Asistente Jurídico Inteligente
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ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado ponente
STC1675-2017
Radicación n.° 05000-22-13-000-2016-00398-01
(Aprobado en sesión de ocho de febrero de dos mil diecisiete)
Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil diecisiete (2017).-
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 15 de noviembre de 2016, proferido por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, dentro de la acción de tutela promovida por Agencia Nacional de Tierras, frente al Juzgado Civil Laboral del Circuito de Yarumal, trámite al que se vinculó a la Superintendencia de Notariado y Registro, así como a las partes y demás intervinientes del proceso declarativo a que alude el escrito inicial.
1. La entidad promotora del amparo reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales a la «legalidad», al debido proceso, a «la verdad del proceso», a la «seguridad jurídica en las actuaciones jurisdiccionales», a la «garantía constitucional de que los jueces cumplan con la obligación de propender por la justicia material», al acceso a la administración de justicia, al «patrimonio público» y al «acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios», supuestamente conculcados por la autoridad jurisdiccional accionada, con ocasión de la sentencia emitida en el marco del juicio de pertenencia promovido por el Municipio de Angostura contra personas indeterminadas.
Por tal motivo, pretende que por esta vía se conceda la protección deprecada, y se ordene «declar[ar] nulo de pleno derecho el proceso agrario de pertenencia adelantado por el juzgado [accionado], bajo el radicado 2010-00026 para que revoque o deje sin efectos, la sentencia de fecha 12 de abril de 2016» (fl. 32, cdno. 1).
2. Para respaldar su queja expone, en síntesis, que el Municipio de Angostura, Antioquia, promovió demanda de pertenencia contra «personas indeterminadas», que por reparto correspondió al Juzgado Civil Laboral del Circuito de Yarumal, con el propósito de que se le declarara propietaria, por haber ganado mediante usucapión extraordinaria, del predio de nombre «Escuela Rural Cocho Río», situado en la «vereda Chocho Río» de su jurisdicción, en el cual funciona un establecimiento educativo que lleva el mismo nombre.
Señala que en el curso de ese juicio, la sede judicial accionada inobservó que el bien objeto del mismo «carece de antecedentes registrales o titulares de derechos reales inscritos sobre el predio, lo cual podría llegar a inferir que se trata de un presunto bien baldío de la Nación, cuya administración, cuidado y custodia corresponde al Estado a través de la Agencia Nacional de tierras, de acuerdo al Decreto 2363 de 2015, tal como lo establece el artículo 4º numerales 11 y 21».
Manifiesta que aunque en ese proceso se vinculó al Incoder, quien allí manifestó que «no contaba con inventario de baldíos existentes en el territorio nacional», el predio no tenía certificado catastral ni de tradición y libertad, por lo que, asegura, «no ostentaba propiedad privada alguna», y sobre el mismo no se podía ejercer posesión, ni era viable su adquisición por prescripción.
Señala que la causa referida culminó mediante sentencia del 12 de abril de 2016, con que el Juzgado convocado accedió a las aspiraciones del demandante, desatendiendo con ello la disposición del artículo 65 de la Ley 160 de 1994, «referida a que las tierras baldías de la Nación, solo se podrán titular por el Estado, hoy, a través de la Agencia Nacional de Tierras, en las correspondientes Unidades Agrícolas Familiares, señaladas para cada región o municipio».
Finalmente asegura, que el pronunciamiento judicial aludido conculcó las garantías invocadas, toda vez que el Despacho acusado, insiste, ignoró que el inmueble objeto de usucapión es baldío; además, dejó de valorar las pruebas aportadas o incluso practicar otras de oficio con el objetivo de establecer tal situación dentro del proceso; y, en últimas, actuó sin tener «competencia funcional» para decidir como lo hizo, incurriendo así en un defecto fáctico y orgánico en su decisión (fls. 24 a 34 ibídem).
RESPUESTA DEL ACCIONADO Y LOS VINCULADOS
a). La titular del Juzgado Civil Laboral del Circuito de Yarumal indicó, que la presunción de propiedad sobre un bien recae sobre quién realiza la explotación del mismo, y en este caso se probó que el Municipio de Angostura ejerce una posesión en beneficio de la comunidad, a lo cual agregó, que la parte aquí interesada no apeló la sentencia objeto de reclamo (fls. 49 a 55, ibíd.).
b). Por su parte, la Alcaldesa del Municipio de Angostura, hizo énfasis en que la determinación criticada no fue apelada por la accionante, y, en que la misma no se cimentó en normas inexistentes o inconstitucionales o con evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión, siendo competente el funcionario que la profirió.
Añadió que el bien objeto del aludido juicio no está destinado para unidades agrícolas o familiares, «pues se trata de un bien donde funciona de vieja data una institución educativa, evidenciándose que no estaría legitimado en la causa por activa el actor, quien sólo tiene competencia con relación a bienes cuya destinación sea para las correspondientes Unidades Agrícolas Familiares» (fls. 58 a 65, ib).
c). El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro expresó, que como no era posible determinar que el predio en comento fuera de propiedad privada, el juez debió recopilar las pruebas que fueran necesarias para establecer la naturaleza jurídica del mismo, con miras a descartar que se tratara de un terreno baldío, que por ende no puede ser adquirido por prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación (fls. 67 a 78, ídem.).
d). La Registradora Seccional de Instrumentos Públicos de Yarumal, informó que al consultar en sus «bases de datos, índices de propietarios, tarjeteros y libros antiguos del sistema, no se encontró que el predio donde se encuentra el Centro Educativo Rural Chocho Río, sea de propiedad de un particular, por lo tanto carece de cadena traslaticia del derecho de dominio que de fe del dominio privado, por lo que se considera que puede tratarse de un baldío», por lo que su adjudicación debía hacerse a través de un procedimiento administrativo ante el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria o por entidades públicas a las que se delegue esa facultad, «y no a través de un proceso judicial de pertenencia» (fls. 85 a 92, ejusdem).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El juez constitucional de primer grado negó el amparo suplicado, porque «revisado el proceso ordinario de pertenencia de donde emerge la queja constitucional, se evidencia la improcedencia de la acción de tutela, porque al interior de aquel proceso, específicamente frente a la sentencia definidora de la primera instancia, la parte tutelante, no ejerció el mecanismo de defensa idóneo y eficaz que el legislador estableció para obtener lo que por este excepcional medio pretende», por lo que «pese a las irregularidades que puedan advertirse en el proceso, no puede el juez constitucional convertirse en una instancia adicional para la revisión de procesos jurisdiccionales, porque estaría infringiendo el principio de la autonomía e independencia de los jueces», máxime porque «dentro de la actuación judicial adelantada, no surge la inminencia de un perjuicio irremediable, que amerite la intervención del juez constitucional» (fls. 95 a 105, Cit.)
LA IMPUGNACIÓN
La formuló la entidad accionante, esgrimiendo similares argumentos a los expuestos en su escrito inicial, a más de alegar, que la Agencia Nacional de Tierras fue creada mediante Decreto 2363 de 2015 y su director se posesionó el 27 de mayo de 2016, esto es, después de proferida la decisión cuestionada el 12 de abril de ese mismo año, por lo que «mal podría hacérsele extensiva la no utilización de los mecanismos de defensa judicial, para declarar la improcedencia de la petición de amparo constitucional», cuando se encontraba «imposibilitada» para ejercerlos, máxime porque no fue notificada de esa sentencia (fls. 114 a 118, Cit.)
