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ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado ponente
STC2366-2017
Radicación n.º 23001-22-14-000-2016-00605-01
(Aprobado en sesión de veintidós de febrero de dos mil diecisiete)
Bogotá D. C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
Decide la Corte la impugnación formulada contra el fallo proferido el veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis por la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior de Montería, dentro de la acción de tutela promovida por Marlene del Carmen Arroyo de la Ossa contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda y la Gobernación de Córdoba; tramite al que se ordenó vincular a la Caja de Compensación Familiar de Córdoba, la Unión Temporal Villa Melisa y al ingeniero Gustavo Ramírez Mendoza.
I. ANTECEDENTES
A. La pretensión
La accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, vivienda digna, mínimo vital y debido proceso, que considera vulnerados por las autoridades accionadas al no brindarle una solución de vivienda y al permitir con su inacción que venciera el «subsidio familiar de vivienda urbana» del que ella es beneficiaria.
En consecuencia, pretende que «en razón de mi condición de extrema pobreza, procedan a realizar a la brevedad posible, la calificación y/o evaluación de mi subsidio de vivienda a fin de que este sea prorrogado.
En gracia de discusión si la vivienda ya fue construida con el subsidio asignado, autorizar inmediatamente la entrega material de vivienda como consecuencia de la resolución 950 del 22 de noviembre de 2011.
En caso de no acceder a mi petición, se emita respuesta escrita en la que señalen las razones de hecho y de derecho de la negativa.» [Folios 3-4, c.1]
B. Los hechos
1. El hogar de la accionante fue beneficiado de un subsidio de vivienda en la convocatoria de “Esfuerzo Territorial Nacional” en la modalidad de vivienda para la adquisición de casa nueva, en el proyecto «URBANIZACIÒN VILLA MELISA» ubicado en Montería – Córdoba, declarado elegible mediante certificado No. ETN 2009-0001 de fecha 10 de noviembre de 2011, con una oferta total de 2.098 soluciones de vivienda por un valor de $63.314.753.070.
2. En el citado proyecto se asignaron 1.869 subsidios familiares de vivienda los cuales se postularon como población vulnerable y 229 auxilios correspondientes a la población desplazada, para un total de 2.098 ayudas asignadas por parte del Fondo Nacional de Vivienda.
3. De las 2.098 viviendas, 884 correspondientes a las etapas I, II, III, IV y V, fueron certificadas por parte de FONADE como entidad supervisora.
4. En lo que respecta a la postulación realizada por el hogar de la actora, le fue asignado un SFV por valor de $11.783.200 mediante resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011 con fecha de vencimiento del subsidio el 30 de junio de 2015.
5. Posteriormente, en las Resoluciones N° 289 de 30 de abril de 2015 y 521 de 30 de junio de ese año, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio amplió, en la primera de aquellas, hasta el 30 de junio de esa anualidad, y en segunda, hasta el 30 de septiembre siguiente, la vigencia de algunos de los subsidios asignados, entre los cuales no se encontraba el de la accionante.
6. Así las cosas, el 30 de junio del año precedente, venció el auxilio concedido a la actora, por lo que en la base de datos de la entidad accionada figura como «Apto con subsidio vencido».
