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LUIS ALONSO RICO PUERTA
Magistrado Ponente
STC2388-2017
Radicación n° 73001-22-13-000-2016-00588-02
(Aprobado en sesión del veintidós de febrero de dos mil diecisiete)
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
Decide la Corte la impugnación formulada frente a la sentencia proferida por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué el 19 de diciembre de 2016, dentro de la acción de tutela promovida por Jesús Loaiza Cupitra, Jaime Loaiza Cupitra, Ronald Jymmy Loaiza Cacais, William Alfonso Loaiza Cacais, Jhon Jairo González Ramírez y Diego Alejandro Poloche contra el Cabildo Indígena de la Comunidad Ancestros Coya Managrande Territorio Sagrado del Pueblo Pijao y el Ministerio del Interior – Dirección de Asuntos Indígenas Rom y Minorías, trámite al cual fueron vinculados la Alcaldía Municipal de Coyaima – Tolima, el Agente del Ministerio Público y el Defensor de Familia del ICBF.
ANTECEDENTES
1. Actuando en su propio nombre y en el de sus núcleos familiares, los solicitantes reclaman el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, diversidad étnica y cultural de los pueblos, vida, igualdad, paz, libre asociación y al no destierro, entre otros, presuntamente vulnerados por las autoridades convocadas, al declarar su expulsión de los territorios de la comunidad ancestral.
2. En síntesis, expusieron que William Alfonso Loaiza Cacais, Diego Alejandro Poloche Peña y Yuly Andrea Yara Yate, hacen parte de los directivos del Cabildo Indígena de la Comunidad Ancestros Coya-Managrande, para el período comprendido del 1º de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016, encontrándose posesionados ante el Alcalde Municipal de Coyaima como tesorero, alguacil y alcalde, y que en el mismo acto también asumieron el gobernador Nelson Leal Luna, el suplente, el secretario y el comisario.
Señalaron que según comunicación fechada el 17 de agosto de 2016, la Dirección de Asuntos Indígenas Rom y Minorías del Ministerio del Interior informó al Alcalde y al Personero Municipal de Coyaima, lo decidido por el Cabildo en relación con «una situación conflictiva en la comunidad», consistente en la expulsión de sus territorios de seis grupos familiares y la inmediata «baja del censo» respectivo.
Adujeron que para tales decisiones, contenidas en el acta nº 19 del 29 de julio de 2016, el gobernador, el suplente de éste y el secretario, «han USURPADO los Cargos Directivos de las autoridades indígenas expulsadas, despojándolas de sus cargos sin el Debido Proceso, demostrando con esta decisión reacciones maquiavélica y fraudulentas», y lo allí motivado es ajeno a la realidad.
Aseveraron que: «Las familias expulsadas… somos oriundas de este territorio, nuestros antepasados vivieron aquí (tatarabuelos, bisabuelos, abuelos…), tenemos nuestro pancogeres en los terrenos que individualmente nos dejaron y dejaremos, para la existencia de nuestras futuras generaciones, aquí dejaron nuestras mamas, enterrados al pie de las tulpas del fogón nuestros cordones umbilicales, con una muestra de oro, plata y cobre, ese es nuestro arraigo, nuestra razón de ser hijos de nuestra madre naturaleza, a la que agradecemos, porque nos alimenta, nosotros la cuidaremos y luego la alimentaremos».
Indicaron enseguida que «…cuando decidimos constituirnos en comunidad Ancestros Coya Managrande, fue porque estábamos completamente convencidos que somos indígenas», condición que «dejamos cuando termine la existencia de cada uno de nosotros, solo los espíritus mayores de nuestros TAITAS, decidirán cuando debemos salir de nuestro territorio, nuestra existencia en este territorio no facultó a los Pueblos indígenas, el derecho de legislar de acuerdos a sus propias normas y procedimientos pero no en contra de la Constitución y la Ley, como lo han hecho los demandados…».
Afirmaron que la expulsión bajo el supuesto de que «estamos en contra de la cultura y del medio ambiente», se dio porque los accionados ignoran que «por ese terreno cruza la Red de Interconexión Eléctrica de alta tensión de ISA INTERCOLOMBIA S.A desde hace 21 años» », y también la de «ENERTOLIMA PRADO-CHAPARRAL», y que «la gran dificultad es porque nosotros queremos que nos instalen la luz eléctrica en nuestras casas», y que las acusaciones elevadas en su contra por las directivas del Cabildo «vulneraron nuestros derechos a la honra y al buen nombre».
Agregaron que el Ministerio del Interior también afecta sus prerrogativas, en tanto ha dejado «un manto de dudas y confusión» al «entender múltiple afiliación de los hermanos Loaiza Cacais», pues la entidad conoció «el proceso que se vivió con el resguardo Totarco Tamarindo de donde fuimos excluidos», y tras realizar el respectivo retiro del censo pasaron al de Coya Managrande, pero ahora se les deja «a la intemperie… a las seis familias incluyendo los menores de edad».
3. Pretenden que se ordene a los directivos del Cabildo accionado, «REINTEGRAR los 6 núcleos familiares» representados por los accionantes, y se responsabilice a la Dirección de Asuntos Indígenas Rom y Minorías del Ministerio del Interior, por «nuestra integridad física y la de nuestras familias… por la negación a Certificar la pertenencia» a la Comunidad Indígena Coya Managrande, y conforme a la ley se les sancione «por los daños irreparables que podamos sufrir» (fls. 1 a 9, cd. 1).
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS
1. La Alcaldía Municipal de Coyaima – Tolima, a través del Secretario General y de Gobierno, informó que sobre el caso solo conoce de un oficio del gobernador del Cabildo a la Secretaría de Hacienda, «solicitando 20 plantas de energía solar y un documento escaneado de una acción de tutela que instauró en contra de la empresa ISA» (fl. 44, ibídem).