CONSIDERACIONES
1. Bien se sabe, siguiendo los criterios jurisprudenciales de la Corporación, que en línea de principio, la acción instaurada no procede contra las providencias o actuaciones judiciales, dado que no pertenece al entorno de los Jueces constitucionales inmiscuirse en el escenario de los trámites ordinarios en curso o ya terminados, para tratar de modificar o cambiar las determinaciones pronunciadas en ellos, porque al obrar de esa manera se quebrantarían los principios que contemplan los artículos 228 y 230 de la Constitución Política.
No obstante lo anterior, en los precisos casos en los cuales el funcionario respectivo incurra en un proceder claramente opuesto a la ley, por arbitrario o antojadizo, puede intervenir el juez de tutela con el fin de restablecer el orden jurídico si el afectado no cuenta con otro medio de protección judicial.
2. En este asunto, la Agencia Nacional de Tierras pretende que se deje sin efecto la sentencia dictada el 12 de abril de 2016, dentro del juicio de pertenencia promovido por el Municipio de Angostura contra personas indeterminadas, pues en su sentir, el inmueble objeto de esa causa es baldío, y en esa medida, no era susceptible de ser adquirido por prescripción adquisitiva de dominio.
3. Bajo esa perspectiva, el estudio de la procedencia o no de la tutela invocada debe ser la naturaleza del bien objeto de pertenencia; por tal razón, la Sala abordará el estudio constitucional del precitado fallo, anticipando que habrá de concederse el amparo reclamado, pues el Despacho atacado al decidir de la forma como lo hizo, ciertamente incurrió en defecto fáctico, puesto que dejó de lado no sólo el análisis respectivo en cuanto a la existencia o ausencia de antecedentes registrales respecto del predio «Chocho Río», sino que omitió la práctica pruebas tendientes a establecer su naturaleza jurídica, máxime cuando esa falta de determinación afecta «el interés público y la correcta administración de justicia» (CSJ STC, 17 mar. 2015, rad. 2014-00185-01; reiterada en STC10720-2015).
4. En efecto, el artículo 202 de la Constitución Nacional de 1886 establecía que pertenecen a la «República de Colombia»:
«1. Los bienes, rentas, fincas, valores, derechos y acciones que pertenecían a la Unión Colombiana en 15 de abril de 1886.
2. Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización.
3. Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas» (Subraya la Sala).
A su turno, el artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos, al establecer imperativamente que «[s]on bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño», norma que se incluyó, no como mera presunción sino como un mandato legal.
De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado, que las tierras baldías «son bienes públicos de la Nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón de que la Nación los conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley» (Resalta la Sala, C.C. C-595 de 1995).
Bajo esa perspectiva, solamente el Estado tiene el poder de transferir los bienes baldíos a favor de los particulares o de entidades de derecho público, por medio de la adjudicación y con el cumplimiento de ciertos requisitos, es más, en el trascurso de los años el legislador ha prohibido la adquisición de esos bienes por otro modo distinto a ese, ni siquiera por usucapión, así por ejemplo el artículo 2519 del Código Civil establece que «Los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso».
4.1. Luego, el artículo 3° de la Ley 48 de 1882 consagró que: «[l]as tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil». Así mismo, el canon 61 de la Ley 110 de 1912 dispuso que «[e]l dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción» y en el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 se estableció que:
«La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad.
«Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa» (Resalta la Corte).
4.2. Entonces, existen numerosas normas que siempre han pregonado la imposibilidad de obtener por usucapión los bienes del Estado y algunas se refieren en particular a los baldíos, las cuales como se dijo, parten de la constitución misma y en varias oportunidades han sido objeto de estudios de constitucionalidad (Ver sentencias C 595 de 1995; C 097 de 1996; C 530 de 1996; C 536 de 1997, entre otras) en las cuales siempre han sido declaradas exequibles.
4.3. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T 488 de 2014, recoge lo esencial en materia de imprescriptibilidad de los terrenos baldíos, y concluye que es procedente la tutela para proteger esos bienes del estado frente a las sentencias que han acogido las pertenencias demandadas por tratarse de bienes que son absolutamente imprescriptibles, y cuyo camino para la obtención de su dominio es única y exclusivamente la adjudicación por parte del estado. Así concluye la memorada sentencia sobre el tema:
«La disposición que específicamente regula lo referente a los terrenos baldíos, su adjudicación, requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley 160 de 1994[71], por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. El artículo 65 de esta norma consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor:
La precitada disposición fue avalada por la Corte en sentencia C-595 de 1995, la cual respaldó que la adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se adquiera mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Posteriormente, la providencia C-097 de 1996 reiteró que “[m]ientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio”.
En esa medida, los baldíos son bienes inenajenables, esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando ésta se realice, obtendrá el adjudicatario su título de propiedad[72].
Ese mismo año, al analizar la constitucionalidad de la disposición del Código de Procedimiento Civil que prohíbe el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles, la Corte (C-530 de 1996) avaló ese contenido. Dentro de sus consideraciones, destacó que siendo uno de los fines esenciales del Estado la prestación de los servicios públicos, resulta indispensable salvaguardar los bienes fiscales, los cuales están destinados para este fin. Esta limitación en el comercio de los baldíos tampoco quebranta la igualdad en relación con los bienes privados, sobre los cuales sí procede la prescripción adquisitiva, por cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer caso su interés particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre dos particulares”.
El trato diferenciado sobre los terrenos baldíos que se refleja, entre otros aspectos, en un estatuto especial (Ley 160 de 1994), en la prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia y en la consagración de requisitos para ser beneficiarios del proceso de adjudicación administrativa, responde a los intereses generales y superlativos que subyacen».
5. En ese contexto, resulta claro que los bienes baldíos son aquellos cuya titularidad está en cabeza del Estado y se encuentran situados dentro de los límites del mismo, y en virtud de esa calidad, los particulares pueden hacerse dueños de éstos, o las entidades de derecho público adjudicatarias, sólo y exclusivamente por adjudicación administrativa, para lo cual deberán acreditar ciertos requisitos contemplados en la ley, no siendo posible adquirirlos por otro modo como la usucapión.
6. Por lo expuesto se debe partir, para afrontar lo referente a la tutela que hoy se estudia, de la imprescriptibilidad de los bienes baldíos, y por lo tanto, de la imposibilidad de que dichos bienes sean obtenidos mediante procesos de pertenencia ante los jueces, sea ésta agraria o común, pero además, que si se procede por este medio, se incurre en procedibilidad del amparo de tutela por violación de normas sustanciales y por la existencia de un defecto orgánico porque el juez carecía de competencia funcional para adelantar y fallar el referido proceso.
7. Visto lo anterior, de los documentos obrantes en el expediente de tutela (fls. 2 a 23 y cd. fl. 56, cdno. 1), se infiere que al momento de presentarse la demanda de pertenencia tantas veces mencionado, el predio objeto del litigio, por una parte, carecía de registro inmobiliario y, además, de inscripción de personas con derechos reales; luego entonces, con tan solo esas circunstancias, de acuerdo a lo mencionado en precedencia, se podía colegir que no se trataba de un bien privado, principalmente por carecer de dueños y registro, por ende, no susceptible de ser adquirido por prescripción, lo que exigía al funcionario judicial acusado per se en la etapa probatoria, decretar los elementos de convicción a que hubiere lugar con el fin de esclarecer la naturaleza del predio de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 174 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable para ese momento procesal.