7. Ante la situación expuesta, la reclamante de la protección constitucional considera que se vulneraron los derechos fundamentales invocados, puesto que fue beneficiaria de un subsidio para la adquisición de vivienda nueva, el cual no se materializó por causas imputables a las entidades accionadas, quienes no gestionaron adecuadamente la ejecución del proyecto Urbanización Villa Melisa, lo que constituye un motivo injustificado para que el auxilio concedido haya vencido, máxime que se trata de una persona de escasos recursos que no tiene donde vivir junto con sus dos hijos menores y compañero. [Folios 1-19, c. 1]
C. El trámite de la primera instancia
1. El 16 de noviembre de 2016 se admitió la acción de tutela, se ordenó el traslado a los acusados y vinculados, para que ejercieran sus derechos de contradicción y defensa. [Folio 25, c.1]
2. La Jefa de la Oficina Asesora Jurídica de la Gobernación de Córdoba manifestó que no es la competente para ordenar que se prorrogue el subsidio de vivienda de interés social de la accionante, siendo el encargado el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. [Folios 39-42, c.1]
Por su parte, la apoderada especial del Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda se opuso a la prosperidad del amparo y señaló que con relación a la manifestación efectuada por la accionante, la vigencia del subsidio no fue ampliada por el citado Ministerio, en virtud de que la ejecución del proyecto Urbanización Villa Melisa, no presentó avances de obra que viabilizara la movilización del SFV, es decir, «en razón a que el proyecto presenta atrasos considerables, no fue posible por parte de la entidad materializar dicho subsidio, el proyecto Urbanización Villa Melisa fue declarado en incumplimiento (no se ejecutará).»
Que como consecuencia de lo anterior y atendiendo a que el subsidio hace parte de vigencias anteriores, éste fue restituido a la Dirección del Tesoro Nacional, y no existe posibilidad de retorno de los recursos, toda vez que la función del Fondo Nacional de Vivienda y del Ministerio es velar por la correcta ejecución y aplicación de las ayudas familiares de vivienda y en ese entendido la entidad supervisora Fonade, evidenció que no se presentaba ningún avance en la construcción de las 787 viviendas de la unión temporal de la cual hace parte la Gobernación. [Folios 48-51, c.1]
A su turno, el ingeniero Gustavo Adolfo Ramírez Mendoza manifestó que construye casas de interés social en el proyecto Villa Melisa cuyo contratante es la Gobernación de Córdoba y dentro del contrato se estableció la construcción de 1.043 viviendas para entregar por un lapso de dos años, sin embargo el gobierno suprimió 700 subsidios desconociendo el motivo de la cancelación. [Folios 53, c.1]
A su turno, el apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó no acoger las pretensiones de la tutela por cuanto no ha vulnerado derecho alguno a la tutelante y la situación presentada no inhabilita su hogar para postularse en futuras convocatorias para asignación de subsidios familiares de vivienda que realice Fonvivienda. [Folios 54-55, c.1]
3. En sentencia de 28 de noviembre de 2016, el Tribunal Superior de Montería concedió el amparo y ordenó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que realizara las actuaciones necesarias para que se prorrogara el subsidio otorgado a la accionante, tras considerar que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha concedido la salvaguarda en casos similares al de la actora, quien fue beneficiaria del subsidio de vivienda de interés social a través de la Resolución N° 950 del 22 de noviembre de 2011, no obstante se encuentra actualmente en estado de «Apto con subsidio vencido», lo que demuestra la necesidad de la intervención del juez constitucional para que el auxilio mencionado sea prorrogado, a fin de precaver la vulneración de sus derechos fundamentales. [Folios 61-69, c. 1]
4. Inconforme con esta determinación, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la impugnó, para lo cual indicó que el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda es una entidad diferente a esa cartera ministerial, pues tiene personería jurídica y patrimonio propio, total autonomía presupuestal y financiera, de lo que se deduce que no es a ese despacho a quien le corresponde las funciones relacionadas con la asignación del subsidio familiar de vivienda de interés social, pues es solo el ente encargado de dictar la política en materia habitacional, y no tiene funciones de inspección, vigilancia y control sobre la materia, razón por la cual se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. [Folios 76-77, c. 1]
II. CONSIDERACIONES
1. Como en múltiples ocasiones lo ha indicado la Corte, la acción de tutela es una herramienta con la que se busca la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas ante la acción u omisión de las autoridades públicas o aún de los particulares, en los casos establecidos por la ley.
2. En el presente caso, la actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales, debido a que estima que están siendo conculcados por las entidades accionadas al impedir que se hiciera efectivo el subsidio familiar de vivienda urbana asignado en el año 2011, el cual se encuentra vencido en la actualidad, sin que se haya entregado el inmueble que haría parte del proyecto Urbanización Villa Melisa.
Por consiguiente, para la Corte es claro que las autoridades encargadas de la administración, coordinación y ejecución de los subsidios familiares de vivienda, deben respetar la adquisición de dicha subvención, y que a la mayor brevedad posible deben hacerlo efectivo de manera que se le garantice a la ciudadana una solución de vivienda digna, por cuanto su falta de materialización obedeció a circunstancias atribuibles tanto a esas entidades públicas como a los particulares contratados para construir las unidades habitacionales, en las que se haría efectiva la ayuda económica.
Al resolver acciones de tutela interpuestas por personas que se encontraban en similares circunstancias al de la aquí quejosa, la Sala de Casación Laboral de esta Corporación, en jurisprudencia reiterada, dijo:
«De la revisión a la documental obrante en el proceso, fluye indiscutible que la accionante adelantó los trámites necesarios para ser acreedora del subsidio de vivienda familiar, habiendo participado en la convocatoria realizada para tal fin, cumplió con todos los requisitos y condiciones que se le exigieron de acuerdo con la normatividad aplicable al caso. En consecuencia, mediante Resolución 950 del 22 de noviembre de 2011 se le otorgó subsidio para la adquisición de vivienda en el proyecto denominado Villa Melisa, ubicado en el Departamento de Córdoba.
La anterior situación generó, en principio, que el subsidio asignado le fuera prorrogado hasta el 30 de junio de 2015, sin embargo, la referida Cartera, en lo que respecta a la señora Barrera Pereira, se abstuvo de ampliar su vigencia.
Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.
Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.
Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa». (CSJ STL275, 20 ene. 2016, reiterada en STL811-2016, 27 ene. 2016, rad. 63937; STL2610-2016, 2 mar. 2016, rad. 64631, STC7567-2016, 9 jun. 2016, rad. 2016-00068-01 y STC13726-2016, 28 sep. 2016, rad. 2016-00371-01).
3. Frente a la vigencia de los subsidios familiares de vivienda, el artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, incorporado en el artículo 2.1.1.1.1.4.2.5. del Decreto 1077 de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio», dispone lo siguiente:
«La vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación.
En el caso de los subsidios de vivienda de interés social asignados por las Cajas de Compensación Familiar, la vigencia será de doce (12) meses calendario, contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación.
Parágrafo 1°. Para los subsidios otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, cuyos beneficiarios a la fecha de su vencimiento hayan suscrito promesa de compraventa de una vivienda ya construida, en proceso de construcción, o un contrato de construcción de vivienda en los casos de construcción en sitio propio, la vigencia del mismo tendrá una prórroga automática de seis (6) meses adicionales (…)
Parágrafo 2°. En todo caso, la vigencia de los subsidios familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. » (Se resalta).
En consecuencia, para la Corte es ostensible que la cartera accionada tiene competencia para prorrogar o ampliar la vigencia de los subsidios familiares de vivienda, de conformidad con la normatividad vigente.
Por otra parte, también es claro que, de acuerdo con el artículo 23 del Decreto 2190 de 2009, inserto en el artículo 2.1.1.1.1.3.1.5.2. del Decreto 1077 de 2015, el Fondo Nacional de Vivienda es competente para supervisar «la ejecución de los planes de soluciones de vivienda, independientemente de la categoría del municipio en el que serán ejecutados».
Lo anterior se debe a que esa autoridad pública tiene como objetivo «ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana, en particular aquellas orientadas a la descentralización territorial de la inversión de los recursos destinados a vivienda de interés social», y, por ende, realiza la función de «[a]signar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional», según lo dispuesto en Decreto N° 555 de 2003.
