Registro Único de Damnificados-RUD”; que el 15 de enero de 2015 le respondió que se hallaba buscando propuestas que acataran la normatividad y que una vez identificadas le informaría; que el 9 de febrero le puso de presente las exigencias de su contratante; que el 18 de ese mes le precisó que la promesa con 3M sólo la ataba a ella, por lo que le era imposible ratificar el pago allí estipulado. Contó que el 17 de marzo se reunió con la actora para colaborarle a recuperar el dinero con el que a su arbitrio ésta separó el bien y el 25 desplazó uno de sus funcionarios a Sogamoso para aclararle el proceso a seguir. Además, que solicitó a la constructora los documentos necesarios para aceptarle el proyecto y se encuentra esperándolos (folios 104 al 109).
3M Construye S.A.S. aseguró que es veraz lo expresado por la accionante (folio 161).
El Municipio de Tasco adujo que los valores para la atención de la inconforme los maneja Colsubsidio (folios 196 al 198).
El Ministerio de Hacienda alegó que la competencia para remediar este caso radica en otras autoridades administrativas con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio (folios 206 al 236).
III.- SENTENCIA DEL TRIBUNAL
Ordenó a Colsubsidio que en el plazo de un mes defina la viabilidad de la compra que inició la demandante, agotando los “procedimientos administrativos y logísticos” para determinar si el apartamento satisface los requisitos del “Programa nacional de reubicación y reconstrucción de vivienda…” para los perjudicados por el fenómeno de La Niña 2010-2011.
Estimó que aunque el amparo “no puede convertirse en instrumento de ejecución de obras de vivienda”, sí es procedente emitir semejante mandato, pues, no es concebible que las ayudas “se vean supeditadas a un lapso temporal tan extenso y que su efectivo cumplimiento se justifique a una labor administrativa (sic)…”, afectando a “una familia compuesta por una señora y varios menores…”. Constató que la constructora está pendiente de atender un requerimiento de Colsubsidio, por lo que “es del caso incorporarla a las órdenes a emitirse…”; sin embargo, no la mencionó en la parte resolutiva (folios 163 al 186).
IV.- LA IMPUGNACIÓN
Colsubsidio alegó que la libelista no satisfizo el trámite de rigor, sino que negoció privadamente, anticipando tres millones de pesos ($3.000.000), por lo que el fallo del a-quo carece de sustento. Reafirmó que se deben seguir los pasos establecidos en su contrato con el Fondo de Adaptación, el primero, ya superado, atinente a la “verificación de la demanda e identificación de la oferta”, hallándose en el siguiente, concerniente a la “definición de planes de intervención”, donde compete al constructor acreditar la “viabilidad jurídica, técnica y financiera”, lo que aún no ha ocurrido, y “se encuentra sujeto a la aprobación del plan de intervención por parte de la interventoría contractual del Fondo Adaptación (sic), quien es un tercero interviniente, que de acuerdo con la experiencia que [han] tenido no se surte en un término de un mes…” (folios 237 al 243).
V.- CONSIDERACIONES
1.- La controversia se centra en establecer si las demandadas trasgredieron las prerrogativas de Zulma Lucía Murillo Chiquillo al no desembolsar el monto por el que ésta prometió adquirir de 3M Construye S.A.S. una vivienda, teniendo en cuenta que tiene derecho a ser reubicada por el Estado dentro de los parámetros legales establecidos.
2.- Este mecanismo se halla consagrado en la Carta Política para proteger de forma inmediata y efectiva las garantías fundamentales, cuando arbitrariamente fueren desconocidas o seriamente amenazadas por cualquier autoridad pública o por particulares, a menos que la persona tenga o haya contado con la posibilidad de hacerlos prevalecer por otros medios ordinarios.
3.- Para los fines de la determinación a adoptar, está acreditado:
3.1.- Que Zulma Lucía Murillo Chiquillo aparece en el censo único nacional de damnificados por el evento climático de La Niña 2010-2011, a raíz de la pérdida total de su casa (folio 92).
3.2.- Que según el contrato de prestación de servicios que suscribió con el Fondo de Adaptación (4 de septiembre de 2012), a Colsubsidio le corresponde proveer las soluciones habitacionales para mitigar esos sucesos, entre otros lugares, en Boyacá (folios 14 al 17 y 117 al 129).
3.3.- Que la gestora pidió que dicha Caja le otorgara en Tunja o Sogamoso la ayuda que le corresponde (22 de mayo de 2014), folio 18).
3.4.- Que el 25 de julio de 2014 la accionante firmó con 3M Construye S.A.S. la promesa de compraventa de un apartamento por valor de sesenta y tres millones de pesos ($63.000.000), anticipando tres y difiriendo el saldo a dos cuotas (folios 34 al 36).
3.5.- Que el 31 de octubre de ese año, la denunciada le señaló que adelanta las tareas conducentes a proveerle techo a las víctimas del suceso meteorológico y que ello debe surtir unas fases, encontrándose en la de “estructuración” en lo que respecta a Sogamoso (folio 22).
3.6.- Que la reclamante le pidió explicarle las causas concretas por las que no le respondió claramente un escrito de “junio de 2014”, y no le dio el auxilio para adquirir el citado bien (30 de enero de 2015), folios 25 y 26.
