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ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado ponente
STC1934-2017
Radicación n.° 47001-22-13-000-2016-00267-01
(Aprobado en sesión de quince de febrero de dos mil diecisiete)
Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
Decide la Corte la impugnación formulada contra el fallo proferido el veinticinco de noviembre de dos mil dieciséis por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Santa Marta, en la acción de tutela promovida por Edgardo Julio Camargo Suárez y Andrés Camilo Suárez Moreno, en nombre propio y en calidad de líderes y voceros de «algunas comunidades de pescadores» del municipio de Sitionuevo –Magdalena, contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales –PNN, Ministerio de Agricultura, Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca –AUNAP, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación, Fiscalía General de la Nación , Gobernación del Magdalena, Corporación Autónoma Regional del Magdalena –CORPAMAG, alcaldías de los municipios de Sitionuevo, Puebloviejo, Remolino, El Retén, Salamina, Zona Bananera, Pivijay, Ciénaga, Aracataca, El Piñon, Fundación, Concordia, Zapayán y Cerro de San Antonio (Magdalena), consorcio Ciénaga Grande (Servicios de Dragados y Construcciones S.A., y otros) la Unión Temporal Río Frío (Servicio de Dragados y Construcciones S.A. y CFD Ingeniería S.A.S), y Servicio de Dragados y Construcciones S.A.; trámite al que fueron vinculados al Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras –INVEMAR, al Comité de Coordinación Interinstitucional para la Ecorregión Ciénaga Grande de Santa Marta de la Gobernación del Magdalena, Secretaría de Salud del mismo departamento, Cormagdalena, Defensoría del Pueblo, Incoder y Directores del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
I. ANTECEDENTES
A. La pretensión
Los accionantes, quienes dicen actuar en causa propia y como líderes y voceros de las comunidades pesqueras del municipio de Sitionuevo –Magdalena, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, trabajo y libertad de oficio, «alimentación, agua y medio ambiente sano» que estiman vulnerados debido al «incumplimiento de las funciones que les corresponden para la protección del ecosistema de la Ciénaga Grande de Santa Marta».
En consecuencia, solicitan que se conceda el resguardo peticionado, con el propósito de «superar la crisis socio ambiental» y se adopten medidas como ordenar a los accionados a i) elaborar dentro del término de 3 meses, un plan articulado con los que se vengan ejecutando, para superar la situación de deterioro ambiental y se implemente en un tiempo no mayor de 6 meses; ii) crear un plan de manejo ambiental y zonificación para el humedal Ramsar; iii) ejecutar labores de mantenimiento, dragado y preservación de los caños y demás afluentes que permiten de agua dulce desde el río magdalena hasta el complejo de humedales; iv) realizar gestiones necesarias para el mantenimiento y restauración de las cuencas de los ríos y se controle el aprovechamiento de agua por parte de terceros; v) examinar el uso que se da a las tierras que rodean la Ciénaga; vi) garantizar el cumplimiento de las obligaciones internacionales que le competen al Estado en asuntos de diversidad biológica; vii) aplicar las sanciones a que haya lugar a infractores del medio ambiente; viii) garantizar condiciones ambientales para la conservación de la ecorregión y se concedan espacios de participación de las comunidades que habitan la región; ix) emitir un diagnóstico de la situación socio económica de las comunidades pesqueras y pueblos palafitos, a fin de determinar su acceso a los servicios públicos, de salud, educación, agua potable y alimentación; x) ejecutar proyectos de capacitación en actividades sostenibles dirigidas a las comunidades que dependen de la pesca; xi) indagar si existen actividades que generen detrimento patrimonial del estado en temas como contratación y de ser así se apliquen las sanciones de ley; xii) investigar penalmente sobre la presunta comisión de delitos asociados a la problemática ambiental; y xiii) supervisar los proyectos viales, así como licencias y permisos otorgados para la ejecución de obras civiles.