En ese orden, se encuentra que en la Ley 1537 de 2012, relativa a las normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda, entre otras disposiciones, se estableció que si la vigencia de un subsidio no era prorrogado por la entidad otorgante, debía surtirse previamente un proceso de notificación a los beneficiarios, en los términos de la codificación administración y el reglamento que Fonvivienda expidió para tal efecto, esto es, la Resolución N° 1140 de 6 de diciembre de 2013.
Por consiguiente, para esta Corporación es claro que, a partir de una interpretación sistemática de la normatividad pertinente, es ostensible que tanto el Fondo Nacional de Vivienda, como el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, son competentes en los diversos asuntos relativos a aquellos subsidios, puesto que, en términos generales, la primera entidad se encarga de la distribución, la ejecución, la asignación e, inclusive, la comunicación de la decisión de no prorrogar esa subvención económica, en tanto el segundo organismo define las políticas en materia de acceso a la vivienda e igualmente tiene la facultad de prorrogar la vigencia de tales auxilios.
Por lo motivos precedentes, se explica que en este asunto haya sido el Fondo Nacional de Vivienda, a través de la Resolución N° 0950 de noviembre 22 de 2011, quien haya asignado un subsidio a la aquí quejosa, y, del mismo modo, que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por medio de las Resoluciones Nos. 289 de 30 de abril de 2015 y 521 de 30 de junio de ese año, haya ampliado la vigencia de algunos de los beneficios económicos que fueron otorgados en el año 2011, excluyendo tácitamente el conferido a la actora.
4. De otro lado, revisado el plenario se advierte que el vencimiento del beneficio económico para la adquisición de vivienda de interés social, que le fue concedido a la tutelante, no fue resultado de negligencia alguna de la beneficiaria, sino que obedeció a la actuación u omisión de las autoridades públicas encargadas del manejo administrativo y contractual del proyecto denominado Villa Melisa, así como de los contratistas a quienes se encomendó su ejecución.
En efecto, resulta apenas razonable que se ordene a los organismos competentes, prorrogar la vigencia del subsidio que fue otorgado a la impulsora de la salvaguarda, con el objetivo de adquirir una vivienda digna para provecho suyo y de su núcleo familiar y, garantizar así sus derechos fundamentales.
5. Ahora bien, le asiste parcialmente la razón al organismo impugnante en cuanto a que el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda está comprometido con la fijación de las condiciones necesarias que permitan hacer efectivo el derecho a la vivienda digna y la promoción de planes de vivienda de interés social, de acuerdo con las objetivos y las funciones que le asignó el Gobierno Nacional.
No obstante, si la cartera y el fondo accionados tienen competencia para prorrogar la vigencia de los auxilios económicos referidos, de acuerdo con la normatividad examinada, nada obsta para que, de manera coordinada, ambas entidades procedan en ese sentido, en virtud del principio de colaboración armónica para la realización de los fines del Estado, prescrito en el artículo 113 de la Constitución, y máxime que la vulneración de las garantías superiores de la promotora de la queja obedeció a causas no atribuibles a ella que impidieron la materialización de la subvención aludido.
6. Con soporte en lo acá discurrido, se confirmará el amparo, modificando la orden contenida en el numeral segundo de la parte resolutiva, en el sentido que tanto el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, como el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, de manera coordinada y acorde con sus facultades legales, deberán realizar las gestiones tendientes a prorrogar el subsidio familiar de vivienda a favor de la reclamante, en las condiciones en que fuera otorgado mediante la Resolución Nº 950 del 22 de noviembre de 2011.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, MODIFICA la sentencia objeto de impugnación.
En consecuencia, por las razones expuestas en este pronunciamiento, se ORDENA tanto al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio como al Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, que dentro del término perentorio de 10 días, procedan de manera coordinada y conforme con sus funciones y facultades legales, a realizar las gestiones tendientes a prorrogar el subsidio familiar de vivienda a favor de la señora Marlene del Carmen Arroyo de la Ossa, a quien se le tutela el derecho a la vivienda digna. En lo demás, se CONFIRMA el fallo de primera instancia.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes; y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
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