2. El Ministerio del Interior, por intermedio de la Dirección de Asuntos Indígenas Rom y Minorías, en lo atinente al cuestionamiento del acto administrativo certificando la exclusión de los accionantes del censo del Cabildo accionado, pidió se declare la improcedencia del amparo, por cuanto esa actuación no fue objeto de los recursos previstos en el ordenamiento legal.
En lo demás, expresó que una vez conocida la determinación incorporada en el acta nº 19 del 29 de julio de 2016, mediante oficio del 17 de agosto de 2016, la institución manifestó su preocupación, «ya que mediante el acto referenciado se excluyen a 20 personas quienes en el momento en que se desarrolló el estudio etnológico, que dio pie a la inscripción de la comunidad Ancestros Coya Mana Grande Territorio Sagrado en el registro de comunidades indígenas del país, hacían parte de la comunidad y en su debido momento no se manifestaron ni irregularidades, ni conflictos, de hecho donde se llevó a cabo la asamblea general para validarla información aportada… fue en la casa del señor Jesús Loaiza Cupitra, quien se distinguía como uno de los líderes más destacados de su proceso organizativo».
Concluyó que «[e]sta Dirección considera extremadamente delicado la expulsión de adultos y niños de una comunidad indígena, sin que se desarrolle el debido proceso, por lo cual nos interesa conocer los hechos más a fondo, incluyendo la versión de los afectados por la decisión, además sugerimos que de acuerdo a lo establecido en su Mandato, se recurra a las instancias que ustedes consideren pertinentes y ofrecemos nuestro apoyo en caso de que se requiera de nuestra colaboración en la solución a esta problemática», y que «nuestro actuar a (sic) estado enmarcado en el respeto absoluto de la autonomía y autodeterminación de los pueblos indígenas» (fls. 45 a 49, ibíd.).
3. El Director Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Regional Tolima, dijo que ni esa institución ni la Comisaría de Familia participaron «en la diligencia de desalojo», pese a que esta última es la competente para el «restablecimiento de derechos» de los niños y adolescentes que puedan resultar afectados (fls.122 y 123, ídem).
4. La Defensoría del Pueblo – Regional Tolima, a través de Defensor Público para Comunidades Indígenas, solicitó se tutelen los derechos invocados por los demandantes, aduciendo que en sentencia T-254/94, se recordó que en Colombia «no pueden haber penas irredimibles» y, por tanto, la sanción impuesta por la autoridad querellada es «contraria a la Constitución toda vez que vulnera el artículo 34…» (fl. 124, ib.).
5. La Procuraduría General de la Nación, mediante intervención realizada por la Asesora de la Regional Tolima, indicó que conocida la situación que generó esta acción, solicitó a las autoridades municipales «ejercer las acciones que permitan dar solución al conflicto presentado al interior de la comunidad, como quiera que se debe propender por los derechos que corresponden a los menores y adultos mayores miembros de la misma», y solicitó «se tengan en cuenta los argumentos de hecho y derecho presentados por el señor Personero Municipal de Coyaima» (fls. 126 y 127, cit.).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
Negó la salvaguarda al considerar que la expulsión de los tutelantes y sus núcleos familiares «por representar un peligro para la protección del territorio sagrado, las reservas hídricas, la madre selva, la memoria histórica de los ancestros padres, la tranquilidad, el bienestar mental, la unidad del pueblo Pijao y el bienestar comunitario», es el resultado «del proceso de juzgamiento de la conducta de los accionantes, por transgredir parámetros de lo que socialmente resulta aceptable para esa comunidad y por atentar contra los intereses de la misma», y teniéndose como «una verdadera decisión judicial, dictada al amparo de la autonomía jurisdiccional reconocida por la Constitución Política», la cuestionada expulsión «no implicaría desarraigo», ni dificultad en «el mundo exterior», porque precisamente se les imputó haber adoptado «costumbres y acciones ajenas a la idiosincrasia de la comunidad o que van en contravía de su cultura».
LA IMPUGNACIÓN
El Personero Municipal de Coyaima, en su calidad de Delegado del Ministerio Público, impugnó el fallo anterior, indicando que pese a «la protección reforzada frente a la protección de sus usos, costumbres, procedimientos y jurisdicción», toda actuación que adelanten los grupos étnicos debe enmarcarse en el respeto «a los DERECHOS HUMANOS Y DEBIDO», lo cual no se dio en este caso, en tanto «debió haberse allegado constancia de la convocatoria elevada por el Gobernador del Cabildo a la comunidad», para que como es la forma «tradicional», la decisión se adopte «en plenaria con la aprobación de las mayorías».
Agregó que según declaración juramentada recibida en la Personería el 5 de octubre de 2016 a uno de los miembros de la comunidad, manifestó que ni él ni su esposa fueron citados a la asamblea adelantada el 29 de julio de esa anualidad, y respecto de la firma que de ellos aparece en el acta que le fuera exhibida, dijo que «[e]s que pasan por la casa de uno y lo ponen a firmar…», coligiéndose que no se siguieron los «reglamentos internos» para dicha actuación, violándose el debido proceso de los sancionados (fls. 151 a 159, ibídem).
CONSIDERACIONES
1. El procedimiento breve y sumario estatuido en el artículo 86 de la Constitución, tiene cabida para proteger los derechos fundamentales de vulneración o amenaza, cuando el interesado carece de otro instrumento idóneo de protección judicial. Esto, porque el instrumento no es sustitutivo o paralelo de los demás mecanismos de defensa ordinariamente consagrados por el ordenamiento jurídico, salvo que se utilice como medio transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual, según esta Corporación, se configura cuando el daño «(…) revista cierta gravedad e inminencia más allá de lo puramente eventual, y que sólo pueda evitarse con medidas urgentes e impostergables propias de la tutela» (CSJ STC 1º sep. 2011, exp. 00194-01, reiterada en STC16703-2016, 17 nov. 2016, rad. 00118-01, entre otras).