8. Respecto a la necesidad de determinar la naturaleza de los bienes que son perseguidos en procesos de pertenencia, la Corte ha precisado que:
«[E]s necesario determinar la naturaleza del bien a prescribir, pues no es posible adquirir de este modo los bienes que pertenecen a la Nación y ante la falta de claridad y certeza de cuáles son éstos, se ha permitido que sean adjudicados de forma irregular mediante procedimientos judiciales, saliendo ilegítimamente del dominio público. En especial, cuando se encuentra que la decisión no habría podido ser recurrida, seguramente porque el proceso de pertenencia se inició en contra de indeterminados, en virtud de que en el certificado del Registrador de Instrumentos Públicos que se allegó al trámite, se indicó que sobre el predio objeto de usucapión «no se encontró persona alguna como titular del derecho real sujetos a registro», documento que no llena los requisitos legales» (STC 16151-2014, reiterada entre otras en STC 3765-2015, STC10720-2015).
9. De tal manera, que en esos términos procede el amparo pretendido, por cuanto el juzgado acusado, se itera, incurrió en causal de procedencia del amparo al declarar la pertenencia de un predio presuntamente imprescriptible sin valorar adecuadamente el acervo probatorio, lo que hace necesaria la intervención del juez constitucional aun soslayando el presupuesto de la subsidiariedad, por cuanto ha sido reiterada la jurisprudencia en el sentido de considerar la imposibilidad jurídica de adquirir a través de la usucapión el dominio de tierras de la Nación, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 65 de la ley 160 de 1994, a saber:
«“En efecto, ya en sentencia C-595 de 1995 la Corte Constitucional, estableció que: «en la Constitución Política existe una disposición expresa que permite al legislador asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad; a saber, el artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y por ello concluyó que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusación”.
“En el mismo sentido el Consejo de Estado, al estudiar la legalidad de una Resolución, mediante la cual el Incora estipuló que un predio era del estado, pese a que con anterioridad se había declarado pertenencia, señaló que: «Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de su argumentación para revocar la resolución impugnada, que el juez promiscuo de Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortiz Peláez, la Sala advierte que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones: primero, porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo, porque el propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el registro, requisito que, en este caso, se omitió (…), y, tercero, porque si bien es cierto la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil en el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado artículo 407, numeral 4». (CE, Sentencia de 30 de Noviembre de 1995) (…)» (STC 3765-2015, reiterada en STC10720-2015).
10. Finalmente precisa la Corte, que la determinación que aquí se adopta no deja desamparado al municipio de Angostura en su pretensión de regular la situación de dominio del aludido predio, que es actualmente utilizado para la prestación del servicio público de educación, pues para ese eventual efecto contaría con un procedimiento especial ante la Agencia Nacional de Tierras, quien no solo puede adjudicar bienes a particulares a través de Unidades Agrícolas Familiares, sino también a entidades territoriales conforme lo previsto en el artículo 68 de la Ley 160 de 1994, pues «podrán hacerse adjudicaciones en favor de entidades de derecho público para la construcción de obras de infraestructura destinadas a la instalación o dotación de servicios públicos, o cuyas actividades hayan sido declaradas por la ley como de utilidad pública e interés social», siendo está la vía administrativa adecuada para el fin perseguido.
11. Corolario de lo discurrido en precedencia, se impone revocar la sentencia controvertida, para salvaguarda el debido proceso a la entidad accionante, a fin de que se rehaga el trámite de pertenencia y se recauden las pruebas necesarias que permitan establecer con certeza la condición del predio perseguido en usucapión.
DECISIÓN
En consecuencia, se DECLARA sin valor ni efecto el fallo proferido el 12 de abril de 2016, que declaró a favor del Municipio de Angostura –Antioquia, la pertenencia del predio de nombre «Escuela Rural el Chocho Río», situado en la «vereda el Chocho Río» de la misma localidad, ORDENANDO entonces, al Juzgado Civil Laboral del Circuito de Yarumal, que de manera inmediata proceda a efectuar las gestiones necesarias para recaudar los medios de prueba que le permitan verificar el cumplimiento de la totalidad de los presupuestos axiológicos de la acción, principalmente los relativos a la prescriptibilidad del inmueble y a la titularidad de derechos reales sujetos a registro, a fin de que en un término prudencial, profiera nuevamente el fallo que en derecho corresponda a fin de resolver el litigio, atendiendo lo expuesto en esta providencia.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
SALVAMENTO DE VOTO
MAGISTRADA MARGARITA CABELLO BLANCO
Radicación n.° 05000-22-13-000-2016-00398-01
Con el respeto debido a la mayoría de la Sala, expongo que no acompaño la decisión adoptada en el proceso identificado con la radicación precedente, por cuanto que al efecto considero que debió denegarse el amparo instado a secuela de su improcedencia, derivada llanamente por similares razones a las que fueron consignadas en la salvedad de voto que precede, motivo por el cual me remito a los argumentos en ella expresados.
Fecha ut supra.
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO
Radicación n.° 05000-22-13-000-2016-00398-01
Disiento de la decisión adoptada en la sentencia objeto de este pronunciamiento. Estimó necesario salvar nuestro voto, por cuanto, allí se desconoce la línea jurisprudencial que sobre la problemática suscitada ha venido construyendo esta Sala en reiterados fallos. Debieron contemplarse los motivos nodales que por vía de esta acción se vienen planteando a la judicatura, con respecto a los procesos adquisitivos del derecho de dominio en las zonas rurales, tal como se plasmó en las sentencias STC1776 de 16 de febrero de 2016, rad. 2015-00413-01, STC5364 de 28 de abril de 2016, rad. 2016-00032-01 y STC7954 de 16 de junio de 2016, rad. 2016-00018-01.
1. En esas providencias, como primera medida, se resaltó que en ese asunto estaba ausente el requisito de subsidiariedad, por cuanto, la Agencia Nacional de Tierras, antes Incoder, cuenta con herramientas propicias para lograr lo pretendido en esta acción residual.
El ente accionante puede, si a bien lo tiene, proponer los reparos sustento del presente ruego, a través de la acción de revisión, acudiendo a la égida del Código General del Proceso1, arguyendo la no vinculación alegada y respetando los términos fijados para su interposición, y con mayor razón cuando la legitimación de la entidad pública está sujeta a auscultar, en amplio debate, si el inmueble involucrado es o no baldío, pues la tutela no es el medio idóneo para dilucidar esa incertidumbre. En la aludida sede, el juez de conocimiento decidirá sobre la admisibilidad de ese recurso extraordinario, así como de la prosperidad de las causales invocadas.
Adicionalmente, el tutelante también cuenta con la posibilidad de iniciar oficiosamente el trámite estatuido en el canon 48 de la Ley 160 de 1994, con el propósito de “[c]larificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado”.
La reseñada actuación administrativa agraria, recientemente regulada en el Decreto Nº 1071 de 2015 del Ministerio de Agricultura, modificatorio del procedimiento estatuido en el Capítulo X de la Ley 160 de 1994, está dotada de las garantías procesales pertinentes para absolver si un determinado terreno es o no de baldío, todo ello, al margen de la oponibilidad o inoponibilidad que le quepa con relación a las decisiones judiciales, conforme a los numerales 4 y 10 del canon 375 del Código General del Proceso2.
