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LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Magistrado ponente
STC311-2018
Radicación n.º 11001-22-03-000-2017-02921-01
(Aprobado en sesión de diecisiete enero de dos mil dieciocho)
Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero de dos mil dieciocho (2018)
Decide la Corte la impugnación formulada respecto de la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2017, por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en la acción de tutela promovida por Orlando Palacio Borja contra el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.
1. ANTECEDENTES
1. El accionante reclama la protección de la prerrogativa constitucional de “petición”, presuntamente lesionada por las entidades convocadas (fl. 1).
2. Para respaldar su reproche, acota que el 21 de septiembre de 2017, presentó por segunda vez derecho de “petición” ante la Dirección de Personal del Ejército Nacional, en procura de obtener mediante acto administrativo, el reconocimiento de los emolumentos a que tiene derecho, conforme lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ2 No. 003/16 dictada por el Consejo de Estado.
2.1. Afirma que la respuesta dada por el Ejército el 9 de octubre de 2017, no satisface su pedimento, pues lo que está reclamando es la expedición de la resolución “(…) y el turno (…) para el pago” de la prestación requerida (fls. 7 a 11).
3. Con fundamento en lo narrado, exige se ordene emitir “el acto administrativo (…) y se informe el turno [que] le corresponde en el pago” (fl. 10).
1. Respuesta de los accionados
Los tutelados guardaron silencio.
2. La sentencia impugnada
Desestimó el auxilio por hecho superado, dado que el Ejército Nacional respondió la solicitud presentada por el gestor, “(…) independientemente que la petición allí elevada haya sido acogida o no, (…) [pues] la garantía constitucional no se instituyó para obtener (…) una decisión (…) favorable a las pretensiones del accionante” (fls. 25 a 26).
3. La impugnación
2. CONSIDERACIONES
1. En torno al derecho de petición, esta Sala ha enfatizado su carácter fundamental por reconocimiento del artículo 23 de la Constitución Política.
Esa garantía se concreta en la posibilidad de presentar demandas respetuosas a las autoridades, incluyendo los recursos en sede administrativa, para obtener contestaciones oportunas, completas y adecuadas. Éstas deben corresponder a lo solicitado y notificarse en los precisos plazos establecidos por la ley1; sin que ello implique, el acogimiento del fondo del asunto, por cuanto el ordenamiento constitucional no demanda necesariamente acceder en forma positiva a lo peticionado, pero sí, responder tempestiva, clara, puntual y congruentemente lo impetrado.
Sobre el alcance de la prerrogativa supralegal mencionada, esta Corporación ha razonado:
“(…) [I] El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado (…)”2.
2. Censura el accionante la falta de respuesta a su misiva radicada el 21 de septiembre de 2017, en la cual exigió el reconocimiento de los emolumentos sobre los cuales supuestamente tiene derecho, conforme lo dispuesto en la sentencia de unificación SU J2 No. 003/16 dictada por el Consejo de Estado (fl. 7).
3. Frente a la solicitud anterior, el Ejército Nacional, Dirección de Personal, demostró haber contestado el requerimiento, según consta en el radicado N° 20173171757611 del 9 de octubre pasado (visible a fl. 6).
Tras compendiar las distintas normas que estimó aplicables, la citada entidad para responder y negar las súplicas del interesado, adujo lo siguiente:
“(…) Con relación (…) al derecho de petición donde requiere se expida el acto administrativo con fuerza ejecutiva para el reconocimiento y pago del 20% del señor SLP ORLANDO PALACIOS BORJA, me permito reiterar que no es posible atender de manera favorable a lo solicitado[,] toda vez que previo a las solicitudes realizadas por el Ejército Nacional ante el Ministerio de Defensa Nacional, a la fecha, conforme a lo establecido en el Decreto 2170 de 2016 (…) no ha sido asignado por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presupuesto alguno (…) [a la entidad castrense], para la cancelación de los valores (…) relacionados con la [s]entencia de unificación (…) CE – SUJ2 No. 003/16, decretada por el Consejo de Estado “(…) [s]in embargo[,] una vez sea asignado (…), se cancelarán los [emolumentos] a que haya lugar, conforme a las reglas de prescripción ordenadas en la (…) jurisprudencia (…)” (fl. 6).
4. De este modo, refulge que la petición elevada fue satisfecha antes de tramitarse el presente asunto, respondiendo a las solicitudes esgrimidas por el accionante, particularmente, lo relacionado con el pedimento de que, a su favor, se reconociera la aludida prestación.
Ante eventos como el narrado, el auxilio pierde su virtud y razón de ser, en cuanto hace a la protección efectiva de garantías de rango superior.
Al respecto, ha dicho esta Corte:
“(…) [L]a carencia de objeto (…), se presenta: ‘si la omisión por la cual la persona se queja no existe (…), en el sentido que la pretensión erigida en defensa del derecho conculcado (…) ha sido totalmente [satisfecha], pues la tutela pierde su eficacia y razón de ser, por lo que la posible orden que llegase a impartir el juez del amparo carecería de sentido (…)”3.