2. Con soporte en las anteriores premisas, corresponde a la Sala establecer si las autoridades del Cabildo Ancestros Coya-Managrande Territorio Sagrado, vulneraron las prerrogativas fundamentales de los accionantes y sus núcleos familiares, al disponer, mediante el acta nº 19 del 29 de julio de 2016, retirarlos definitivamente de la comunidad, como sanción por representar «un peligro» para la protección del territorio ancestral, las reservas hídricas, seguridad, conservación de la memoria histórica, recuperación de la identidad cultural, usos y costumbres del pueblo Pijao; también, si la dependencia competente del Ministerio del Interior, afectó sus intereses superiores al no certificar su pertenencia a dicha comunidad.
Lo anterior en la medida en que para tal decisión, las cabezas visibles de esa organización, es decir, el Gobernador, su Suplente y el Secretario, pudieron: (i) adoptar decisiones en una «reunión minga de pensamiento», sin observar las mínimas condiciones que exige un juicio acorde al debido proceso, y cuya deliberación del punto a tratar, pudo no darse por falta de convocatoria y consecuente asistencia de los comuneros que figuran firmando el acta: (ii) imponer una sanción que por su gravedad implica un grave atentado contra el orden jurídico, al desconocer los lazos de consanguinidad, afinidad y afecto creados entre sus miembros, el fuerte arraigo de sus integrantes con la naturaleza y el territorio ancestral del que derivan estabilidad y sustento; y, (iii) desplazar en el ejercicio de sus funciones a tres accionantes, elegidos y posesionados como tesorero, alguacil y alcalde del Cabildo, por cuanto forman parte de las familias expulsadas.
3. Inicialmente, es menester precisar que la Constitución Política de Colombia establece que los territorios indígenas son entidades territoriales, y que por tanto gozan de autonomía para la gestión de sus intereses «dentro de los límites de la Constitución y la ley», y entre otros derechos tienen el de «[g]obernarse por autoridades propias» (artículos 286 y 287).
Respecto a dicha organización, la Corte ha dicho que «Los cabildos indígenas son entidades públicas especiales, cuyos miembros son indígenas elegidos y reconocidos por una parcialidad localizada en un determinado territorio, encargados de representar legalmente a su grupo y ejercer las funciones que le atribuye la ley, sus usos y costumbres, situación igualmente consagrada en los artículos 329 y 330 de la Carta Política» (CSJ STL, 19 feb. 2008, rad. 20313). Resaltado fuera del texto.
Conforme al artículo 3º de la ley 89 de 1890, el periodo de duración del Cabildo es de un año (1º de enero al 31 de diciembre), y que para su posesión ante el Alcalde de la localidad, los miembros no necesitan de otra formalidad «que la de ser reconocidos por la parcialidad ante el Cabildo cesante». El Decreto 1088 de 1993, por su parte, reguló la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas, para cuya creación exigió estatutos con mínimos requisitos, como indicar los «órganos de dirección, vigilancia, representación legal, control y régimen interno», y las «normas relativas a la solución de conflictos que ocurran entre los asociados».
4. Según el artículo 246 de la Carta Política, las organizaciones indígenas cuentan con el reconocimiento de una jurisdicción de rango especial, al contemplar que: «Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional».
Desde sus inicios, al tratar este tema, la Corte Constitucional dijo:
«La autonomía política y jurídica reconocida a las comunidades indígenas por el constituyente, por su parte, debe ejercerse dentro de los estrictos parámetros señalados por el mismo texto constitucional: de conformidad con sus usos y costumbres, siempre y cuando no sean contrarios a la Constitución y a la ley (CP arts. 246, 330), de forma que se asegure la unidad nacional.
(…) La creación de una jurisdicción especial indígena como la indicada en el artículo 246 de la Constitución plantea el problema de determinar cuál es la jerarquía existente entre la ley y las costumbres y usos indígenas, como fuentes de derecho. En efecto, la atribución constitucional de ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, reconocida a las autoridades indígenas, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, está supeditada a la condición de que éstos y aquellas no sean contrarios a la Constitución y a la ley» (CC T-254/94).
En esa misma providencia, tras indicar que hay diferencias conceptuales y conflictos valorativos a la hora de hacer efectiva la aplicación práctica de la normativa, esgrimió que para su superación debe tenerse claro que si la comunidad indígena mantiene vigentes sus usos y costumbres, ello permite su fortalecimiento y grado de coerción; aunado a ello, precisó que «los derechos fundamentales constitucionales constituyen el mínimo obligatorio de convivencia para todos los particulares», y que «las normas legales imperativas (de orden público) de la República priman sobre los usos y costumbres de las comunidades indígenas, siempre y cuando protejan directamente un valor constitucional superior al principio de diversidad étnica y cultural».
Sobre el alcance del precepto superior en mención, precisó que la jurisdicción indígena otorga: «[i] la posibilidad de que existan autoridades judiciales propias de los pueblos indígenas, [ii] la potestad de éstos de establecer normas y procedimientos propios, [iii] la sujeción de dichas jurisdicción y normas a la Constitución y la ley, [iv] y la competencia del legislador para señalar la forma de coordinación de la jurisdicción indígena con el sistema judicial nacional», y que de esos elementos: «Los dos primeros, conforman el núcleo de autonomía otorgado a las comunidades indígenas, mientras que los dos últimos, constituyen los mecanismos de integración de los ordenamientos jurídicos indígenas dentro del contexto del ordenamiento nacional. De esta manera, por expreso mandato constitucional, las comunidades indígenas que cuenten con autoridades judiciales y procedimientos propios, tienen autonomía para ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial» (CC T-254/94 y T-300/15).
5. Bajo estas condiciones, encuentra esta Corte que la expulsión definitiva del territorio de la Comunidad Ancentros Coya-Managrande, a que fueron sometidos los acá accionantes, debió producirse con sujeción al ordenamiento interno, pero sin desconocer los derechos fundamentales constitucionales de los sancionados y sus familias, en tanto éstos, como se acaba de ver, constituyen «el mínimo obligatorio de convivencia para todos los particulares».