Sobre este tópico ha conceptuado esta Corporación:
“(…) [L]a resolución que se adopta en la mentada actuación administrativa, al ser registrada en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, tiene la virtualidad de romper los alcances erga omnes de la providencia que declara la prescripción adquisitiva a favor de los usucapientes, comoquiera que las sentencias así obtenidas sobre dichos predios, no son oponibles a la Nación, de donde claramente surge, iterase, la presencia de otra ruta de resguardo para los intereses del aludido ente estatal (…)”3.
La existencia de herramientas propicias para obtener la protección de los derechos fundamentales, está contemplada como causal de improcedencia en el inciso 3º del canon 86 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 1º del precepto 6º del Decreto 2591 de 1991.
En una acción similar esta Sala indicó:
“(…) Desde esa perspectiva, es claro el fracaso de la protección deprecada por cuanto no fue instituida, como se anticipó, para sustituir los instrumentos ordinarios consagrados por el legislador en favor de las partes o para adelantarse a las decisiones que le corresponde adoptar al juez del proceso, sino única y exclusivamente para el evento en que la persona que se sienta agraviada o afectada en una garantía fundamental, carezca de recursos judiciales para atacarla o aunque contando con ellos no sean idóneos para el efecto (…)”4.
El trámite de un proceso declarativo de pertenencia, por virtud de los efectos erga omnes del fallo que lo decida, y por las consecuencias absolutas que encarna el derecho real de dominio, obligaba a plantear la demanda respectiva, en términos de las reglas 407 del C. de P. C., normativa vigente para cuando se presentó el libelo materia de esta salvaguarda, y 375 del C. G. del P., contra quienes “(…) figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro (…) (art. 407 del C. de P. C. núm. 5, y de la misma forma, (…) emplazar a todas las personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien, por medio de edicto (…)” (art. 407 núm. 6 del C. de P. C.). Ese plexo jurídico al mismo tiempo, fijaba, como ahora lo reitera el Código General del Proceso, una clara prohibición, consistente en que la acción “(…) no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público (…)” (núm. 4 ejúsdem).
2. Al margen de lo antelado, desde otras aristas, resulta pertinente formular adicionales consideraciones compatibles a la problemática constitucional:
2.1. En punto a la falta de competencia endilgada al despacho querellado, tampoco hay lugar a otorgar el auxilio, pues esta aseveración se edifica en la falsa premisa de que corresponde exclusivamente a la Agencia Nacional de Tierras decidir sobre la adjudicación y titulación del terreno a particulares, dada la supuesta condición de baldío ostentada por éste.
La conjetura precedente carece de asidero legal, por cuanto, como pasa a explicarse, no es admisible deprecar la calidad de baldío esgrimiendo solamente lo consignado en el certificado expedido por el Registrador de Instrumentos Públicos, en el cual se plasmó “que el predio no cuenta con antecedentes registrales ni titulares de derechos reales”.
2.2. Aceptar la postura de la querellante desconoce numerosos preceptos legales que avalan la pretensión del demandante en el pleito cuestionado.
Según el canon 762 del Código Civil, “(…) [l]a posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor y dueño (…)”, por tanto, quien detenta esta calidad se reputa propietario mientras “otra persona no justifique serlo”, y por consiguiente, quien así posea desplegará todas las prerrogativas y obligaciones propias de ese señorío.
La anterior, es la más importante y cardinal presunción, que por centurias han plasmado las Codificaciones Civiles, conjugando las tesis de Savigny y de Ihering, para tener por propietario al poseedor mientras otra persona no justifique serlo, así se dejó definido en el canon 700 del Estatuto Sustantivo Chileno de 18555, el cual fue elaborado por Andrés Bello con sustento en las normas análogas elaboradas en Francia y España, y sirvió de sustento al Código Colombiano sancionado en 1873, así como a las legislaciones emitidas sobre la materia en Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Panamá.
Por tanto, es un precepto con validez no sólo en el ordenamiento colombiano, sino también en el latinoamericano y en el derecho continental europeo. Se trata de una presunción iuris tantum que exalta la posesión en el ordenamiento civil, y de consiguiente, la imposibilidad de desconocerla, hasta tanto no se desvertebren los fundamentos fácticos que la edifican.
2.3. En un pronunciamiento, con la solidez que difumina la Corte de 1937, esta Sala especializada adoctrinó:
“(…) La presunción consagrada por el art. 762, en su inc. 2º, del C.C., tanto favorece al poseedor demandado como al poseedor demandante. Establece en términos generales, no sólo para efectos del juicio reivindicatorio sino también para todos los de la posesión, que el poseedor es reputado dueño mientras otra persona no justifique serlo. La posesión es un hecho que proporciona ventajas jurídicas. Ordinariamente no se hace resaltar sino los que aprovechan al poseedor demandado, como la de no sufrir el peso de la prueba y como la de estar en vía de hacerse dueño por prescripción. Pero también están las que protegen al poseedor demandante; como la misma usucapión; como la de iniciar acciones posesorias, como la de promover, si es regular, la publiciana, etc. El molestado en la posesión de la cosa o el despojado de ella, tiene en la presunción del art. 762 un medio fácil de que se respete su derecho. No necesita probar dominio sino posesión. Protegiéndose esta se protege su propiedad presunta (…)”6 (subrayas fuera de texto).
En el asunto, si la entidad accionante no trajo la prueba demostrativa del derecho de dominio en cabeza suya, ni tampoco desvirtuó los fundamentos de la presunción, ilegitimada sustancialmente se halla en la causa para demandar la aniquilación de la decisión del juez del declarativo de pertenencia, y mucho menos, por una vía tan excepcional como la acción de tutela, rituación de trámite pronto que impide el amplio debate probatorio. Aquí no puede predicarse en contra del principio de igualdad, que competa únicamente al particular probar el derecho de dominio, y que de tal preeminencia esté relevado el Estado, cuando precisamente es titular de la obligación de ser el dador, organizador y controlador del registro de la propiedad inmobiliaria.
2.4. Como si no bastara la más que centenaria presunción de la regla del Código de Bello, inserta en nuestro ordenamiento privado, también se apuntaló, en forma más precisa en relación con lo debatido aquí, en los artículos 1° y 2° de la Ley 200 de 19367, postulando que se “(…) presume que no son baldíos, sino de propiedad privada (…)” los inmuebles rurales poseídos por particulares, cuando aquéllos son explotados económicamente “(…) por medios positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación (…)”. Y en sentido contrario, también se consignó otra presunción, suponiendo baldíos aquellos terrenos agrarios que no son objeto de aprovechamiento “en [es]a forma”8, precisamente como epítome de la consagrada en el artículo 675 del Código Civil: “(…) Son bienes de la Unión las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño (…)”.
Sin duda, las presunciones mencionadas guardan relevancia para el entendimiento de lo que la ley considera como terreno baldío, pues si el particular lo explota económicamente por medio de hechos positivos, propios de dueño, como las plantaciones y sementeras y otros de igual significación, se ha de entender que es propiedad privada; y si el Estado discute esa calidad tiene que demostrar lo contrario, esto es, acudir a la otra presunción: no se ha explotado económicamente el predio y, por tanto, conserva la condición de bien inculto baldío.