B. Los hechos
2. Que a su vez, allí existen tres pueblos palafitos, los cuales son: Nueva Venecia, Buenavista y Bocas de Aracataca; los dos primeros son corregimientos del municipio de Sitionuevo, en donde ellos habitan.
3. Expusieron que su situación socioeconómica es precaria, pues pese a que algunas viviendas cuentan con servicio de energía eléctrica, no tienen servicio de acueducto ni de saneamiento básico.
4. Indicaron que la principal actividad productiva de las comunidades a las que pertenecen, es la pesca artesanal.
5. Manifestaron que la ecorregión de la Ciénaga de Santa Marta se ha visto afectada por la disminución sustancial del agua dulce que ingresa al sistema, por factores como el escaso mantenimiento y dragado de caños, entre otros; situación que afecta principalmente su actividad de pesca, y su habitación en un ambiente sano.
6. En criterio de los peticionarios del amparo se vulneraron sus garantías fundamentales invocadas, toda vez que los accionados han dejado de cumplir con las funciones tendientes a conservar la Ciénaga Grande de Santa Marta, pues observan conductas reprochables como: «falta de mantenimiento y dragado adecuado de caños que conectan el río Magdalena con la CGSM y ausencia de acciones integrales para garantizar el necesario intercambio hidrológico», «aprovechamiento excesivo de agua dulce por parte de particulares y otras afectaciones relacionadas con la agroindustria», y, «proyectos de infraestructura y construcción de vías».
C. El trámite de la primera instancia
1. El 11 de noviembre de 2016 se admitió el trámite de tutela, se dispuso la vinculación del Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras –INVEMAR, al Comité de Coordinación Interinstitucional para la Ecorregión Ciénaga Grande de Santa Marta de la Gobernación del Magdalena, Secretaría de Salud del mismo departamento, a Cormagdalena, a la Defensoría del Pueblo, Incoder y a los Directores del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y se les concedió a los convocados el término de 2 días para que ejercieran su derecho de defensa. [Folio 106, c. 1]
2. Dentro de la oportunidad concedida, la Fiscal 72 Especializada en protección a los recursos naturales, rindió un informe acerca de las diferentes investigaciones que adelanta por delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales, en la Ciénaga Grande de Santa Marta; en ese sentido informó que la institución está comprometida para atacar lo atinente a daños ambientales en la zona de reserva. [Folios 192- 211, c. 1]
Por su parte, la Contralora delegada para el sector del medio ambiente, enunció las diferentes funciones de advertencia que ha ejecutado, así como de los informes de seguimiento y auditorías como gestión adelantada dentro de su competencia y función de vigilancia. [Folios 228- 232, c. 1]
A su turno, la apoderada de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena –Corpamag, solicitó declarar improcedente la tutela enlistó las diferentes inversiones que se han efectuado para la preservación del medio ambiente, como dragados, contratos de obras de recuperación y mantenimiento de caños principales y secundarios; y a su vez, relacionó el estado de la ejecución, valor y contratistas.
