Asistente Jurídico Inteligente
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MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
ATC6641-2016
Radicación n.º 23001-22-14-000-2016-00421-01
(Aprobado en sesión cinco de octubre de dos mil dieciséis)
Bogotá, D. C., seis (6) de octubre de dos mil dieciséis (2016).
Decide la Corte la consulta de la providencia proferida el 14 de septiembre de 2016 por la Sala Civil-Familia- Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, mediante la cual sancionó a la Dra. Elsa Noguera De La Espriella, en su condición de Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, con «arresto de dos (2) días y multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes» por desacatar el fallo de tutela emitido el 07 de julio de 2016, por esa Corporación dentro de la acción constitucional promovida por Aura Esther Mercado Olivero, contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
ANTECEDENTES
1. En la aludida sentencia se concedió el amparo ordenando en consecuencia a la entidad querellada que «en el término de (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a prorrogar la vigencia del Subsidio de Vivienda de Interés Social otorgado a la señora Aura Esther Mercado, a través de Resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011, para lo cual deberá realizar las gestiones administrativas y financieras necesarias para tal fin, en coordinación con el Fondo Nacional de Vivienda- Fonvivienda» (folios 3-13 cuaderno Tribunal).
2. El 24 de agosto de 2016 la gestora formuló «incidente de desacato» por cuanto que desde la fecha del fallo hasta su formulación «han transcurrido 48 días (…) y la entidad accionada ha hecho caso omiso a la orden impartida por el despacho» (folios 1 y 2, ibídem).
3. Por auto del día 24 de ese mismo mes y año, la mencionada Colegiatura resolvió requerir al señor Presidente de la República, a la señora Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Vivienda y al Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda, a fin de que «en forma urgente e inmediata, para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al recibo de la respectiva comunicación, informe[n] sobre el cumplimiento del fallo de tutela de fecha 07 de julio de 2016 (…) e informe[n] las gestiones adelantadas para el cumplimiento de la orden impartida, de conformidad con lo estatuido en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991». (folio 16)
4. En proveído de 01 de septiembre de 2016, se abrió formalmente el incidente de desacato, avocándose su conocimiento, y se ordenó correr traslado a la Dra. Elsa Noguera De La Espriella, en su calidad de Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Dr. Jorge Alexander Vargas Mesa, en su condición de Director de Fonvivienda, por el término de tres (3) días, para que la contesten, ejerzan sus derechos de defensa y pidan las pruebas que pretendan hacer valer (folio 24 y 25).
También, indica que «de volver a asignar subsidios, dicha competencia le corresponde al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA- de acuerdo al numeral 9ºdel artículo 3ºdel Decreto Ley 555 de 2003, previo trámite de certificado de disponibilidad presupuestal y registro presupuestal para expedir el acto administrativo de acuerdo al artículo 71 del Decreto –Ley 111 de 1996».
Adujo que «es palmaria la imposición al Ministerio de unas obligaciones por fuera de sus funciones y competencias, que trasgreden disposiciones de orden Constitucional y Legal, en pro de proteger los derechos a que se aluden en la acción impetrada, por tal motivo el Fondo Nacional de Vivienda procederá a ASIGNAR NUEVAMENTE el subsidio familiar de vivienda otorgado cuando cuente con la disponibilidad de recursos para tal efecto, como quiera que, el gran cúmulo de asignaciones de tutela han dejado a Fonvivienda sin recursos para atender el cumplimiento de los fallos de tutelas que impliquen la asignación de un subsidio familiar de vivienda».
Y termina solicitando suspender el trámite incidental ante la imposibilidad presupuestal y administrativa para prorrogar el subsidio, sugiriendo que sería necesario volverlo a asignar, no por ella, sino por el Fondo Nacional de Vivienda, manifestando «la dificultad que en este momento dicha entidad no cuenta con recursos para atender el cumplimiento de los mencionados fallos». (folios 32 al 36)
LA PROVIDENCIA CONSULTADA
El Tribunal impuso la referida sanción por considerar que «en el asunto, sin mayores esfuerzos, se colige que la Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio Doctora Elsa Noguera de la Espriella no cumplió el fallo de tutela, a pesar que se le brindaron todas las garantías necesarias para el ejercicio de su derecho de defensa, sin que su conducta sea justificada, además, tampoco existe imposibilidad jurídica o fáctica para cumplir ni se trata de un caso fortuito o de fuerza» (lineado del texto original).