En efecto, de la revisión que la Sala realiza al acta n° 19 del 29 de julio de 2016 (fls. 14 a 21, cd. 1), prontamente establece que más allá de la autonomía de la jurisdicción indígena, lo allí decidido muestra de manera clara una serie de situaciones irregulares que desbordan el ordenamiento jurídico aplicable sin excepción para todos los nacionales (artículos 4°, 6° y 95), y raya con lo ilegal, haciéndose necesaria la intervención excepcional del juez constitucional.
Nótese que la decisión contra las seis familias que representan los accionantes, consiste en retirarlos «definitivamente» de la Comunidad Ancestros Coya-Managrande, y con ello, dejarlos fuera del censo y de las prerrogativas que el Gobierno Nacional le brinda a esta población catalogada como de especial protección constitucional; las razones para tal sanción, expuesta de manera genérica, se circunscriben a que por sus actitudes y comportamientos, afectan la seguridad, la unidad y el bienestar en la comunidad, así como el «peligro» que dicen representar por impulsar actividades contrarias a las costumbres protectoras de la naturaleza.
Además de algunas situaciones que estarían ligadas a enfrentamientos por las posturas que al interior de la comunidad se viven, las cuales deberán solucionarse mediante la aplicación de normas de convivencia en procura de que haya armonía y bienestar general, la divergencia está relacionada con el interés que tienen los accionantes de contar con energía eléctrica en sus viviendas, dado que por esos territorios cruzan redes de Interconexión Eléctrica – Isa y Enertolima.
5.1. Pues bien, empiézase por señalar que la falta de coherencia entre los miembros de la comunidad para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales que le otorga la Constitución a la organización, queda acreditada cuando ni siquiera existe el consenso necesario para tomar decisiones, al punto que respecto de uno de los expulsados (Jesús Loaiza Cupitra), el Ministerio del Interior, mostró extrañeza y preocupación porque lo conocieron como uno de los «líderes del proceso organizativo», mientras que otros tres sancionados (William Alfonso Loaiza Cucais, Yuly Andrea Yara Yate y Diego Alejandro Poloche Peña), hasta el 31 de diciembre de 2016 fungían como Tesorero, Alcalde y Alguacil del Cabildo, respectivamente (fls. 22 a 24, ibídem).
5.2. De lo anterior puede colegirse, en primer lugar, que los usos y costumbres que sostienen la autonomía de la jurisdicción especial indígena, en lo tocante con el Cabildo Coya-Managrande, parecen no contar con la suficiente solidez para resolver los conflictos surgidos al interior de la comunidad, bien por falta de reglas claras en la definición de los juicios, o porque no se aplican en debida forma.
Sobre el punto la referida sentencia T-254/94, señaló que «La necesidad de un marco normativo objetivo que garantice seguridad jurídica y estabilidad social dentro de estas colectividades, hace indispensable distinguir entre los grupos que conservan sus usos y costumbres – los que deben ser, en principio, respetados -, de aquellos que no los conservan, y deben, por lo tanto, regirse en mayor grado por las leyes de la República».
Entonces, sea cual fuere la situación presentada, lo cierto es que ante los vacíos y eventuales irregularidades en los procedimientos empleados, éstos tienden a ser suplidos por las leyes y decretos emitidos por las Ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público, así como por las disposiciones de orden regional o local que las complementan, en aras a no dejar desprotegido a ningún connacional, más aún cuando el problema deja de ser solo al interior de la comunidad para afectar al resto de la sociedad colombiana y ésta, por supuesto, no puede ser ajena a encontrarle solución.
5.3. En segundo lugar, se podría estar ante un fallo proferido solo por el Gobernador o por éste y algunos de sus más cercanos colaboradores, al que se le dio la apariencia de que fue el resultado del consenso de una asamblea en la que, como lo anotó el Ministerio del Interior, se «excluyen a 20 personas» que estuvieron al instalarse formalmente el Cabildo. Entonces, al haberse suscrito el acta por un amplio número de comuneros, cuya presencia no está cabalmente acreditada, no sólo se estaría frente a un acto que no corresponde a la realidad y por ende inválido, sino que también reflejaría una anomalía jurídica, en tanto el ordenamiento constitucional dejó sin vigencia la anticuada disposición que daba al Gobernador potestad para imponer sanciones de manera unilateral.
En efecto, al abordar el estudio de constitucionalidad del artículo 5° de la ley 89 de 1890, que trataba sobre la facultad del Gobernador del Cabildo para aplicar penas correccionales a los indígenas que cometieran faltas contra la moral, reparó en cuanto a la sanción de arresto y en «[L]a determinación estricta del miembro de la comunidad que debe aplicar la sanción (el gobernador del cabildo indígena) es contraria al artículo 246 de la Constitución Política, que habla en términos generales de «las autoridades de los pueblos indígenas». La restricción introducida por vía legislativa desconoce la garantía amplia establecida por el constituyente en favor de la diversidad étnica y cultural en materia de administración de justicia» (CC C-139/96).
Así las cosas, deviene reprochable a la luz de la Constitución, que a los promotores del amparo se les haya impuesto una sanción por quien o quienes pudieron no hallarse suficientemente legitimados para hacerlo, en tanto se cuestiona la composición del cuerpo directivo del Cabildo por el desplazamiento que se hiciera de varios de sus miembros ahora sancionados con expulsión del territorio, y también porque la sentencia definitiva pudo haber sido proferida por el Gobernador, quien como se acaba de ver, no está facultado para definir por sí mismo el caso.
5.4. Concordante con lo anteriormente esbozado, surge la inquietud planteada por el Personero Municipal de Coyaima, quien, al recibir la información sobre lo acontecido según los oficios provenientes de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, brindó apoyo a los sancionados y como agente local del Ministerio Público, gestionó la impugnación que ahora ocupa la atención de la Corte.