La presunción relacionada con los predios rurales que no se reputan baldíos, obliga al Estado a demostrar lo contrario, esto es, que no se dan las circunstancias que la ley exige para tener en cuenta que un fundo es de esa naturaleza. Entonces, un terreno, que no sea de los clasificados como reservados, que sea ocupado con la incorporación de actividades económicas de explotación como destaca la ley, se debe respetar.
Por sabido se tiene que un terreno baldío es del Estado y es imprescriptible como el ordenamiento jurídico nacional lo ha consagrado desde 1882, en la Ley 48, artículo 3: “(…) Las tierras baldías se reputan de uso público y su propiedad no prescribe contra la Nación (…)”; pasando por el Código Fiscal (Ley 110 de 1912) que dispuso en el artículo 61: “(…) El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción (…)”. Además, la Ley 160 de 1994, artículo 65, impuso la regla de que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo pueden adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado; y, al mismo tiempo, los ocupantes meramente precarios de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.
Con una rotunda reiteración en el Código de Procedimiento Civil, artículo 407, modificado por el artículo 1° del Decreto 2282 de 1989: “(…) La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de entidades de derecho público (…)”.
Para sostener la imprescriptibilidad de un terreno baldío se debe partir del supuesto, que ostenta esa calidad, puesto que si no es así se ha de presumir, si es explotado económicamente por un particular, que se trata de un predio privado susceptible, por tanto, de prescribirse en los términos que la ley establece.
De vieja data esta Sala ha conceptuado en casación al respecto:
“(…) [E]l requisito [para] ser prescriptible el objeto materia de pertenencia, es, el de no tratarse de bienes de uso público ni pertenecer ellos a entidades de derecho público (Art. 407 núm. 4, C. de P.C.), no significa sin embargo que, frente a la prescripción extraordinaria y respecto de fundos rurales, el actor esté en la obligación de demostrar que el bien no es baldío, por haber salido del patrimonio del Estado [e] ingresado al de los particulares, pues esa exigencia no la impone el legislador, que por el contrario consagra el principio de prueba de dominio en su favor, al disponer [ello] en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936 (…)”.
“(…) [N]o es válido sostener que, ante la ausencia de derechos reales en el certificado de registro inmobiliario correspondiente, éste tenga que considerarse baldío, ni tampoco que si la Ley autoriza en esas condiciones el inicio del proceso de pertenencia es para que (…) se acredite por el actor [el cumplimiento de] las condiciones de los artículos 3 y 4 de la Ley 200 de 1936 (…)”9.
Entonces, en el asunto bajo examen, se hace necesario definir o identificar si el predio, que fuera prescrito por el allá accionante para la declaración de pertenencia, es baldío, por la elemental consideración que si resulta efectivamente serlo podría alegarse o sostenerse que la prescripción, definida en el proceso en comentario, es contraria al ordenamiento en cuanto la naturaleza del bien impide una declaración de dominio en ese sentido; o, por el contrario, para concluir que es propiedad privada y, por consiguiente, sujeto y objeto, con seguridad jurídica, al reconocimiento del dominio por prescripción.
Para la Corte, el predio que denuncia la Agencia Nacional de Tierras como baldío, se presumía bien privado, por lo cual la prescripción adelantada ante el Juzgado tutelado, por Julio Prada Domínguez Rodríguez, goza de pleno sustento de legalidad, no solo por lo advertido precedentemente sino porque se cumplió con el rito exigido, en el entonces vigente Código de Procedimiento Civil, sin oposición alguna.
No sobra indicar, que en este tipo de litigios, corresponde al Juez verificar y controlar la pertinencia y legitimación de la pretensión invocada, aplicando para ello lo previsto en el Código General del Proceso, así como en las disposiciones particulares sobre la materia. Ha de observar especial celo en la instrucción y valoración probatoria, y en la utilización de las disposiciones sustantivas a fin de constatar la existencia de elementos de juicio suficientes para declarar la prescripción adquisitiva de dominio, y evitar, a toda costa, que estos pleitos se utilicen para concentrar la propiedad, destruir reservas y ecosistemas, aniquilar bosques, selvas o fuentes hídricas, etc.; o para apropiarse de baldíos nacionales aportando pruebas deleznables, o adelantando procedimientos espurios.
Ahora, el presente análisis constitucional se enfila exclusivamente a determinar el quebranto o no de garantías fundamentales, sin que pueda el juez de tutela inmiscuirse en el pleito, en aras de establecer si el acervo probatorio resultaba o no suficiente para declarar la pertenencia; empero, si en criterio de la Agencia Nacional de Tierras se presentó alguna irregularidad en ese tópico, está facultado para denunciarla ante las autoridades respectivas.
2.5. Debe precisarse que el certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, es exigido en los juicios de pertenencia10 con la única finalidad de “(…) identificar los legítimos contradictores de la pretensión, que no son otras personas que en él figuren como titulares de derechos reales, pero en manera alguna [sirve para] demostrar que el bien es de propiedad privada (…)”11.
Por tanto, en caso de no constar en ese documento inscrito ningún particular titular del derecho de dominio, no se colige la calidad de baldío del fundo, sino que, para formar adecuadamente el contradictorio, se dirige la demanda en contra de personas indeterminadas.
Sobre el particular, la Corte Constitucional expresó:
“(…) El certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, de que trata el numeral 5o. del artículo 407 del C.P.C., demandado, constituye un documento público (C.P.C., art. 262-2) que cumple con varios propósitos, pues no sólo facilita la determinación de la competencia funcional y territorial judicial para la autoridad que conocerá del proceso -juez civil del circuito del lugar donde se encuentre ubicado el inmueble (C.P.C., art. 16-5)-, sino que también permite integrar el legítimo opositor, por cuanto precisa contra quien deberá dirigirse el libelo de demanda”.
“Así se tiene que, el sujeto pasivo de la demanda de declaración de pertenencia estará conformado por la persona o personas que aparezcan en el aludido certificado como titulares de derechos reales principales sujetos a registro -propiedad, uso, usufructo o habitación- sobre el bien en litigio, a quienes se les notificará del auto admisorio de la demanda, permitiéndoles iniciar la correspondiente defensa de sus derechos. Si en ese documento no se señala a nadie con tal calidad, porque no hay inscrito o no se ha registrado el bien, se daría lugar al certificado negativo, obligando dirigir la demanda contra personas indeterminadas (…)”.
“(…) Puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de registro de dichos derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo respectivo donde conste que «no aparece ninguna» persona como titular «de derechos reales sujetos a registro». Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (…)” (subrayas fuera de texto)12.
En un reciente fallo conceptuó acerca de la pertinencia de ese elemento demostrativo:
“(…) La exigencia de aportar el folio de matrícula inmobiliaria para acreditar la propiedad sobre los predios sobre los cuales se reclamaba no implic[a] una actuación arbitraria o caprichosa por parte de la autoridad judicial accionada. Antes bien, con ella se da cumplimiento a las disposiciones del Código Civil que disciplinan la transmisión de dominio sobre los bienes raíces, la cual requiere el otorgamiento de escritura pública y su correspondiente inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos. Por tratarse de una solemnidad exigida por la ley, la constancia de la inscripción en el registro como prueba de la tradición de bienes inmuebles no admite ser suplida por testimonios u otros medios probatorios (…)”13.