Al examinar la argumentación formulada por la accionada de que se está en frente de una imposibilidad jurídica de cumplir en razón de no poderse prorrogar el subsidio de vivienda, ya vencido, que le fuese otorgado a la actora constitucional, y que el sendero correcto es nuevamente asignarlo por parte del Fondo Nacional de Vivienda, cuando cuente con la disponibilidad de recursos, manifiesta que tal respuesta «no es de recibo por ser insuficiente en aras de garantizar el cumplimiento», y censura el hecho que «ni siquiera pone de presente qué actuaciones ha desplegado a fin de que a través de Fonvivienda se logre la asignación del subsidio, qué trámite han [desarrollado], cuánto demorarán los mismos, dado que tampoco se trata de dejar al interesado con un fallo favorable, pero inocuo» (folios 38 al 42).
Todo lo cual le permite concluir en un notable descuido y negligencia de la querellada, considerando que no existe evidencia de justificación, por lo que hay mérito suficiente para declararla en desacato e imponer la sanción correspondiente.
CONSIDERACIONES
1. Sobre la naturaleza jurídica del incidente de desacato esta Corporación ha puntualizado que:
(…) la acción de tutela se endereza a la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de las personas, de tal modo que verificada su vulneración o amenaza, las órdenes que los jueces impartan para resguardarlos deben ser cabalmente observadas. En ese orden de ideas, el cumplimiento del fallo es la respuesta que normalmente se espera de la autoridad accionada; sin embargo, excepcionalmente, puede presentarse que su ejecución no se ajuste ceñidamente a los parámetros que se le han señalado, caso en el cual, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, prevé el procedimiento que debe agotarse para obtener su acatamiento.
En efecto, dicho precepto prescribe que si la autoridad obligada no ajusta su accionar al mandato que el juez constitucional le impone, éste requerirá al superior del responsable para que lo haga cumplir y, de ser el caso, abra el correspondiente proceso disciplinario; y si este último tampoco procede conforme se le ha instruido, aquel adoptará directamente todas las medidas para su pleno cumplimiento, sin perjuicio de disponer los trámites a que haya lugar.
(…)Recuérdese que el desobedecimiento al fallo en los términos del mencionado artículo 27, comporta una responsabilidad objetiva, al paso que la sanción por desacato supone una responsabilidad subjetiva del transgresor, en la medida que es imperativo apreciar, no solo el incumplimiento, sino, también, las condiciones en las que éste se produjo, vale decir, el descuido o negligencia que le sean imputables, a través de juicios valorativos que den cuenta de su ánimo rebelde.
(…)
Síguese de lo anterior que la sanción por desacato deriva de un propósito inequívoco del accionado de eludir las órdenes dimanantes del amparo concedido; en otros términos, el solo incumplimiento per se no comporta una evidente afrenta a la decisión del juez constitucional, pues se requiere una manifiesta desatención a la orden emitida, lo que exige corroborar la exteriorización de conductas dirigidas a evitar de alguna manera acatar el fallo de tutela, lo que haría surgir, claramente, un ánimo eminentemente subjetivo que el juzgador competente debe valorar en cada caso en particular, sopesando, itérase, si aflora en el funcionario acusado ese interés interno para apartarse de la decisión protectora. (CSJ ATC 14 Sep. 2009, rad. 2009-01417-00, reiterada, entre otras, CSJ ATC 11 Abr. 2012, rad. 2012-00053-01).