En concreto, la inconformidad del funcionario en mención, radica en la violación al debido proceso originada de la misma incertidumbre que deja la actuación y sobre lo cual acaba de referirse la Sala, en relación con la toma de decisiones y confección del documento que las soporta, por cuanto censura la omisión de convocar a los comuneros a la «reunión minga de pensamiento», así como la asistencia de todos y cada uno de quienes aparecen avalando con su firma el contenido del acta.
Ciertamente no hay certeza acerca de que los firmantes acudieron a la reunión; por el contrario, el Personero Municipal informó que luego de levantada el acta, se recogieron firmas de personas que no estuvieron presentes en la asamblea, y para demostrar ello allegó la declaración rendida por el señor José Nelson Culma Cacais el 5 de octubre de 2016, quien expresó que «no me citaron a esa reunión ni asistí a la misma. Mi esposa flor Erminda Loaiza Tovar… también aparece registrada en la lista de asistencia pero jamás fue convocada ni tampoco asistió el día 29 de julio de 2016 a esa reunión» (fls. 68 y 69, 132 y 133, ibíd.).
Aunada a esa declaración, está la que conjuntamente rindieron el 7 de septiembre de 2016 los señores Jesús Loaiza Cupitra, Jaime Loaiza Cupitra y David Loaiza Cupitra, donde además de rechazar las imputaciones de agresión hacia Nelson Leal Luna, manifestaron que «la problemática estaba relacionada con el proyecto energético de ENERTOLIMA dentro del territorio», sobre el cual dicho Gobernador «no tiene ninguna injerencia» por tratarse de «propiedad privada».
Agregaron que en reunión realizada el 29 de agosto de 2016, ante representes del Ministerio de Minas y Energía, de la Electrificadora y autoridades municipales (entre ellos el Gobernador del Cabildo), expresaron «que el cabildo está desorganizado internamente y las decisiones que se están tomando no reflejan el interés comunitario de sus miembros, tanto así, que las decisiones no se están adoptando con mayorías en asamblea sino que las decisiones las adopta unilateralmente el señor NELSON LEAL LUNA y de forma engañosa solicita las firmas de casa en casa de los demás miembros de la comunidad, sin enterarles el contenido real de las acciones…» (fls. 19 y 20, ídem).
Significa lo anterior que la queja acerca de las irregularidades en la elaboración del acta del 29 de julio de 2016, abarcan aspectos más contundentes que la recolección de firmas de quienes sin ser convocados ni asistir a la asamblea de la data en mención se muestran como asistentes, sino que refleja una evidente violación al debido proceso de los acusados, en tanto resultaron sancionados sin deliberación del órgano competente, y lo que es peor, sin un debate probatorio en el que hubieran tenido la oportunidad de asumir sus legítimos derechos de defensa y contradicción.
Es más, pese a no haber constancia de la notificación que de la decisión debió darse a los condenados, finalmente el acta cierra la posibilidad de que sea revisada al apuntar que «contra la presente declaración no procede ningún recurso de reposición», generando para los acá querellantes, la inexistencia de otra medida de defensa distinta a la invocación de este remedio extraordinario.
6. La Sala destaca que el derecho fundamental y prerrogativas que de él se derivan, no pueden pasar desapercibidas en ningún juicio, independientemente de la jurisdicción en donde éste se adelante, pues tratándose de las comunidades indígenas, la autonomía política y jurídica que la Constitución les reconoce, debe ejercerse con estricta sujeción a los principios que el ordenamiento superior señala para asegurar la unidad nacional, esto es, de conformidad con sus usos y costumbres, siempre y cuando no sean contrarios a la Constitución y a la ley (artículos 246 y 330).
Aparte de las falencias que ya fueron objeto de análisis, para este caso la vulneración a las garantías propias del debido proceso, la sanción impuesta a los accionantes no solo se muestra desproporcionada, sino atentatoria de los mandatos constitucionales y de legalidad imperante en el ámbito nacional y, por supuesto, trasciende las fronteras en la medida en que afecta los derechos humanos.
Efectivamente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dedicado sendos pronunciamientos acerca de la connotación jurídica que tiene la propiedad indígena y sus diferencias con las demás, y en uno de los tantos casos desarrollados sostuvo:
«135. La cultura de los miembros de las comunidades indígenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con sus territorios tradicionales y los recursos que allí se encuentran, no sólo por ser estos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su identidad cultural.
136. Lo anterior guarda relación con lo expresado en el artículo 13 del Convenio No. 169 de la OIT, en el sentido de que los Estados deberán respetar “la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.”
137.En consecuencia, la estrecha vinculación de los pueblos indígenas sobre sus territorios tradicionales y los recursos naturales ligados a su cultura que ahí se encuentren, así como los elementos incorporales que se desprendan de ellos, deben ser salvaguardados por el artículo 21 de la Convención Americana. Al respecto, en otras oportunidades, este Tribunal ha considerado que el término “bienes” utilizado en dicho artículo 21, contempla “aquellas cosas materiales apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del patrimonio de una persona; dicho concepto comprende todos los muebles e inmuebles, los elementos corporales e incorporales y cualquier otro objeto inmaterial susceptible de tener un valor”. (…)
154. La garantía del derecho a la propiedad comunitaria de los pueblos indígenas debe tomar en cuenta que la tierra está estrechamente relacionada con sus tradiciones y expresiones orales, sus costumbres y lenguas, sus artes y rituales, sus conocimientos y usos relacionados con la naturaleza, sus artes culinarias, el derecho consuetudinario, su vestimenta, filosofía y valores. En función de su entorno, su integración con la naturaleza y su historia, los miembros de las comunidades indígenas transmiten de generación en generación este patrimonio cultural inmaterial, que es recreado constantemente por los miembros de las comunidades y grupos indígenas» (CIDH, sentencia del 17 de junio de 2005, Caso Comunidad indígena Yakye Axa Vs. Paraguay).