3.7.- Que el 9 de febrero, la interlocutora le puso de presente que el 15 de enero anterior le contestó que busca ofertas que se adapten a lo requerido; que ésta no le había manifestado interés en el proyecto de la mentada constructora; que no es posible situarla en él, debido a que el predio sobrepasa los setenta salarios mínimos mensuales vigentes propios de la “vivienda de interés prioritario” (VIP), folios 24 y 25.
3.8.- Que el 18 del mismo mes le reiteró lo ya informado, precisando que el arreglo de la petente con la sociedad no la vincula, amén de mostrarle el procedimiento para lograr el subsidio y que continúa en procura de brindárselo (folios 26 y 27).
3.9.- Que el 27 de mayo, “en atención a la solicitud de revisión del Plan de Intervención en Sogamoso en el Proyecto Rincón de la Pradera” donde se ubica la edificación a la que aspira la libelista, Colsubsidio le indicó a 3M los aspectos que debe subsanar “previo a una radicación ante interventoría contractual…”, sin que exista evidencia de que hayan sido satisfechos (folios 113 al 116).
4.- Se revocará la sentencia recurrida y desestimará el amparo, de conformidad con las siguientes motivaciones:
Si bien Zulma Lucía Murillo Chiquillo tiene derecho a una ayuda económica por virtud del “Programa nacional de reubicación y reconstrucción de vivienda para la atención de hogares damnificados y/o localizados en zonas de alto riesgo no mitigable afectados por los eventos derivados del fenómeno de la niña 2010-2011” y Colsubsidio fue contratada para ese cometido en el territorio donde aquella quiere hacerla realidad, no menos cierto es que esta entidad no puede operar por fuera del marco legal y reglamentario que rige su relación con el Fondo de Adaptación, de tal manera que, para proceder al desembolso, deben colmarse los requisitos establecidos.
En esa medida, la convocada no puede quedar vinculada a la promesa de compraventa que motu proprio, pues, ningún elemento de convicción acredita lo contrario, suscribió la quejosa con 3M Construye S.A.S., mientras que su objeto no satisfaga las especificaciones de rigor.
Tampoco se puede avalar el resguardo de la manera como lo dispensó el a-quo, como quiera que desde un primer momento Colsubsidio le manifestó a la actora que el apartamento no colmaba los presupuestos, por no ser de interés prioritario (VIP), como es menester en el caso concreto, debido a que su costo de adquisición excede el valor preestablecido legalmente.
A pesar de ello, por correo electrónico enviado el 27 de mayo de 2015, la Caja le indicó a la constructora las exigencias que debe reunir antes de que pueda someter el caso a la aprobación de la interventoría contractual, de ineludible acatamiento, tales como “especificaciones técnicas de vivienda en donde conste todas y cada una de las características exigidas por el Fondo de Adaptación”, “presupuesto general de la obra del proyecto”, “documento de entendimiento”, “copia de escritura de constitución del reglamento de propiedad horizontal”, “estudio de títulos no menor de 20 años en donde se exprese la tradición del predio”, “certificado de existencia y representación legal vigente”, “registro único de proponentes del oferente del proyecto”, “cédula, tarjeta profesional e inscripción de la Junta Nacional de Contadores del revisor fiscal y contador”, “notas de estados financieros 2014”, “dictamen a los estados financieros del revisor fiscal”, “topografía”, “estudio de viabilidad ambiental o carta de no existencia de condiciones ambientales”, “tarjeta profesional y certificado de inscripción al registro nacional profesional, de quien realiza el estudio de suelos”, “tarjeta profesional y certificado de inscripción al registro nacional profesional, de quien realiza el diseño hidrosanitario” y “vigencia profesional de quien realiza el diseño eléctrico”.
Como quiera que las observaciones efectuadas fueron respaldadas con los “instructivos del Fondo de Adaptación”, formularlas no constituye una arbitrariedad.
Entonces, el trámite está a cargo de 3M Construye, de tal manera que mientras esta no satisfaga lo pedido, mal puede conminarse a Colsubsidio a que realice unos estudios sobre unos elementos no adjuntados por un tercero, el que en estrictez y sin perjuicio de que los aporte, no se advierte que perentoriamente deba hacerlo, como para exigírselo acá, pues, es una persona privada con la que, hasta donde se ha visto, la caja de compensación no tiene relación contractual, a más de que la reclamante no le atribuyó acción u omisión alguna.
No se ignora que el suceso dañino acaeció hace cinco años, que Colsubsidio ya lleva poco menos de tres encargada de solucionar el problema de las víctimas y que en sus respuestas a la demandante apenas anuncia estar buscando soluciones, lo que llevaría a pensar que no ha sido diligente en su labor e instarla a que la cumpla prontamente.
Sin embargo, no es pertinente dispensar el amparo, debido a que sólo en mayo de 2014 Zulma Lucía le expresó el deseo de hacer efectivo su subsidio en Sogamoso, pero lo que aquí persigue ya no es que sea en cualquier bien que reúna los requisitos de una VIP, sino en el que ella escogió unilateralmente, a lo que mal puede quedar atado el recurrente, mientras no se le acrediten las especificaciones técnicas y jurídicas impuestas por el Fondo de Adaptación en concordancia con la ley, cuestión que depende de un particular.
5.- Según lo anotado, se infirmará el proveído cuestionado y no se dispensará la salvaguarda.
VI.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia impugnada y en su lugar NIEGA el amparo.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes; y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
(Presidente de Sala)
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