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LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Magistrado ponente
STC3815-2017
Radicación n.° 54001-22-13-000-2017-00041-01
(Aprobado en sesión de quince de marzo de dos mil diecisiete)
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil diecisiete (2017).
Decide la Corte la impugnación formulada respecto de la sentencia proferida el 21 de febrero de 2017 por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, en la acción de tutela promovida por Miguel Ángel Velásquez Rodríguez contra la Presidencia de la República de Colombia.
1. ANTECEDENTES
1. El promotor demanda el amparo del derecho al voto, presuntamente lesionado por la autoridad acusada.
2. Para respaldar su reparo, asevera que el 2 de octubre de 2016 el Presidente de la República de Colombia “(…) convocó al pueblo para un plebiscito relacionado con los acuerdos de la Habana [firmados] con la guerrilla de las FARC, [donde] manifestó que si [aquél] era votado NO en mayoría, (…) [dichos pactos] se caerían (…)”.
Indica que “(…) el Senado no tiene la competencia para implementar lo que el pueblo ha rechazado (…)”, por tanto, no puede tomar decisiones sobre los mentados convenios, pues fueron vencidos por la voluntad de los ciudadanos.
3. Exige declarar sin efectos el mecanismo por el cual se acogieron los referidos arreglos de paz, denominado “fast track”.
1. Respuesta del accionado
a) La tutelada anotó la ausencia de lesión de derechos fundamentales del quejoso, por cuanto la sentencia C-379 de 2016, estableció que el plebiscito especial no era para someter al País a la vigencia del contenido y alcance de la prerrogativa de la paz, sino “(…) consultarle acerca de si aprobaba o no (…)” la determinación política incorporada en el Acuerdo final.
Igualmente, acotó que “(…) el resultado del 2 de octubre [pasado] no anuló ni suspendió la obligación constitucional del presidente de la república de mantener el orden público a través de la vía negociada para asegurar la [tranquilidad] y la convivencia pacífica de los colombianos (…)”.
Sostuvo que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en sesión de 28 de noviembre de 2016 esgrimió que “(…) el Congreso de la República es un espacio democrático que puede imprimir legitimidad a lo acordado entre las partes para lograr la consolidación del derecho a la paz en Colombia (…)” (fls. 26 a 33).
1. La sentencia impugnada
El Tribunal consideró improcedente el amparo, por cuanto,
“(…) no se configuró vulneración alguna al derecho al voto del accionante, [además] éste cuenta con otros medios ordinarios previstos en la ley, idóneos y eficaces, para controvertir las determinaciones del Gobierno Nacional, particularmente para discutir o atacar la Ley Estatutaria por la cual se adoptó el Acuerdo de paz con el grupo guerrillero pluricitado (…)” (fls. 193 a 197).
1. La impugnación
La interpuso el promotor resaltando los problemas de orden público que se presentan en la región donde reside, concluyendo “(…) que lo acordado en la Habana no garantizar[á] [obtener] la tan estigmatizada paz (…)” (fls. 236 a 237).
2. CONSIDERACIONES
1. Delanteramente, se observa la improcedencia de esta salvaguarda, por cuanto si lo pretendido por el querellante, a través de este mecanismo extraordinario, era evitar la refrendación de los acuerdos de paz en el Congreso de la República, dicha actuación fue agotada el 29 de noviembre de 2016.
Por ende, se desprende la ocurrencia de un hecho consumado y la imposibilidad de efectuar un pronunciamiento sobre el particular. En cuanto a lo discurrido, esta Sala ha expresado:
“(…) el supuesto del daño consumado impide el fin primordial de la acción de tutela, cual es la protección inmediata de los derechos fundamentales, para evitar precisamente los daños que dicha violación pueda generar, y no una protección posterior a la causación de los mismos (…). Tal interpretación se desprende de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1992 en el sentido de que la acción de tutela es improcedente (…) cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho’ (Sentencias T-138 de 1994 y T-612 de 2008) (…)”1
2. Refuerza el fracaso de este amparo la omisión del promotor en agotar los medios de defensa a su alcance para dilucidar las cuestiones alegadas por esta vía residual y subsidiaria.
En efecto, frente al Acuerdo 01 de 2016, “(…) [p]or medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (…)”, el quejoso debió formular la respectiva demanda para lograr su control constitucional y, en consecuencia, esclarecer el concepto de “refrendación popular” atado a su vigencia.
“(…) El presente acto legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (…)” (subraya fuera de texto).