2.6. Si bien el Código General del Proceso en el numeral 6º del artículo 37514, establece la necesidad de convocar en los juicios de pertenencia al Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, entre otros, cierto es, ese compendio aún no se encontraba vigente para la época del litigio, ni tampoco, su aplicación es retroactiva.
2.7. Ahora, retornando a la doctrina constitucional inmersa en la sentencia C-275 de 2006, atrás citada, suponer la calidad de baldío solamente por la ausencia de registro o por la carencia de titulares de derechos reales inscritos en el mismo, implica desconocer la existencia de fundos privados históricamente poseídos, carentes de formalización legal, postura conculcadora de las prerrogativas de quienes detentan de hecho la propiedad de un determinado bien.
Admitir lo aducido por el ente tutelante, equivaldría a revertir injustificadamente la carga de la prueba en detrimento de los particulares para favorecer a una entidad pública, cuando, contrariamente, es deber del Estado propender por garantizar el acceso a la administración de justicia sin mayores trabas que las previamente estatuidas en la Ley. Mayor reproche merece que la Agencia Nacional de Tierras pretenda imponer tal criterio haciendo uso de la acción de tutela, mecanismo judicial diseñado por el constituyente para proteger los derechos fundamentales de las personas, más no para socavar en muchos casos los derechos de campesinos minifundistas. Incluso, los baldíos, que son explotados por particulares para incorporarlos a la economía nacional, cuentan con el beneficio del legislador para que se adjudiquen en pleno dominio, partiendo de la noción de que el aprovechamiento de la tierra significa que le pertenece al labriego y el Estado debe así declararlo.
El hecho de que no aparezca anotado en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación, un predio rústico con el nombre de persona como propietaria, no puede constituir indicio suficiente para pensar que se trata de un bien baldío, y por tanto imprescriptible, ni puede apreciarse que deriva inferencia que lleve a esa conclusión.
3. Las disquisiciones precedentes demuestran con suficiencia la inviabilidad de otorgar el amparo elevado por la Agencia Nacional de Tierras, apartándose así del precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia T-488 de 201415, en el cual, una de sus Salas de revisión de tutelas, con salvamento de voto, en un caso de similar acontecer fáctico, equivocadamente omitió aplicar la presunción de propiedad privada fijada en la Ley 200 de 1936, sustentando tal yerro solamente en que en el certificado expedido por registrador de instrumentos públicos del inmueble reclamado “no figuraba persona alguna como titular de derechos reales”.
3.1. Las presunciones ampliamente debatidas en este escrito, previstas en los arts. 1 modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973, 2 y 3 de la Ley 200 de 1936, consistentes: la primera, en que “(…) se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica (…)” (art. 1); y la segunda, “(…) presum[ir] baldíos los predios rústicos no poseídos en [esa] forma (…)”, han sido desarrolladas por la doctrina de esta Corte, siguiendo las tesis de R. Von Ihering, en las sentencias siguientes: Cas. del 24 de julio de 1937, XLV, 329; Sent. S. de n. G., del 9 de marzo de 1939, XLVII, 798; Cas. del 18 de mayo de 1940, XLIX, 311. La del art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973: “(…) Se trata de una presunción a favor de los particulares y en contra de la Nación con que el art. 1 reformó la presunción tradicional de dominio establecida por los arts. 675 del C.C. y 44 del C. F. (…)” (Sent. 22 de junio de 1956, LXXXIIII, 74; 31 de julio de 1962, XCIX, 172).
Las dos, complementarias entre sí, hallan asiento sólido en la propia ley y en la doctrina jurisprudencial de esta Corte; pero cuando, la decisión de tutela T-488 de 2014 encuentra defecto fáctico en el proceder del juez de la pertenencia porque en el predio “Lindanal” “(…) no figuraba persona alguna como titular de derechos reales (…)”, y al mismo tiempo el prescribiente reconoció “(…) que la demanda se propuso contra personas indeterminadas (…)”, y pese a ello el juez consideró que “(…) el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada” (…)”, y como secuela, surgían “(…) indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción (…)”, y de consiguiente, se incurría en desconocimiento del precedente y en defecto orgánico por incompetencia, infringe rectamente y de tajo, tanto las presunciones citadas e instaladas en el ordenamiento patrio desde 1936, que han servido de apoyo a innumerables decisiones políticas para la reforma agraria del país y a repetidas sentencias judiciales.
Así mismo, desecha la abigarrada doctrina probable de esta Corte, luego reiterada en las sentencias de casación del 16 de diciembre de 1997, expediente 4837; del 28 de agosto de 2000, exp. 5448, reiterando la del 9 de marzo de 1939, G. J. XLVII, p. 798; según las cuales, se presume “(…) que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares (…)” (art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973), cuando hay explotación económica del suelo con actos positivos propios de dueño; y por supuesto, a la sentencia C-383 de 2000 de la propia Corte Constitucional, cuando juzgó la exequibilidad de la regla 407 del Código de Procedimiento Civil sobre la posibilidad de demandar a indeterminados con apoyo en certificado registral negativo, en el imperio del Código procesal de 1970.
3.2. Bajo el entendimiento de la sentencia T-488 de 2014, por vía de la revisión eventual de una acción constitucional “interpartes” y resuelta por una Sala de decisión, donde uno de los integrantes salvó voto parcialmente, adviértase, no solo se descartan las reglas 1, 2 y 3 de la Ley de Tierras del treinta y seis, como se viene discurriendo; también resultan quebrantados, por integrar conceptualmente el mismo plexo normativo, el art. 12 ejúsdem, modificado por el art. 4 de la Ley 4 de 1973, y de contera, los arts. 51 y 52 de la Ley 9 de 1989. El art. 12 por medio del cual se estableció “(…) una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en los términos del artículo 1 de esta Ley, durante cinco (5) años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación, ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo artículo (…)”; prescripción que cubre exclusivamente “(…) el terreno aprovechado o cultivado con trabajos agrícolas, industriales o pecuarios y que se haya poseído quieta y pacíficamente durante los cinco (5) años continuos y se suspende en favor de los absolutamente incapaces y de los menores adultos (…)” (ejúsdem). El 51 de la Ley 9 de 1989, en cuanto reduce la prescripción extraordinaria y ordinaria de dominio para viviendas de interés social a los términos de 5 y 3 años respectivamente; preceptiva última que morigera la obligación de presentar el certificado del registrador.
3.3. Del mismo modo, desconocería la Ley 1561 de 2012 derogatoria de la Ley 1182 de 2008, cuyo propósito ha sido, según el Congreso colombiano, el de promover el acceso a la propiedad mediante un proceso especial, que fija competencia en los jueces municipales, no en el Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, para “(…) otorgar título de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica, y para sanear títulos que conlleven la llamada falsa tradición, con el fin de garantizar seguridad jurídica en los derechos sobre inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir el despojo o abandono forzado de inmuebles (…)” (art. 1 de la Ley 1561 de 2012).