Igualmente, enunció los procesos sancionatorios ambientales que adelanta de conformidad con la Ley 1333 de 2009; no obstante con lo mentado, acusó la falta de legitimación en la causa por activa, tras argüir que los actores no acreditaron, ni siquiera sumariamente, su calidad de pescadores, ni allegaron copia del auto administrativo mediante el cual, la AUNAP les otorga autorización para realizar la pesca artesanal que aducen en su escrito introductor. [Folios 233- 258, c. 1]
El representante judicial de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca –SUNAP-, luego de hacer unas precisiones acerca de la competencia de la entidad, detalló una serie de acciones en materia de fomento, control y vigilancia de la actividad pesquera en esa región, tales como carnetización, entrega de insumos para el ejercicio adecuado de la pesca, inspecciones oculares, reuniones interinstitucionales, entre otras. [Folios 426- 434, c. 1]
Luego, el Secretario Seccional de Salud del Magdalena pidió ser absuelto, como quiera que su competencia se supedita a la vigilancia y control de que trata la Ley 715 de 2001. [Folios 445- 446, c. 1]
De otro lado, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena –CORMAGDALENA, solicitó ser desvinculada pues el objeto de la entidad es velar por el desarrollo sostenible, la protección de recursos naturales, la adecuación de tierras y la generación y distribución de energía, provenientes del río Magdalena, y no el de prevenir desastres que se llegaren a ocurrir. [Folios 447- 449, c. 1]
El Coordinador del grupo de atención a procesos judiciales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural, pidió igualmente ser desvinculada por falta de legitimación en la causa por pasiva pues la AUNAP es la competente para adelantar los proyectos que pretenden los accionantes, implementar. [Folios 453- 456, c. 1]
El Procurador Regional del Magdalena, se refirió a las actuaciones desarrolladas en asuntos ambientales. [Folios 461- 463, y 475 – 485 c. 1]
El apoderado judicial del Departamento del Magdalena, por su parte, informó que expidió el Decreto N° 0381 de 12 de agosto de 2016, mediante el cual dio apertura a la Declaratoria de la situación de calamidad pública que aqueja a la Ciénaga; a su vez, se refirió a las ayudas humanitarias que ha entregado, y al acompañamiento de monitoreo y medición de los caudales de los ríos que aportan agua dulce a la región; en ese entendido suplicó ser exonerada de responsabilidad en la acción de tutela. [Folios 545- 549, c. 1]
El Instituto Colombiano Agropecuario –ICA, por intermedio de su representante judicial, explicó que ninguno de los hechos acusados, le eran de su competencia, pues se trató de asuntos netamente ambientales, y en ese sentido la acción se torna improcedente frente a ella, por falta de legitimación en la causa por pasiva. [Folios 563- 577, c. 1]
Parques Nacionales Naturales de Colombia, por intermedio de apoderado, manifestó que ha adelantado las acciones que se enmarcan dentro de su competencia, tales como actividades de prevención, vigilancia y control en coordinación con la fuerza pública, además de la ejecución de proyectos sancionatorios y de gestión ambiental. [Folios 581- 596, c. 1]
El Municipio de Zapayán, coincidió con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en solicitar la negativa de amparo por recaer el asunto, sobre derechos colectivos que pueden ser amparados a través de otros medios de defensa. [Folios 674- 687 y 721- 745, c. 1]
La Asesora Jurídica del municipio de Fundación, informó que ha realizado labores de limpieza del caño el Rihito que atraviesa esa municipalidad y desemboca en el río San Sebastian, y ha realizado acciones tendientes a la descontaminación de éste último que desemboca en la Ciénaga Grande de Santa Marta. [Folios 608- 665, c. 1]
El Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras –INVEMAR-, indicó que ha realizado por más de 20 años monitoreo del bosque de manglar, de los recursos pesqueros y de la calidad de aguas de la Ciénaga Grande de Santa Marta, que ha brindado apoyo técnico a la ecorregión a través de la participación de distintas mesas de trabajo y que por ser un órgano de carácter meramente técnico, no ejerce actos de autoridad ambiental. [Folios 693- 694, c. 1]
El Comandante del Departamento de Policía del Magdalena, mencionó seguimientos hechos a infractores en la reserva y contó que ha denunciado los casos presenciados para efectos de que sean investigados. [Folios 867- 926, c. 1]
La Personería Municipal de Puebloviejo, pidió tenerlos como coadyuvante de los accionantes, tras denunciar infracciones como contaminación orgánica, sobre pesca y ausencia de gestión integral. [Folios 927- 932, c. 1]