Significa lo anterior que la visión de territorio para el indígena, trasciende el concepto clásico del mundo occidental, en tanto representa parte fundamental de su identidad cultural, y una vez que ha sido declarado su carácter colectivo, adquiere naturaleza de inalienable, imprescriptible e inembargable, contrario a lo que ocurre con los bienes de particulares en donde prevalece su negociabilidad y destinación como fuente económica.
Remontándonos a una época más antigua, encuentra la Sala que el entendimiento de territorio y los componentes esenciales que éste conlleva para los indígenas, ha tenido momentos que la historia ha mantenido vigentes, y para ello se trae a colación la respuesta que se le atribuye al Jefe Seattle de la tribu Suwamish, remitida en el año 1855 al Presidente de los Estados Unidos Franklin Pierce, frente a la propuesta que éste le hiciera para comprarle los territorios del noroeste y que hoy forman parte del Estado de Wáshington, a cambio de crear una reserva para el pueblo «piel roja». En algunos de sus pasajes, la misiva dice:
¿Cómo se puede comprar o vender el cielo o el calor de la tierra? Esa es para nosotros una idea extraña.
Si nadie puede poseer la frescura del viento ni el fulgor del agua, ¿cómo es posible que usted se proponga comprarlos?
Cada pedazo de esta tierra es sagrado para mi pueblo. Cada rama brillante de un pino, cada puñado de arena de las playas, la penumbra de la densa selva, cada rayo de luz y el zumbar de los insectos son sagrados en la memoria y vida de mi pueblo. La savia que recorre el cuerpo de los árboles lleva consigo la historia del piel roja.
Los muertos del hombre blanco olvidan su tierra de origen cuando van a caminar entre las estrellas. Nuestros muertos jamás se olvidan de esta bella tierra, pues ella es la madre del hombre piel roja. Somos parte de la tierra y ella es parte de nosotros. Las flores perfumadas son nuestras hermanas; el ciervo, el caballo, el gran águila, son nuestros hermanos. Los picos rocosos, los surcos húmedos de las campiñas, el calor del cuerpo del potro y el hombre, todos pertenecen a la misma familia.
Por esto, cuando el Gran Jefe Blanco en Wáshington manda decir que desea comprar nuestra tierra, pide mucho de nosotros. El Gran Jefe Blanco dice que nos reservará un lugar donde podamos vivir satisfechos. (…) Por lo tanto, nosotros vamos a considerar su oferta de comprar nuestra tierra. Pero eso no será fácil. Esta tierra es sagrada para nosotros. Esta agua brillante que se escurre por los riachuelos y corre por los ríos no es apenas agua, sino la sangre de nuestros antepasados. (…)
(…) Sabemos que el hombre blanco no comprende nuestras costumbres. Para él una porción de tierra tiene el mismo significado que cualquier otra, pues es un forastero que llega en la noche y extrae de la tierra aquello que necesita. La tierra no es su hermana sino su enemiga, y cuando ya la conquistó, prosigue su camino. Deja atrás las tumbas de sus antepasados y no se preocupa. Roba de la tierra aquello que sería de sus hijos y no le importa.
La sepultura de su padre y los derechos de sus hijos son olvidados. Trata a su madre, a la tierra, a su hermano y al cielo como cosas que puedan ser compradas, saqueadas, vendidas como carneros o adornos coloridos. Su apetito devorará la tierra, dejando atrás solamente un desierto.
Yo no entiendo, nuestras costumbres son diferentes de las suyas. Tal vez sea porque soy un salvaje y no comprendo.
No hay un lugar quieto en las ciudades del hombre blanco. Ningún lugar donde se pueda oír el florecer de las hojas en la primavera o el batir las alas de un insecto. Mas tal vez sea porque soy un hombre salvaje y no comprendo. El ruido parece solamente insultar los oídos.
Esto es lo que sabemos: la tierra no pertenece al hombre; es el hombre el que pertenece a la tierra. Esto es lo que sabemos: todas las cosas están relacionadas como la sangre que une una familia. Hay una unión en todo. (…)» (http://ciudadseva.com/texto/carta-del-jefe-seattle-al-presidente-de-los-estados-unidos/).
Valga recordar el momento histórico para señalar que la expulsión del territorio indígena para uno de sus miembros, adquiere un relevante y poco comparable impacto con el que podría representarle a un ciudadano ajeno a un grupo étnico, al punto que la Corte Constitucional ha dicho que la orden dada por una organización comunitaria, aunque «reviste las características de una verdadera decisión judicial», no corresponde al destierro de que trata el artículo 34 de la Carta Política, sin embargo:
«(…) es innegable que, de manera general, esta sanción tiene una relevancia especial al implicar, de un lado, la separación del individuo del entorno que le es connatural, con el que comparte una misma visión y cultura, y, desde el punto de vista de la comunidad indígena, la pérdida de uno de sus miembros.
Ahora, en tanto el fundamento de la protección de la autonomía de los pueblos indígenas se encuentra precisamente en el reconocimiento de la existencia de una cosmovisión distinta, la expulsión de un integrante de una de esas comunidades adquiere una connotación mucho más sensible cuando se trata de etnias que mantienen en mayor medida unos usos y costumbres propios.
En efecto, en pueblos que conservan en más alto grado su cultura, la pena de destierro puede tener repercusiones mucho más graves, puesto que significa un verdadero desarraigo del afectado del mundo que le es propio y el confinamiento a un espacio que le resulta por completo extraño. De manera que, a mayor grado de conservación de las costumbres, mayormente gravosa resultaría la sanción de destierro señalada.
Por esa razón, la Sala estima que, aun cuando es cierto que la expulsión de un indígena solo tiene efectos en el territorio de su jurisdicción, es posible que ella adquiera la connotación y efectos de un verdadero destierro por comportar una exclusión definitiva del contexto que constituye el espacio vital de un individuo o de su familia, especialmente en aquellos casos en los que se trata de comunidades indígenas que conservan en mayor grado unos usos y costumbres propios. En estos eventos, la decisión sancionatoria bien podría estar comprendida dentro de lo que resulta realmente intolerable por atentar contra los bienes más preciados del ser humano, de manera que la acción de tutela resultaría procedente como mecanismo de protección inmediata de los derechos del afectado.
Para la Sala, esta regla de decisión permite acompasar, de un lado, el respeto por la autonomía reconocida en favor de las comunidades indígenas y, del otro, la necesidad de asegurar la vigencia de las garantías mínimas fundamentales de todos los habitantes del territorio nacional, incluidos los miembros de estos pueblos» CC T-300/15.
7. Es pertinente señalar que cuando los efectos de la pena impuesta a los infractores, trasciende a los miembros de sus familias, es decir, a personas inocentes de las conductas objeto de reprimenda, tal proceder la torna desproporcionada y contraria a los tratados internacionales sobre derechos humanos:
«En efecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 5-2 establece que “la pena no puede trascender la persona del delincuente”, de manera que se deja a salvo el derecho a la integridad personal de quienes han sido ajenos al juzgamiento de conductas punibles cometidas por otro.
(…) La expulsión del miembro de una comunidad indígena como medida sancionatoria, sin embargo, tiene una particularidad que exige considerar sus efectos frente a su familia. Las secuelas de la pena, en este caso, revisten mayor gravedad y fácilmente se traducen en punición para los miembros de la familia. Para ellos, la expulsión acarrea la completa ruptura de su entorno cultural y la extinción de su filiación antropológica; de otro lado, la consiguiente y forzosa inserción en un marco cultural diferente, supone la alteración radical de su modo de vida y la necesidad de interactuar en condiciones de inferioridad. Desde el punto de vista de la comunidad indígena, la pérdida de miembros, vista su condición minoritaria, no contribuye a su objetiva conservación.
«Las sanciones o penas colectivas son contrarias al principio de que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa” (CP art. 29). Adicionalmente, la ley penal se erige sobre el principio de responsabilidad individual, que supone el juzgamiento del acusado y el respeto del principio de presunción de inocencia, presupuestos esenciales del poder sancionatorio del Estado o de los particulares que excepcionalmente ejercen funciones jurisdiccionales. En consecuencia, la pena impuesta al peticionario se revela desproporcionada y materialmente injusta por abarcar a los integrantes de su familia, circunstancia que genera la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la integridad física de sus hijos» (Cfr. T-254/94).
Para el caso concreto, la pena terminaría afectando los derechos e intereses de los hijos y demás familiares de los penados, donde, como lo muestra el cuadro inserto en la demanda acerca de los núcleos familiares de los seis demandantes, además de adultos mayores existen niños y adolescentes cuyos nacimientos se produjeron en los años 2002, 2004, 2006, 2007, 2008 y 2014 (fl. 1, cd. 1).
En esa medida, se estaría desconociendo la Convención sobre Derechos del Niño, que en su artículo 3º prevé que «en todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño», y por ello, «Los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas».
Aunque ya el legislador de 1989 contemplaba que las personas y las entidades, tanto públicas como privadas, al desarrollar programas o con responsabilidades en asuntos de los niños, tomarán en cuenta sobre toda otra consideración el interés superior de éstos, con apoyo en la Carta de 1991, el Código de la Infancia y Adolescencia – Ley 1098 de 2006, en su artículo 8º señala que «se entiende por interés superior del niño, niña y adolescente, el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes».
A lo anterior se suma que con la determinación que se reprocha, los directivos del Cabildo accionado estarían desconociendo el mandato de velar por la integridad de los niños que nacieron en el seno de esa comunidad, pues recuérdese que:
«(…) las propias autoridades indígenas también deben velar por el interés superior del menor indígena, bajo las especiales consideraciones de su diversidad y en particular deberán cumplir con una serie de deberes como: (i) la garantía del desarrollo integral del menor; (ii) la preservación de las condiciones necesarias para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales del menor; (iii) la protección del menor frente a riesgos prohibidos; (iv) el equilibrio entre los derechos de los niños y los derechos de sus padres, sobre la base de la prevalencia de los derechos del menor; (v) la necesidad de evitar cambios desfavorables en las condiciones presentes del niño involucrado y, (vi) provisión de un ambiente familiar apto para el desarrollo del menor. CC T-466/06, T-968/09 y T-921/13.
De ahí que en un caso de similares contornos fácticos y jurídicos, esta Corporación, al conceder el amparo, haya recomendado a la organización querellada que «a la hora de imponer ese tipo de reprimendas, ha de tener «cuidado» en que las «sanciones» no se extiendan a la familia de los penados extrañados de la comunidad, ya que ningún proceso judicial, como eminentemente es el que se adelanta por parte de la jurisdicción especial indígena, puede pasar por alto el «principio de responsabilidad individual» o la «presunción de inocencia» que aplica a todo connacional; por tanto, ningún castigo puede cobijar a quien es ajeno al juicio emprendido» (CSJ STC14902-2016, 18 oct. 2016, rad. 2015-00570-02).
8. En este orden, en el presente asunto quedó probado que habiéndose partido de un procedimiento que deja en entredicho el otorgamiento de las mínimas garantías a los procesados, para establecer en su contra una sanción que es ajena al orden jurídico y que además afecta a terceros que gozan de protección especial, deviene evidente la concesión del auxilio al derecho fundamental al debido proceso de los demandantes y de sus entornos familiares, disponiéndose dejar sin efecto la decisión objeto de cuestionamiento, para que en su lugar se siga un juicio que respete la Constitución y la ley. Ello por cuanto según el precedente especializado, en casos como este:
«Cualquiera sea el contenido de las disposiciones jurídicas internas de las comunidades indígenas, estás deben respetar los derechos y principios contenidos en el núcleo esencial del derecho consagrado en el artículo 29 de la Carta. En efecto, el derecho fundamental al debido proceso garantiza los principios de legalidad, de imparcialidad, de juez competente, de publicidad, de presunción de inocencia y de proporcionalidad de la conducta típica y de la sanción, así como los derechos de defensa y contradicción. El desconocimiento del mínimo de garantías constitucionales para el juzgamiento y sanción equivale a vulnerar el derecho fundamental al debido proceso» (CC T-254/94).