La Ley 1561 de 2012 autoriza al juez para otorgar título de propiedad a “(…) [q]uien tenga título registrado a su nombre con inscripción que conlleve la llamada falsa tradición, tales como la enajenación de cosa ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio, de conformidad con lo dispuesto en la ley registral, lo saneará, siempre y cuando cumpla los requisitos previstos en esta ley (…)” (subrayas de la Sala, art. 2 de la misma Ley). Y dentro de los anexos de la demanda, deberá adjuntarse según el art. 11, si la pretensión es titular la posesión, “(…) certificado de tradición y libertad o certificado de que no existen o no se encontraron titulares de derechos reales principales sobre el inmueble (…)”.
3.4. Es cierto. En el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 se determina el procedimiento de clarificación de la propiedad de predios rurales a cargo del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, pero el mismo no puede imponerse como paso previo o prerrequisito al juicio de pertenencia o de cualquiera de los asuntos previstos para usucapir autorizado a los jueces para su trámite. Tampoco ese precepto 48, ni otros, han abolido del ordenamiento las presunciones contenidas en el Código Civil, y en los cánones 1º y 2º de la Ley 200 de 1936, estudiadas en precedencia.
Si el juicio se halla con efectos de cosa juzgada bajo los cánones del C. P. C. o de las disposiciones agrarias contempladas en el Decreto 2303 de 1989 o de una diferente, no puede removerse tan caro instituto por esta vía para decirse que debe aplicarse con efectos retroactivos, la ahora benéfica disposición del C. G. del P., que impone la citación del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras y de otras entidades, para esa clase de litigios.
Claro, en este escenario que se plantea a los jueces, es bienvenido el precepto 375 del C. G. del P., num. 616, en concordancia con el canon 48 de la Ley 160 de 1994, porque contribuye a solucionar hacia el futuro, problemas de diferente orden, que no es del caso abordar, en relación con la concentración o redistribución de la tierra en pocas o muchas manos, la productividad de las mismas, clarificación de tradiciones entre los intereses del Estado respecto de los particulares para reputarlos o no como bienes de dominio privado, los fundos reservados y los destinados para cualquier servicio o uso público, así como la delimitación y clarificación de las tierras de resguardo o las adjudicadas a las comunidades negras, vigencia de las presunciones, deberes judiciales, protección ambiental; incidencia de la minería, parques, reservas naturales; en fin, en cuestiones como la actualmente planteada a esta Corte. Sin duda, como ya se anunció en páginas anteriores, la concurrencia del Estado con adecuada y técnica defensa de éste, permitirá zanjar equitativamente las múltiples controversias que sobre la naturaleza y finalidad del suelo desde el punto de vista constitucional, demandan una lectura dinámica en consonancia con los principios, valores y derechos constitucionales frente a la propiedad territorial. Pero, itérase, es sólo a partir de la vigencia del C. G. del P., que se obliga al juez del proceso declarativo según la regla 375 numeral 6, citar a esas entidades públicas, en el caso de pertenencia de inmuebles.
La regla 48 de la Ley 160 de 1994, recientemente reglamentada por el Ministerio de Agricultura, a través del Decreto Nº 1071 de 2015, es un instrumento de indiscutible valor para el Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, pues estatuye los procedimientos administrativos de clarificación de la propiedad, y de deslinde y recuperación de baldíos. Ese trámite no ha sido parte ni es exigencia de los procesos a cargo de los jueces, y de ningún modo extingue la posibilidad de reclamar la usucapión de inmuebles agrarios.
Nótese, el objeto de la Ley 160 de 1994 fue el de “(…) crea[r] el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, (…) establece[r] un subsidio para la adquisición de tierras, (…) [y] reforma[r] el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (…)”, y de su contenido no brota derogación ni modificación, expresa o tácita, explícita o implícita, de la filosofía establecida en la Ley 200 de 1936, ni mucho menos, de la más que centenaria presunción contenida en el inciso 2º del canon 762 del Código Civil, como en su oportunidad si lo hizo la inexequible Ley 1152 de 200717, en relación con las premisas debatidas aquí de la Ley 200. Aquélla regla 48, establece unos procedimientos gubernativos a cargo del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, para clarificar la propiedad, incluyendo la forma de acreditar el derecho, determinar las pertenecientes al Estado y a los particulares, así como la ocupación indebida de baldíos, y en ella, limita la competencia a la titulación de los bienes adjudicables; entre otros, los baldíos, clasificación dentro de la que no caben los que no son baldíos por estar cobijados por la presunción de propiedad prevista en la Ley 200 de 1936.
3.5. No sobra agregar, que por la misma senda, y según las determinaciones tomadas en esa acción, se repudiaría la historia registral del país, que se caracteriza por ser incompleta y anacrónica. Un registro imparcial e integral no puede imponerse exclusivamente a los particulares; pero finalmente, esa decisión, traduce la confusión entre la prueba con el mismo derecho de propiedad.
3.6. Recientemente la Corte Constitucional ha expedido numerosa jurisprudencia sobre el tema agrario, tales como las sentencias SU-23518 y SU-42619 de 2016, en las cuales se puso de relieve el problema de acceso a la tierra por parte de la población campesina víctima, así como las dificultades que trae consigo la recuperación de terrenos irregularmente apropiados por particulares, o por criminales y grupos al margen de la Ley, todo ello, debido a la equivocada, contradictoria e incompleta política estatal de repartición de bienes.
En esas providencias es loable el esfuerzo efectuado por la Corte Constitucional por dar solución al aludido tema, propendiendo por la adopción de medidas eficaces y prontas para librar los baldíos de la tenencia indebida por parte de terceros. Sin embargo, esos pronunciamientos tienen un fundamento fáctico diferente a la problemática del sublite. Por otra parte, pues esta Colegiatura jamás ha negado la existencia de los bienes baldíos, los cuales hacen parte del patrimonio público y requieren de un control estatal estricto.
Asimismo, ese alto Tribunal expidió los fallos T-54820 y T-54921 de 2016, en los cuales, reiteró la postura edificada en la providencia T-488 de 2014 ya citada. En la sentencia T-549 de 2016, esa Corporación, como algo novedoso en su línea tutelar, reconoció expresamente que en nuestro sistema jurídico coexistían las dos presunciones, aparentemente contradictorias entre sí, “una de bien privado y otra de bien baldío”, la primera, contenida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, y la segunda en los cánones 762 del Código Civil y 65 de la Ley 160 de 1994, disponiendo que tal conflicto normativo “aparente” debía en todo caso resolverlo el Juez al momento de dirimir el respectivo juicio de pertenencia.
Empero, esas determinaciones transitan por la desafortunada senda trazada por la providencia T-488 de 2014, sin añadir nuevos elementos, salvo la admisión de la existencia y vigencia de las presunciones de la Ley 200 de 1936. Es de advertir, la propia Corte Constitucional se contradice, pues, luego de ventilar la vigencia de esas presunciones, a renglón seguido infiere que “en todos los casos en donde no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un bien baldío”. Esa conclusión invade no solo la esfera decisional del juez al momento de zanjar un conflicto de usucapión, sino que le impone al prescribiente la obligación de demostrar el carácter privado de su fundo, invirtiendo irrazonablemente la presunción en contra del usuario de la administración de justicia, del poseedor y del ciudadano. Además desconoce que las fuentes de información oficiales previstas para la indagación de la propiedad y las sucesivas transferencias desde el dominio regalista no resultan confiables, incluso para el propio Estado, pues los datos de catastro y registro siguen hoy sin modernizarse ni depurarse22. Esta negligencia es endémica y no puede trasladarse al ciudadano como si éste fuera el responsable de la omisión histórica del estamento oficial.