2. Es deber del Juez de tutela que conoce de este trámite verificar: i) el destinatario de la orden, ii) el término temporal para ejecutarla y iii) el alcance de la misma, con el fin de examinar si efectivamente se cumplió el mandato impartido; si de este análisis concluye en la inobservancia del fallo, le compete determinar si fue total o parcial y las razones por las cuales se produjo, con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si hubo o no responsabilidad subjetiva del obligado, para finalmente, si existe, imponerle la sanción y para esto, obviamente, es necesario darle trámite al incidente propuesto.
3. Se resalta que, a pesar de que el funcionario destinatario de la orden impartida, fue requerido en varias oportunidades para que manifestara lo pertinente al cumplimiento al referido fallo, no allegó documento alguno durante el trámite de primera instancia. Sin embargo, El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio envió comunicación dirigida a la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil, dando cuenta del cumplimiento de los distintos fallos de tutela que se relacionan en la Resolución No. 3067 de 27 de Septiembre de 2016, entre las cuales se encuentra la accionante señora Aura Esther Mercado Oliveros, solo que se indicó como referencia el incidente de desacato con radicación de expediente 23001221400020160043401, cuya ponencia está a cargo del honorable Magistrado Luís Armando Tolosa Villabona, de la que se adjunta copia al presente trámite de articulación, expedida por el Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda.
4. En el artículo segundo de dicha Resolución se señaló:
«Asignar treinta y dos (32) Subsidios Familiares de Vivienda de interés social urbano, en cumplimiento de fallos judiciales en el proyecto de vivienda Urbanización Villa Melisa en el municipio de Montería Departamento de Córdoba, por valor de (…)».
6. Por ello, luego de recalcar que la asignación de subsidios de vivienda familiar de interés social se encuentran por fuera de sus atribuciones y funciones constitucionales y legales, denotó como vía adecuada para cumplir el fallo tutelar que «[E]l Fondo Nacional de Vivienda procederá a ASIGNAR NUEVAMENTE el subsidio familiar de vivienda otorgado cuando cuente con la disponibilidad de recursos para tal efecto, como quiera que, el gran cúmulo de asignaciones de tutela han dejado a Fonvivienda sin recursos para atender el cumplimiento de los fallos de tutelas que impliquen la asignación de un subsidio familiar de vivienda», que es, finalmente, lo que ocurre.
7. Así las cosas, si el anterior procedimiento constituye la vía expedita para la efectividad de la protección al derecho a una vivienda digna amparado a la accionante, resulta que exigirle al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que prorrogue un subsidio de vivienda vencido, es desconocer que, según el artículo 3, del Decreto 555 de 2003, numeral 9, la función de «Asignar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional. Para el efecto, desarrollará a través de entidades públicas, las siguientes actividades, entre otras:» está en cabeza del Fondo Nacional de Vivienda “FONVIVIENDA”, y atribuirle a ese ente Ministerial una función que no le es propia, da lugar a que se configure una imposibilidad de cumplimiento, lo que impide que su Directora sea sancionada por desacato.
8. En este orden de ideas, y comoquiera que constituye la finalidad del «incidente de desacato» la eficacia de las órdenes proferidas tendientes a proteger los derechos fundamentales reclamados, considera la Sala que en las actuales circunstancias resulta injustificada la sanción impuesta, pues el organismo encartado no tiene por función otorgar o asignar subsidios de vivienda de interés social y, en rigor lógico, no puede prorrogar los beneficios que no otorga o asigna, ya que esa actividad no está dentro de la órbita de su desempeño, además, del cumplimiento obtenido a través de la entidad pública autorizada por ley para tal cometido, conlleva a que se revoque la providencia consultada.
DECISIÓN
De conformidad con lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, REVOCA la resolución sancionatoria impuesta el 14 de septiembre de 2016 por la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería a la Dra. Elsa Noguera De La Espriella, en su condición de Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, con «arresto de dos (2) días y multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes».
Por secretaría devuélvase la actuación surtida a la mencionada Corporación para que forme parte del respectivo expediente. Ofíciese.
Comuníquese igualmente esta determinación a las partes por telegrama.
Notifíquese
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Presidente de la Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA