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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Magistrado ponente
STC9287-2015
Radicación n.° 76001-22-03-000-2015-00450-01
(Aprobado en sesión de quince de julio de dos mil quince)
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil quince (2015).
Decídese la impugnación interpuesta frente a la sentencia de 22 de junio de 2015 dictada por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, dentro de la acción de tutela instaurada por Benjamín Quiñónez Mera contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Federación Colombiana de Ganaderos -FEDEGAN-, trámite extensivo al Fondo Nacional del Ganado.
1. ANTECEDENTES
1. El promotor solicita la protección de las prerrogativas al debido proceso, igualdad y “libre asociación”, presuntamente lesionadas por los accionados.
2. Sostiene, como fundamento de su reclamo, en síntesis, lo siguiente (fls. 1 a 20):
2.1. Se dedica a la ganadería y hace parte de la Federación Colombiana de Ganaderos.
2.2. La aludida Federación se encuentra en plena reestructuración, adecuando su estructura interna para tornarla “democrática”, a fin de garantizar la participación de todos los miembros en la toma de decisiones, elección de sus directivos y manejo de sus recursos.
2.3. Manifiesta que lo antelado se hace obedeciendo a lo dispuesto por la Contraloría General de la República en un informe realizado en tal sentido, así como por la Corte Constitucional en la sentencia C-678 de 1998 y una auditoría privada contratada por FEDEGAN.
2.4. Afirma que las transformaciones actualmente en curso son de vital importancia, y critica la gestión efectuada por el Fondo Nacional del Ganado, quien desde el año 1968 ha dirigido esa entidad.
2.5. A pesar de lo antelado, el Fondo Nacional del Ganado incumplió los plazos estipulados para implementar las reformas; empero, haciendo caso omiso de tal “negligencia”, el 7 de abril de 2015 el Ministerio de Agricultura informó a través de un “(…) boletín, que se volvió a renovar el contrato (…)” para que ese organismo permaneciera como gerente de la Federación hasta el 31 de diciembre de esta anualidad.
2.5. Censura la anterior determinación, pues aduce que por esa senda se dilata la “(…) democratización del gremio (…)”, soslayando los derechos de los miembros a contribuir en la administración del FCG.
3. Implora (i) anular “(…) el citado contrato porque carece de soporte constitucional (…)”; (ii) ordenar al Ministerio accionado “(…) llevar los dineros provenientes de los ganaderos de todo el país a una fiducia (…)”; y (iii) disponer “(…) que el Fondo Nacional del Ganado reembolse los dineros que tenga en caja (…)”.
1.1. Respuesta de los convocados
a. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural deprecó la denegación del amparo, arguyendo:
“(…) [L]a parte actora puede acudir a otros mecanismos judiciales para lograr lo pretendido en la acción, comoquiera que solicita la nulidad de un contrato estatal, el cual fue el celebrado entre el ente ministerial y la Federación Colombiana de Ganaderos para la administración de la cuota de Fomento Ganadero y Lechero (…)” (fls. 44 a 46).
b. FEDEGAN en similares términos a los expuestos por la cartera ministerial tutelada, solicitó se desestimara el resguardo, explicando la procedencia de acciones judiciales ordinarias para lograr lo aquí requerido (fls. 53 a 59 vuelto).
2. La sentencia impugnada
Negó la salvaguarda luego de inferir:
“(…) [L]a queja constitucional deviene de la inconformidad del actor respecto de los efectos jurídicos de la Ley 89 de 1993, su aplicación y demás decretos reglamentarios, norma vigente que goza de legalidad y constitucionalidad dentro de nuestro ordenamiento, así como también de la no implementación de la democratización del Fondo Nacional del Ganado y la legalidad de un contrato estatal que recae sobre dicho gravamen parafiscal que conforma el Fondo. Por tanto, habrá de decirse que en principio el juez natural para dirimir las controversias que se suscitan con la norma en mientes, corresponde al contencioso administrativo, no evidenciándose dentro del plenario que dicha instancia se hubiese agotado (…)”.
“(…) De igual forma, del relato de los hechos y de las pruebas aportadas al expediente, no existe prueba siquiera sumaria de la ocurrencia de un perjuicio irremediable (…)” (fls. 63 a 66).
1.3. La impugnación
La formuló el promotor indicando:
“(…) No he acudido a la jurisdicción contencioso administrativa para interponer alguna acción relacionada con el referido contrato de administración de parafiscales, debido a que, como es de público conocimiento, esa jurisdicción no es la más idónea por las grandes demoras que se presentan en la misma para resolver los asuntos puestos a su cuidado (…)” (fls. 71 a 73).
2. CONSIDERACIONES
1. Cuestiona el quejoso, Benjamín Quiñónez Mera, que el Ministerio tutelado haya suscrito un contrato con la Federación Colombiana de Ganaderos prorrogando la administración de la “Cuota de Fomento Ganadero y Lechero”, desconociendo, según afirma, las demoras acontecidas en el proceso de democratización de esa entidad.
2. No se accederá al resguardo por ausencia del principio de subsidiariedad, pues ningún elemento demostrativo revela que por el acto jurídico reprochado, el interesado haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de “controversias contractuales”, establecido en la regla 141 de la Ley 1437 de 2011, en los siguientes términos:
“(…) Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley”.
“Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso”.
“El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes (…)” (Subrayas de la Sala).
Por consiguiente, el ruego tuitivo desemboca en la hipótesis de improcedencia estipulada en el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política en armonía con el canon 6º del Decreto 2591 de 1991, porque frente a la actuación objetada debe agotarse la acción judicial reseñada, pues este mecanismo excepcional no es una vía paralela ni sustitutiva de los instrumentos ordinarios o extraordinarios de defensa.
Sobre el particular, la Corte ha expresado:
2.1. Debe añadirse, que en el ocasional decurso del proceso contencioso administrativo, se puede implorar la aplicación de medidas cautelares, incluida la suspensión del pronunciamiento censurado, a fin de conjurar un eventual perjuicio, en los términos de los cánones 229 y 230 numeral 2º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2.
Al respecto, esta Colegiatura ha dicho:
“(…) [E]n esa instancia se puede solicitar y obtener la suspensión provisional de ciertos actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda (…)”.
“(…) [Q]ue la suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado- (…)”.
“(…) [L]o que ha querido el legislador al reglamentar el mecanismo de la suspensión provisional, ha sido ofrecer a los particulares un medio eficaz y oportuno, que se materialice desde la admisión misma de la demanda, para evitar que sus derechos sean vulnerados de manera flagrante por la administración (…)3.
2.2. Al margen de lo discurrido, el querellante no demostró hallarse frente a un perjuicio irremediable, de características graves, inminentes y urgentes, y con entidad suficiente para facultar la intervención de esta excepcional jurisdicción.
En una acción similar esta Sala indicó:
“(…) [N]o se han demostrado las circunstancias necesarias para conceder la tutela como mecanismo transitorio, por cuanto que sin la presencia de los supuestos del perjuicio irremediable que la doctrina constitucional reclama para su prosperidad, lo alegado tampoco cumple con las características de gravedad, inminencia y apremio de la intervención del Juez Constitucional”4.
3. Finalmente, en lo concerniente al presunto incumplimiento de las directrices emanadas de la Contraloría General de la República para “democratizar” a FEDEGAN, le corresponde al interesado, si a bien lo tiene, poner en conocimiento de esa entidad tales afirmaciones, para que allí se examine la veracidad de las mismas, así como las medidas a adoptar.
4. Por las razones explicadas, se impone modificar el fallo impugnado.
3. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha y lugar de procedencia anotada.
SEGUNDO: Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
1 CSJ. STC. 10 dic. 2008, rad. 2008-00414-01.
2 “(…) Art. 229. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo”.
“La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento (…)”.
“Art. 230. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida (…)”.
3 CSJ. Rad. 2013-00180-01, reiterado en STC. 17 Jul. 2013-00118-01.
4 CSJ STC 11 de mayo de 2010, exp, 00249-01.
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