Debe recordarse que las autoridades públicas por tener responsabilidad de administrar el catastro y el registro de los baldíos de la Nación, así como de las tierras privadas, étnicas y las áreas protegidas, deben generar una confianza legítima y seguridad jurídica para los destinatarios de tales datos y, en general, para todos los asociados, derechos que no pueden quebrantarse prima facie por la negligencia del Estado en el ejercicio de dicha tarea.
Se vislumbra que en aquellas memoradas decisiones, el Máximo Tribunal Constitucional procura desconocer la facultad legalmente atribuida a los jueces de decidir juicios de pertenencia cuando no hay titular inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble cuya declaratoria de pertenencia se reclama, pretiriendo la numerosa normatividad y doctrina judicial, incluso, la dictada por ella misma, con efectos erga omnes, no interpartes, sino de carácter imperativo por tratarse de providencias proferidas en acciones constitucionales de inexequibilidad, tal como se evidencia en la supra citada sentencia C-275 de 2006, según la cual:
“(…) Puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de registro de (…) derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo respectivo donde conste que «no aparece ninguna» persona como titular «de derechos reales sujetos a registro». Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (…)” (subrayas fuera de texto)23.
Estas disquisiciones muestran la legalidad de lo tramitado y decidido por los funcionarios judiciales en los numerosos litigios declarativos de pertenencia, pero que ahora, por la residual vía de la tutela se buscan controvertir meses o años después de cabalmente finalizados.
En el asunto objeto de disenso no hay lugar a conceder el resguardo, pues los jueces accionados por el Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, no han incurrido en quebranto iusfundamental alguno, pues se han limitado a aplicar razonada y válidamente la legislación aplicable a la usucapión. Las decisiones de las que disido están proscribiendo injustificadamente la posibilidad de iniciar ese tipo de pleitos en contra de personas indeterminadas, en eventualidades avaladas legalmente, por la sentencia C-275 de 2006 imponiendo, de paso, una carga indebida tanto a las personas interesadas en promover acciones de pertenencia, como a los Jueces y Magistrados.
Sin lugar a dudas, la situación expuesta constituye una afrenta a los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, menoscabando los principios de legalidad y de seguridad jurídica, así como el imperativo supralegal según el cual: “(…) Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley (…)”; postura en contravía de los artículos 29, 228, 229 y 230 de la Constitución Política24 y 8, 9 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos25.
4. En los anteriores términos, dejo consignados mi anunciado salvamento. Claro, el escenario propio debió ser el juicio casacional, dada la finalidad política y de coherencia doctrinaria que corresponde a ese recurso extraordinario, en su función nomofiláctica para fijar criterios y pautas en la solución de casos. No obstante, como el problema jurídico se planteó medularmente por vía de tutela, afectando derechos fundamentales, compelía entonces abordar el fondo de la cuestión.
Bogotá, D.C., ut supra.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Magistrado
1 Artículos 354 y subsiguientes.
2 “(…) Art. 357. Declaración de pertenencia. (…) 4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público (…)”.
“(…) 10. (…) En ningún caso, las sentencias de declaración de pertenencia serán oponibles al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) respecto de los procesos de su competencia (…)”.
3 Sentencia de 26 de abril de 2015, exp. 2015-00237-01.
4 Sentencia de 20 de marzo de 2012, exp. 2012-00192-01
5 “(…) Art. 700. La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y nombre de él”.
“El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo (…)”.
6 CSJ. Civil. Sentencia de 13 de marzo de 1937, XLIV, 713.
7 “(…) Art. 1. Modificado por el artículo 2 de la Ley 4ª de 1973. Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica”.
“El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este Artículo (…)”.
“(…) Art. 2. Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior (…)”.
8 Los preceptos transcritos de la Ley 200 de 1936 están vigentes y son aplicables, pese a haber sido derogados por la Ley 1152 de 2007; pero por virtud a la declaratoria de inexequibilidad de esta última normativa mediante sentencia C-175 de 2009, recobraron todo su vigor.
9 CSJ. Sentencia de 31 de octubre de 1994, exp. 4306, citada posteriormente en el fallo de 28 de agosto de 2000, exp. 5448.
10 “(…) Art. 407. (…) 5. A la demanda deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna como tal. Siempre que en el certificado figure determinada persona como titular de un derecho real principal sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella (…)”.
11 CSJ. Sentencia de 28 de agosto de 2000, exp. 5448.
12 Corte Constitucional, sentencia C-275 de 5 de abril de 2006.
13 Corte Constitucional, sentencia SU-636 de 7 de octubre de 2015.
14 “(…) Art. 375. (…) 6. (…) En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenará informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que, si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones (…)”.
15 “En este caso concreto, la Corte [Constitucional] encuentra que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) recibió reporte de la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos reales. En este mismo sentido, el actor Gerardo Escobar Niño reconoció que la demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada”.
“Así planteadas las cosas, careciendo de dueño reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción (…)”.
16 “(…) en el auto admisorio [se] deberá (…) informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) [o a las entidades que las sustituyan] para que, si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones (…)”.
17 Recuérdese, la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009 declaró inexequible esa norma.
18 En esa providencia se ordenó a la Agencia Nacional de Tierras proseguir el proceso de recuperación del predio denominado Hacienda “Veracruz”, el cual estaba en posesión de la familia Marulanda, relacionada con grupos paramilitares.
19 En ese decurso se amparó el derecho al acceso a la tierra de la comunidad campesina El Porvenir, esto es, “(…) en favor de la población campesina que cumpla con los requisitos para ser sujetos de reforma agraria, en relación con los predios baldíos de que trata la Resolución No. 6423 del 30 de julio de 2014, expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (…)”, ý se ordenó la conformación de una Mesa de Trabajo Interinstitucional con el propósito de tramitar céleremente los pedimentos de titulación de baldíos de las personas de ese colectivo.
21 Tal sentencia invalidó el pleito de pertenencia que llevó a cabo el Juez Promiscuo Municipal de Aquitania, atinente al inmueble rural “El Mortiño”, ubicado en la vereda de Daito, de esa misma localidad, pues tal bien no tenía “antecedente registral”, pudiendo ser un baldío, debiendo entonces “vincularse obligatoriamente al Incoder”.
22 Así lo constató recientemente la Corte Constitucional en el Auto 222 de 23 de mayo de 2016, expedido con ocasión del seguimiento de las órdenes “estructurales” de la sentencia T-488 de 2014, emitidas al Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, particularmente sobre la responsabilidad de esa entidad de conformar un inventario de baldíos en el país.
23 Corte Constitucional, sentencia C-275 de 5 de abril de 2006.
24 “(…) Art. 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
“Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (…)”.
“(…) Art. 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo (…)”.
“(…) Art. 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado (…)”.
“(…) Art. 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”.
“La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial (…)”.
25 “(…) Art. 8. Garantías Judiciales. 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.
“2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
“a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;
“b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;
“ c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa;
“d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;
“e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;
“f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos;
“g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y
“h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.
“3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza.
“4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.
“5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia. (…)”.
“(…) Art. 9. Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello (…)”.
“(…) Art. 25. Protección Judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
“2. Los Estados Partes se comprometen:
“a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
“ b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
“ c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso (…)”.
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