Si bien el reclamante estima que el Congreso de la República no puede “implementar” aquello que el “pueblo rechazó”, considerando como no refrendado el mentado acuerdo final, por decisión mayoritaria obtenida en el plebiscito del 2 de octubre de 2016, lo cierto es que en la actualidad cursan dos demandas contra el canon enunciado, admitidas el 22 de septiembre y 12 de diciembre de 2016 – decursos en los cuales no se observa que el tutelante haya intervenido-, siendo ese el escenario establecido legalmente para definir aspectos como los reprochados por el promotor, quien, entre otras cuestiones, critica la puesta en marcha del citado Acto Legislativo.
3. En esos términos el ataque resulta prematuro frente a la disposición constitucional comentada, pues el juzgador natural es el primer llamado a resolver las quejas concernientes a los procesos bajo su cargo, estándole vedado a esta jurisdicción intervenir anticipadamente.
Al respecto, esta Corte manifestó:
“(…) [E]s palmario que la tutela no es un mecanismo que se pueda activar, según la discrecionalidad del interesado, para tratar de rescatar las oportunidades perdidas, como tampoco para reclamar prematuramente un pronunciamiento del juez constitucional, que le está vedado, por cuanto no puede arrogarse anticipadamente facultades que no le corresponden, con miras a decidir lo que debe resolver el funcionario competente (…) para que de una manera rápida y eficaz se le proteja el derecho fundamental al debido proceso’, pues, reitérase, no es este un instrumento del que pueda hacer uso antojadizamente el interesado, ni mucho menos para eludir el que de manera específica señale la ley (…)”2.
4. Con todo y atendiendo a la relevancia de la temática planteada, esta Corporación estima necesario acotar que no encuentra arbitrariedad manifiesta en el proceder del Presidente de la República al remitir el pacto final al Congreso para su refrendación, pues esa gestión encontró apoyo en lo considerado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, quien en ponencia de 28 de noviembre de 2016 concluyó:
“(…) [L]a Sala observa que desde el punto de vista de la naturaleza, fines y alcance del control político que el Congreso de la República ejerce sobre el Gobierno Nacional (artículo 114 C.P.), resulta conforme a la Constitución que ese cuerpo legislativo, sin perjuicio de sus competencias de producción normativa, pueda hacer, en el contexto de una “Citación para discusión de políticas y/o temas generales” de la Ley 5 de 1992 y de la función de seguimiento de la política de paz del artículo 7º de la Ley 418 de 1997, una manifestación política, a título de refrendación, de los acuerdos de paz suscritos por el Presidente de la República. Como señaló la Corte Constitucional en relación con el plebiscito, la Constitución Política no impide acudir a mecanismos de participación democrática que permitan dotar de estabilidad y legitimidad política a los acuerdos de paz suscritos por el Gobierno Nacional (…)”.
“De acuerdo con el transcrito artículo 133 C.P. –que consagra la representación popular en cabeza de los miembros de cuerpos colegiados de elección directa- y en ejercicio de la función constitucional de control político, la refrendación por parte del Congreso debe entenderse como un voto de confianza respecto de la política al mando en el manejo de la paz, con el fin de que la acción pública y estatal en la materia tenga el mayor grado de legitimación democrática posible, producto de las serias discusión y deliberación acerca de los problemas cuya solución reclama con insistencia la sociedad, por manera que -en el caso que ocupa a la Sala en este concepto-, las iniciativas, planes y compromisos asumidos por el Estado en el acuerdo suscrito con las Farc cuenten con una base sólida de estabilidad política (…)”.
“Debe además recordarse que uno de los principios de la arquitectura constitucional colombiana es la separación funcional de sus órganos pero con colaboración mutua para el logro de sus fines” y “articulación a través de la integración de varias fuerzas” (artículo 113 C.P.), de modo que “la visión de una rígida separación de los poderes debe ser superada en la concepción que concilia el ejercicio de funciones separadas -que no pertenecen a un órgano sino al Estado- con la colaboración armónica para la realización de sus fines, que no son otros que los del servicio a la comunidad (…)”.
“También debe tenerse en cuenta que la paz es un derecho, un deber y un fin constitucional de carácter esencial (Artículos 2, 22 y 95-6 C.P.), de modo que “las medidas dirigidas a la búsqueda de la paz y la superación del conflicto armado, tienen un innegable soporte constitucional, que a su vez es respaldado por el andamiaje jurídico que ofrecen diversas normas de derecho internacional”. Y debe recordarse que la consecución de la paz es un objetivo constitucional que vincula a todos los órganos del Estado y que exige una actuación concurrente de los mismos en el marco de sus respectivas competencias (…)”.
“En consecuencia, si el Presidente de la República toma la decisión política de llegar a un acuerdo de paz, dentro del cual se prevé, como expresión de seguridad y confianza mutua entre las partes y condición de eficacia el acuerdo, que esa decisión será sometida a un mecanismo de legitimación democrática, no cabe una visión reduccionista de la legitimidad democrática del Congreso de la República y de los mecanismos de control político previstos en la Constitución y la ley que lleve a negar esa posibilidad (…)”.
“Finalmente, la Sala reitera que en cualquier caso una refrendación como la analizada es diferente a la implementación del Acuerdo Final, la cual, en cuanto comporte reformas constitucionales y legales, deberá agotar los procedimientos previstos en el ordenamiento jurídico para ese efecto. Por tanto, debe tenerse en cuenta que los efectos de producción de normas en el ordenamiento positivo, como implementación del acuerdo de paz, no se producen automáticamente por la firma del acuerdo ni por su refrendación. Además, en ningún caso, la decisión que adopte el Congreso de la República, con independencia de su sentido, comprometerá a futuro la libertad de configuración normativa que le reconocen la Constitución Política y la Ley 5 de 1992 para el ejercicio de sus funciones normativas (…)”.
“Conforme a lo anterior,
“III. La Sala RESPONDE:
“¿Podría el Congreso de la República efectuar la refrendación sobre el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, suscrito por el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas y Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo?”
“Sí. El Congreso de la República puede efectuar la refrendación del nuevo “Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, suscrito por el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas y Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo” del 24 de noviembre de 2016, en virtud del mandato representativo y las amplias funciones de control político que le reconoce la Constitución Política. En todo caso, esta refrendación no produce la incorporación del acuerdo a la Constitución ni lo dota de efectos de producción de normas en el ordenamiento positivo; estas tendrían que ser producto específico de la fase de implementación del Acuerdo Final (…)” (subraya fuera de texto).
“La decisión que adopte el Congreso de la República, con independencia de su sentido, en ningún caso comprometerá su libertad de configuración normativa en el ejercicio de las competencias constituyentes y legislativas que le son propias (…)”.
Ahora, aunque como arriba se expuso, está pendiente de definirse la constitucionalidad de atar la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 a la “refrendación popular”, por cuenta de las dos demandas cursantes en el máximo Tribunal de esa jurisdicción, es del caso anotar que en la reciente sentencia C-699 de 2016 no se reprochó la actividad del alto mandatario relacionada con remitir los acuerdos al Congreso, más bien, en procura de esclarecerse el alcance del enunciado concepto de “refrendación popular” se fijaron unos parámetros que no lucen contrarios a la gestión desplegada por el Presidente de la República.
Así, se argumentó:
“(…) La Corte observa que el artículo 5º del Acto Legislativo (…) supedita su entrada en vigencia a una “refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. Sin embargo el Acto Legislativo no define qué debe entenderse por “refrendación popular”. En los antecedentes parlamentarios de la reforma puede apreciarse además que durante su trámite aún no se había establecido un único mecanismo de refrendación de acuerdos finales para la terminación del conflicto, y fue precisamente por eso que se dejó un término genérico y comprehensivo (‘refrendación popular’) (…). La concepción de la refrendación popular que se refleja en las deliberaciones del Congreso estaba ciertamente atada a un mecanismo de participación ciudadana. Pero no es posible establecer con la misma certeza si cualquier mecanismo de participación era suficiente, si era exigible agotar más de uno de ellos en caso de resultados adversos, o si luego de la expresión ciudadana era factible abrir un escenario adicional de negociación en busca de mayores consensos. Por lo demás, las expectativas del órgano que emite una constitución o una reforma constitucional pueden informar el sentido normativo que se les atribuya. Pero es también claro que los redactores de una norma no logran prever ciertos desenvolvimientos sociales y políticos, que desajusten el balance de principios contenido en sus reglas, y es por eso que las expectativas originales, aunque informan, no determinan el sentido de la interpretación constitucional (…)”.
“(…) La Constitución de 1991, al margen del acto bajo control, no emplea en ninguna de sus previsiones conjuntamente las palabras “refrendación popular”, y de hecho tampoco usa el vocablo “refrendación”. En algunas de sus disposiciones la Carta regula los referendos de leyes, de reformas constitucionales y de creación de regiones (CP arts 103, 170, 307 y 377), que pueden concebirse como procesos para la refrendación popular. Pero no es posible reconducir la refrendación popular solo al género de los referendos, pues la jurisprudencia ha considerado por ejemplo que el Congreso puede clasificar como de refrendación popular a un mecanismo como el plebiscito (…). Por su parte, las leyes estatutarias sobre mecanismos de participación ciudadana tampoco proveen un significado expreso para esos términos. Ni la Ley 134 de 1994 ‘Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana’, ni la Ley 1757 de 2015 ‘Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática’, usan o definen la expresión refrendación popular. La Ley 1745 de 2015 ‘Por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’ no emplea tampoco esos vocablos en sus previsiones. La Ley 1806 de 2016 ‘por medio de la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’, en su título y en sus artículos alude al término “refrendación”, pero de hecho no emplea el vocablo “popular”, y en momento alguno precisa qué debe entenderse por “refrendación popular” (…)”.
“(…)”.
“El ordenamiento jurídico no define entonces qué debe entenderse por refrendación popular, y es además claro que –según el caso- el plebiscito o el referendo pueden servir para refrendar popularmente los actos de un proceso de terminación del conflicto, pero no son los únicos aptos para ello. Además, según los antecedentes parlamentarios del Acto Legislativo 1 de 2016 el término refrendación popular es deliberadamente genérico y comprehensivo, capaz de abarcar distintos métodos de ratificación, sin que estuvieran presentes características necesarias y suficientes que agotaran su significado. (…) Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que cuando una norma o reforma constitucional contemplan una institución jurídica, pero no la desarrollan expresamente, hay “un amplio margen de configuración” para las autoridades llamadas a aplicarlas o configurarlas. (…) Esto indica que en principio son posibles distintas formas de refrendación popular del acuerdo final, que pueden ser definidas por los órganos encargados de aplicar el Acto Legislativo (…)”.
“(…) Lo anterior no significa que pueda entonces asignársele cualquier significado a la refrendación popular. La atribución de sentido a conceptos genéricos usados en la Constitución tiene también ciertos límites. Pero su alcance no se puede establecer únicamente con arreglo a una exégesis literal de las palabras, aun cuando el texto sea sin duda relevante en la interpretación. Una Constitución debe interpretarse de forma integral y armónica. La jurisprudencia constitucional ha señalado, en sintonía con una tendencia más amplia en el derecho comparado, que una Constitución debe interpretarse de forma integrada, armónica y coherente. (…) Los límites del concepto de refrendación popular, vienen determinados por sus márgenes semánticos, su contexto de expedición, los principios constitucionales que aspiran a realizar, sus relaciones con otras previsiones normativas, y las aproximaciones conceptuales relevantes en la jurisprudencia nacional, la teoría constitucional y jurídica en general. A falta de definición expresa en el ordenamiento, debido a que no se identifica estrictamente con un mecanismo de participación ciudadana en específico, y a causa de que está prevista como una condición para la entrada en vigencia de un esquema institucional para facilitar la transición hacia la paz, un análisis jurídico integral de la expresión “refrendación popular” ofrece el siguiente marco conceptual. En ese contexto preciso, la refrendación popular designa un (i) proceso, (ii) en el cual haya participación ciudadana directa, (iii) cuyos resultados deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos, (iv) proceso que puede concluir en virtud de una expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad democrática, (v) sin perjuicio de eventuales espacios posibles de participación ciudadana para la revisión específica de aspectos concretos ulteriores. Mientras los órganos políticos encargados de aplicar las previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016 se mantengan dentro de esos límites, pueden definir si se ha cumplido la refrendación popular, que es condición para su entrada en vigencia (…)”.
De acuerdo con lo esgrimido, se reitera la ausencia de vulneración de garantías fundamentales por parte de la autoridad convocada.
Ciertamente, la refrendación confutada no se adelantó con arbitrariedad, capricho o desafuero alguno, pues, como se advirtió, contó con un concepto favorable del Consejo de Estado y, según las propias disertaciones de la Corte Constitucional, le era dable al poder ejecutivo determinar la forma democrática de avalar los pactos suscritos para la finalización del conflicto con las Farc.
5. Por tanto, se confirmará el fallo impugnado.
3. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha y lugar de procedencia anotada.
SEGUNDO: Notifíquese lo así decidido, mediante comunicación telegráfica, a todos los interesados y remítase oportunamente el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
En comisión de servicios
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 CSJ. STC de 21 de noviembre de 2013, exp. 85001-22-08-000-2013-00107-02.
2 CSJ. Civil. Sentencia de 22 de febrero de 2010, exp. 00312-01; reiterada el 20 de marzo de 2013, exp, 00051-01; y el 17 de septiembre de 2013, exp. 1700122130002013-00211-01, entre otras.
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