La Defensora del Pueblo Regional del Magdalena también solicitó el amparo por la vulneración de derechos fundamentales y colectivos de los accionantes. [Folios 972- 976, c. 1]
El Capitán de Puerto de Santa Marta, y el Comandante de Policía Metropolitana de Santa Marta, alegaron la falta de legitimación por pasiva, toda vez que dentro de sus funciones, no se encuentra la protección del ecosistema de la Ciénaga de Santa Marta. [Folios 938- 958, y 1023- 1024 c. 1]
3. En sentencia de 25 de noviembre de 2016, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Santa Marta denegó el amparo suplicado, tras considerar que la acción de tutela no es procedente para proteger derechos colectivos; además de que se acreditó la existencia de una acción popular como mecanismo de defensa promovido por Laura Esther Murgas Saurith contra Corpamag, Cormagdalena y ese departamento, en donde se ampararon los derechos colectivos del municipio de Sitio nuevo. [Folios 116 -122, c. 1]
4. Inconforme con esta determinación, los promotores de la queja la impugnaron, para lo cual expresaron que la acción popular como mecanismo ordinario no siempre es idóneo, ni puede brindar una protección efectiva de los derechos fundamentales. Arguyó que no solo discuten derechos colectivos, pues sus garantías fundamentales se están viendo vulneradas con el deterioro ambiental, tales como la vida digna, el mínimo vital, el trabajo y la alimentación. [Folios 1229- 1224, c. 1]
II. CONSIDERACIONES
1. Cuando el artículo 86 de la Carta Política creó la tutela como un procedimiento preferente y sumario al alcance del ciudadano, para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales en caso de que éstos fueran vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos establecidos por la ley, lo hizo caracterizándola, entre otros, con los principios de inmediatez y subsidiaridad.
De acuerdo con el último postulado, la tutela sólo procede ante la ausencia de un instrumento jurídico eficaz para la salvaguarda oportuna del derecho objeto de violación o amenaza y, por lo tanto, no puede considerársele como un mecanismo alternativo o adicional del presunto afectado con la vulneración, pues su finalidad no consiste en remplazar los trámites establecidos por el legislador para la protección de los derechos de los ciudadanos.
En armonía con esos postulados, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que regula la acción de tutela, estableció las causales de improcedencia, entre las cuales se destaca la existencia de «otros recursos o medios de defensa judicial», dejando a salvo igual principio al consagrado por el Constituyente respecto a que se utilizara como «mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», advirtiendo eso sí que la existencia de esos medios sería apreciada «en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante».
2. En el caso que se examina, la queja de los reclamantes está cimentada en lo medular, en el deterioro ambiental que aqueja a la Ciénaga Grande de Santa Marta, principalmente en la disminución de recursos, como agua dulce que abastece a esa región, más si se tiene en cuenta que la actividad económica principal de sus habitantes es la pesca; a juicio de los censores, esta situación, no solo se transgrede de derechos colectivos, sino que además se extienden a la esfera de sus derechos fundamentales, tales como el trabajo, alimentación y salubridad.
Para empezar, advierte esta Sala que los tutelantes, pese a los extensos reproches que hacen del deterioro de su ambiente y de las acusaciones como «falta de mantenimiento y dragado adecuado de caños que conectan el río Magdalena con la CGSM y ausencia de acciones integrales para garantizar el necesario intercambio hidrológico», «aprovechamiento excesivo de agua dulce por parte de particulares y otras afectaciones relacionadas con la agroindustria», y, «proyectos de infraestructura y construcción de vías», en nada mencionan, haberse dirigido directamente a cada una de las autoridades encausadas, para efectos de que sean ellas, las encargadas de atender sus diferentes pedimentos, pues conforme se observa, las distintas entidades accionadas, pusieron en conocimiento del juez de tutela, el sinnúmero de gestiones realizadas tendientes a atender la afectación ambiental de la reserva protegida.
Y es que, constituye requisito sine qua non para acudir a la acción de tutela, la existencia de una solicitud anterior a las autoridades cuestionadas, para que adelanten los procedimientos respectivos de su competencia y la falta de pronunciamiento de aquellas o una decisión caprichosa o infundada frente al pedimento.