5. Tampoco valen, en esta sede, los argumentos enarbolados por el interesado en el escrito de impugnación, dirigidos a cuestionar el supuesto incumplimiento de la orden contenida en la sentencia de unificación, pues tal asunto es susceptible de enjuiciarse ante los jueces administrativos.
Ahora, si el petente insiste en que la decisión adoptada por el Ejército Nacional, es conculcatoria de sus prerrogativas y viola directa o indirectamente el ordenamiento jurídico, puede acudir a la citada jurisdicción y hacer uso de los medios de control pertinentes estatuidos en Ley 1437 de 2011, actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4.
En esa sede, el juez de conocimiento decidirá sobre la admisibilidad de esa acción, teniendo en cuenta la oportunidad para su interposición y el lleno de los requisitos formales para la admisión de la demanda.
Así, el antedicho argumento será también desestimado, pues, la discusión planteada es ajena a esta especial tramitación, porque esta vía es de naturaleza subsidiaria y no es simultánea, ni alternativa para resolver aspectos propios de procedimientos ordinarios.
6. Resta señalar, siguiendo los derroteros de la Convención Americana de Derechos Humanos5 y su jurisprudencia, no se otea vulneración alguna a la preceptiva de la misma ni tampoco del bloque de constitucionalidad, que ameriten la intervención de esta Corte para declarar inconvencional la decisión atacada.
El tratado citado resulta aplicable por virtud del canon 9 de la Constitución Nacional, cuando dice:
Complementariamente, la regla 93 ejúsdem, dispone:
“(…) Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”.
“Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (…)”.
Y, del mismo modo, el mandato 27 de la Convención de Viena, sobre el Derecho de los Tratados de 19696, debidamente ratificada por Colombia, según la cual: “(…) Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado (…)”7.
7. Por las razones anotadas, se impone la confirmación del fallo impugnado.
3. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha, contenido y procedencia anotada.
SEGUNDO: Comunicar telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Con aclaración de voto
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Con aclaración de voto
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
STC311-2018
Radicación nº. 11001-22-03-000-2017-02921-01
ACLARACIÓN DE VOTO
Con el debido respeto, me permito aclarar mi voto en la decisión que ha tomado la Sala en la tutela de la referencia, por cuanto a pesar de acompañar el sentido de la providencia, considero innecesario que en todos los casos, se incluya un párrafo genérico, hablando del control de convencionalidad y del derecho de los tratados, cuando los derechos que se pretende proteger o que en cada caso se protegen o no, nada tienen que ver con el bloque de constitucionalidad que se forma, de acuerdo con el artículo 93 de nuestra Constitución Política, cuando existen derechos humanos protegidos en tratados internacionales celebrados, acogidos o aprobados por Colombia, los cuales prevalecen sobre el derecho interno para efectos de su protección constitucional formando con dicha constitución un todo protegible.
Y mi aclaración en nada se dirige a que se desconozcan esos derechos o que no se utilicen las herramientas superiores y más eficaces para la defensa de los derechos fundamentales. Por el contrario, me preocupa que la introducción de un discurso genérico en todas las sentencias sin aplicación práctica y verificación efectiva, puede tener los efectos contrarios y conducir a la trivialización de una herramienta importante en la protección de los derechos constitucionales, si tenemos en cuenta que no se trata simplemente de enunciar un control de manera lapidaria y automática sino de aplicarlo efectivamente en cada caso donde haga falta su uso, que no es siempre, porque creo que existen muchas solicitudes de amparo que pueden obtener resultados positivos con el mero derecho nuestro, ya sea el legislativo o el constitucional, sin que para nada haga falta hacer uso de los tratados, y otras veces porque no siempre existen tratados que contengan el derecho invocado por el ciudadano demandante de protección.
No es mi interés polemizar sino por el contrario, simplificar la forma de enfrentar en cada caso cada vulneración alegada con el derecho reclamado y si llenamos las providencias de teorías, las hacemos más complejas y menos comprensibles para los ciudadanos que son los destinatarios de ellas y de la didáctica que conllevan. Tampoco niego que en unos casos es necesario teorizar respecto de ciertos hechos o situaciones que se refieren a la protección solicitada, como cuando se requiere invocar los tratados para proteger unos derechos que no aparecen muy diáfanos en nuestra legislación o que han avanzado más en otros países, allí, bienvenida toda la teoría sobre los tratados y sobre la convencionalidad, pero para cada caso particular y adaptada a los hechos, no pegada en todas las tutelas para hacer creer que en todos los casos se necesita hacer el mencionado control, pues considero que se llega a éste cuando existen choques de legislación entre la interna y el respectivo tratado , yendo éste más allá en la protección No de manera general.
Además, porque esa trivialización del bloque de constitucionalidad sin entrar efectivamente a confrontarlo, nos puede llevar a contradicciones, o casos en que se invoca o se incluye en la tutela y efectivamente no se hace el control.
No desconozco el esfuerzo y el interés del ponente por los temas del derecho internacional de los derechos humanos, el cual admiro y comparto, pero si lo limitamos a lo estrictamente necesario nos puede generar mejores frutos en favor de los sujetos especialmente protegidos.
Es cierto que existen tendencias a las inclusión de los derechos humanos en las constituciones y que eso constituye garantía de su eficacia, pero no necesariamente de su fundamentalidad y de su protección como derechos naturales, pues la mayoría de las constituciones advierten que la lista de esos derechos no es taxativa y que pueden existir muchos otros que alcancen esa categoría y protección como tales aunque la constitución no los contenga, e incluso aunque no existan en ningún tratado internacional. Pero eso no le quita validez a la teoría del bloque de constitucionalidad y del control de convencionalidad. Es una herramienta válida y útil que no se puede desprestigiar usándola mal, o diciendo que se usa sin hacerlo, solo enunciándola.
Es cierto que fue la Constitución de 1991 la que ordenó la constitucionalización de los derechos humanos, y que antes de ella no se aplicaban aunque estuvieran inscritos en tratados internacionales aprobados por Colombia, caso de los derechos laborales incluidos en convenciones de la OIT, pero además existían teorías que negaban valor a los tratados por encima de la constitución interna de cada país, pero cada día con mayor intensidad se va superando ese desconocimiento con fundamento en la práctica de su aplicación, pero no basta mencionar de manera automática la teoría sino ejercer la aplicación práctica. Por eso reclamo que no se inserte un párrafo vacío sino que se aplique con toda atención en los casos en que sea necesario con todo el tiempo y el espacio que el tema necesite, para defender los derechos humanos no solo desde el punto de vista de la constitución sino también desde la prevalencia de las normas internacionales que regulan esos derechos.
Lo que trae el párrafo cuya inclusión critico no es falso, pero trivializa el tema. Es cierto que la Constitución de 1991 acogiendo tendencias internacionales del derecho da un tratamiento especial al derecho internacional de los derechos humanos, que fue acogido de manera certera al crear lo que se conoce doctrinariamente como “el bloque de constitucionalidad”, que permitió una incorporación fuerte del derecho internacional de los derechos humanos en la práctica jurídica del constitucionalismo, dando poder vinculante a la teoría internacional de los derechos humanos, y no solo en acciones constitucionales sino en todo el derecho ordinario, pues la constitución es la norma de normas.
Por eso mi aclaración no es una oposición a que se haga control de convencionalidad que veo no solo útil sino necesario, sino a que cuando se incluya su teoría en las providencias sea porque verdaderamente se necesite y efectivamente se haga, y de esa forma no se vuelva una operación automática de inclusión de un tema que se vuelve vanal y sin aplicación práctica en la defensa de los derechos.
Con todo respeto y acatamiento
ALVARO FERNANDO GARCIA RESTREPO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO
Con mi acostumbrado respeto hacia los magistrados que suscribieron la providencia, me permito exponer las razones por las cuales debo aclarar mi voto en el presente asunto.
En lo que concierne a la afirmación que se hizo al final del fallo acerca del control de convencionalidad, considero que esa creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el marco de un sistema cuya naturaleza es subsidiaria y complementaria como lo es el sistema interamericano de protección de derechos humanos, no tiene aplicación general en todas las controversias en que estén involucrados derechos fundamentales.
Particularmente, en los casos en los que las garantías superiores sobre las cuales versa la queja, se encuentran reconocidas y suficientemente garantizadas en el derecho interno, no estimo necesario dar aplicación a la indicada figura, cuya utilidad, en mi criterio, se restringe a los eventos de ausencia de regulación, déficit de protección a nivel de las normas nacionales, o una manifiesta disonancia entre estas y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
A mi juicio, las controversias en que no se presente tal desarmonía en la normatividad protectora, ni falta de garantía constitucional y legal de los derechos involucrados, como sucede en la acción de tutela de la referencia, en la cual esas prerrogativas están consagradas en la Constitución Política y en preceptos legales que se ocupan específicamente de reconocerlas y señalar la forma en que pueden hacerse efectivas ofreciéndoles un adecuado marco jurídico de protección, es inane el control de convencionalidad al que se alude.
De los señores Magistrados,
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado
1La sentencia C-818 de 2011 declaró inexequibles los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011 relativos al derecho de petición y, sobre la materia, recientemente se promulgó la Ley 1755 de 2015.
2 CSJ. STC. 19 de marzo. 2014, Rad. 08001-22-13-000-2014-00053-01
3 CSJ STC de 13 de marzo de 2009, exp. T-00147-01, reiterada en fallo de 12 de septiembre de 2011, exp. 00081-01.
4 Ley 1437 de 2011, artículo 138. “(…) Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
5 Pacto de San José de Costa Rica, firmado el 22 de noviembre de 1969 y aprobado en Colombia por la Ley 16 de 1972.
6 Suscrita en Viena el 23 de mayo de 1969.
7 Aprobada por Colombia mediante la Ley 32 de 1985.