Desde luego que esta Corte advierte para ello, que el otorgamiento de la presente tutela, no puede verse como una intromisión en la autonomía jurisdiccional indígena, «por cuanto no está en duda que la resolución del asunto ha de emitirse por las autoridades tribales correspondientes y, así mismo, adoptarse conforme a las precisas pautas que demarquen sus usos y costumbres; lo que aquí se predica, por ende, no es más que el reflejo de las prescripciones establecidas por la jurisprudencia constitucional que, sin embargo, han de observarse en tratándose de la imposición de sanciones de exclusión a los integrantes de cualquier grupo aborigen que se ubique en el territorio patrio» (CSJ STC14902-2016, 18 oct. 2016, rad. 2015-00570-02), y que la nueva decisión que habrá de adoptarse, tras la anulación de la censurada, recae en la autoridad indígena competente, atendiendo las pautas que acá fueron indicadas.
9. Por lo demás, se ordenará a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que dentro del marco de sus funciones, ejerzan un eficaz control y seguimiento a las disposiciones que adoptan las organizaciones indígenas, y en lo posible brinden acompañamiento, asesoría y atención a los miembros que resultan afectados por decisiones que carecen de fundamento fáctico y jurídico necesario, bajo el entendido que sin desconocer la autonomía de que gozan dichas comunidades, el ordenamiento jurídico nacional, partiendo de los principios emanados de la Constitución y de los tratados internacionales aprobados por Colombia, no les puede ser ajeno.
En cuanto a ordenarle al Ministerio del Interior que a través de su oficina competente certifique la pertenencia de los accionantes a la Comunidad de la que fueron expulsados, ello es consecuencia de la salvaguarda acá concedida, pues al dejarse sin efecto la sanción de retiro definitivo, los expulsados vuelven a integrar el censo correspondiente a esa organización.
Respecto del Alcalde Municipal de Coyaima – Tolima, se le insta para que en ejercicio del mandato popular que le fuera conferido y acorde con las funciones propias de su cargo, impulse las políticas necesarias de desarrollo en procura de mantener la paz y armonía al interior de los grupos étnicos, y en cuanto al Personero Municipal, quien como agente del Ministerio Público en la localidad fue el gestor de la instancia que se resuelve, para que continúe realizando las labores de fomentar los derechos humanos, la defensa y protección de los intereses superiores al interior y fuera de la colectividad indígena en cuestión.
Por último, respecto a la solicitud para que se sancione a las convocadas por desatender sus deberes y obligaciones, la misma no tendrá respuesta afirmativa, en tanto este mecanismo no alcanza para extender efectos disciplinarios o de responsabilidad en cabeza de la organización privada ni estatal alguna. No obstante, si los interesados consideran pertinente gestionar actuación en tal sentido, están facultados para dirigirse en pro de ese objetivo mediante las acciones y conforme a los procedimientos a que haya lugar.
10. Corolario de lo anterior, se revocará el pronunciamiento de primer grado y se reemplazará por las órdenes de amparo que en precedencia fueron planteadas, disponiéndose al Tribunal a-quo que realice el seguimiento y verifique el cumplimiento de este fallo.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, REVOCA la sentencia impugnada, y en su lugar, RESUELVE:
PRIMERO: CONCEDER el amparo constitucional al debido proceso y demás prerrogativas que de él se derivan, a favor de los señores Jesús Loaiza Cupitra, Jaime Loaiza Cupitra, Ronald Jymmy Loaiza Cacais, William Alfonso Loaiza Cacais, Jhon Jairo González Ramírez y Diego Alejandro Poloche, y de sus familias.
SEGUNDO: DEJAR sin valor ni efecto las decisiones contenidas en el acta n° 19 de la «reunión minga de pensamiento de la Comunidad Ancestros Coya-Managrande Territorio Sagrado» fechada el 29 de julio de 2016, que concretamente refieren al retiro definitivo de la Comunidad de los núcleos familiares de los accionantes antes mencionados, y su «baja del censo» respectivo.
TERCERO: ORDENAR al Gobernador del Cabildo y a los demás directivos del mismo que están en ejercicio actual de sus funciones, que con observancia en las normas que rigen sus usos y costumbres, a través del órgano jurisdiccional competente, en el término de dos (2) meses, adelanten el juicio público que corresponda, otorgando a los acusados el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales de defensa y contradicción como se hizo amplia exposición en la parte motiva de esta providencia. Por Secretaría, envíese copia del presente fallo a todos los interesados.
CUARTO: ORDENAR a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que dentro del marco de sus funciones, ejerzan un eficaz control y seguimiento a las disposiciones que adoptan las organizaciones indígenas, y en lo posible brinden acompañamiento, asesoría y atención a los miembros de la Comunidad Ancestros Coya-Managrande Territorio Sagrado, conforme se indicó en los considerandos de esta sentencia.
Igualmente, para que dicha entidad estatal, encargada de llevar el registro censal, incluya nuevamente a los accionantes, como consecuencia directa de la declaratoria de invalidez del retiro definitivo acá dispuesto.
De igual modo, se insta al Alcalde Municipal de Coyaima – Tolima, y al Personero de esa municipalidad, continuar ejerciendo sus labores en procura de fortalecer el desarrollo comunitario, la paz y la armonía al interior de la organización indígena, y se preserve el fomento de los derechos humanos, la defensa y protección de los intereses superiores de todos los miembros de dicha colectividad.
QUINTO: Comuníquese lo resuelto a las partes y al a-quo por un medio expedito adjuntando copia integral del fallo, y en oportunidad remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
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