Así lo puntualizó recientemente esta Corporación:
«…advierte la Sala que la queja constitucional tampoco cumple el requisito de subsidiariedad, toda vez que la salvaguarda superior opera únicamente cuando quien la solicita se dirigió previamente ante las autoridades accionadas para poner en conocimiento su reclamo, sin obtener respuesta o porque la misma resultó arbitraria…» (CSJ STC 9813-2016)
Entonces, corresponde a los actores formular ante las autoridades accionadas, petición tendiente a que se realicen los mantenimientos de las aguas que pretende, así como gestiones de inclusión de la comunidad afectada, y las demás súplicas que relaciona en su acápite de peticiones de este escrito tutelas, con miras a garantizar los derechos fundamentales que dicen, les están siendo vulnerados con la falta de intervención administrativa.
1. Ahora bien, con relación en con el resguardo que busca del derecho colectivo de un ambiente sano, y de los que de allí desprende, la Sala considera que aquellos deben ser expuestos en el escenario natural para su resolución, cuál es, la acción popular, herramienta, también de carácter constitucional y por tanto célere y efectiva, para obtener un pronunciamiento de fondo sobre problemáticas como las que los promotores de esta queja ponen de presente en su demanda, de donde se desprende que están involucradas diversas prerrogativas de la colectividad, esto es, factores externos que afectan a los habitantes de los pueblos palafitos de Nueva Venecia y Buena Vista –corregimientos de Sitionuevo- y que se derivan, aparentemente, del abuso de los recurso naturales que le endilgan genéricamente a terceros que al parecer, explotan indiscriminadamente la zona.
A través de aquella súplica, cuyo trámite preferente y sumario está previsto en la Ley 472 de 1998, los accionantes, como habitantes de la Ciénaga Grande de Santa Marta tendrán la posibilidad de acreditar las afecciones que los hechos que motivan esta queja, han traído para su vida en comunidad, su salubridad y seguridad alimentaria, así como el detrimento de su principal actividad económica, en aras de que se adopten las medidas que resulten pertinentes para proteger y restablecer aquellas garantías.
Sobre el objeto y la efectividad de ese mecanismo, se ha puntualizado que:
«…Con el ejercicio de las acciones populares se busca proteger los derechos e intereses colectivos de todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero etc.
Estos derechos colectivos se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno. También los derechos colectivos se caracterizan porque exigen una labor anticipada de protección y, por ende, una acción pronta de la justicia para evitar su vulneración u obtener, en dado caso, su restablecimiento. De ahí que su defensa sea eminentemente preventiva. Otro rasgo es que superan la tradicional división entre el derecho público y el derecho privado. Además, son de índole participativo, puesto que mediante su protección se busca que la sociedad delimite los parámetros dentro de los cuales se pueden desarrollar las actividades productivas y socialmente peligrosas. Igualmente, los derechos colectivos son de amplio espectro en la medida en que no pueden considerarse como un sistema cerrado a la evolución social y política. Finalmente, estos derechos tienen carácter conflictivo en tanto y en cuanto implican transformaciones a la libertad de mercado.»
Incluso, en aquella actuación el resguardo contará con la participación activa de los agentes de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, ya que su vinculación a ese tipo de acciones es forzosa, para que expongan su postura frente al reclamo de protección colectiva y aporten a la solución de la controversia, en condición de garantes de los derechos allí discutidos.
No es procedente, ni siquiera como mecanismo transitorio el amparo aquí reclamado, por cuanto la acción natural para discutir el asunto, dados los perentorios términos en que debe ser tramitada y resuelta (artículos 6º, 17, 20, 21, 22, 27, 28 y 33 de la Ley 472 de 1998), así como la posibilidad de solicitar medidas cautelares (artículo 25, ejúsdem), se muestra efectiva para la defensa implorada.
1. Con fundamento en las consideraciones que se acaban de exponer, se concluye que la solicitud de amparo estaba destinada al fracaso y por ende, se confirmará la decisión que por vía de impugnación se ha revisado.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes; y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
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