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LUIS ALONSO RICO PUERTA
Magistrado Ponente
STC4890-2017
Radicación n° 18001-22-08-002-2016-00425-02
(Aprobado en sesión del cinco de abril de dos mil diecisiete)
Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil diecisiete (2017).
Decide la Corte la impugnación formulada frente a la sentencia proferida por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia el 28 de febrero de 2017, dentro de la acción de tutela promovida por Esteban Ossa Collazos contra el Congreso de la República, Ministerio de Minas y Energía, Ecopetrol S.A., y Departamentos del Meta, Caquetá y Guaviare, trámite al cual fue vinculado el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.
ANTECEDENTES
1. Actuando en nombre propio «y en representación de la población caqueteña en general», el solicitante reclama, «como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, de petición, al voto, debido proceso, de los niños, educación, salud, vida digna, «a un territorio definido y a la protección de persona en condición vulnerable por amenazas y desplazamiento forzoso», así como a los «derechos colectivos y del medio ambiente», entre otros, presuntamente vulnerados por las entidades convocadas, al no haber dado «solución definitiva al conflicto limítrofe existente entre los Departamentos de Caquetá, Meta y Guaviare».
2. En síntesis, expuso que desde su creación como Intendencia en 1905 y luego como Comisaría en 1910, se ha ido cuestionando los linderos del hoy departamento de Caquetá, especialmente con los del Meta y Guaviare, se presenta una indefinición de una extensión aproximada de 12.000 km2, que a su juicio debe reintegrarse al Caquetá, «tanto en el mapa político como en las normas que regulan la materia».
Indicó que «el Departamento del Meta ha autorizado mutuo propio la exploración y explotación de hidrocarburos y minería, y está percibiendo millonarios ingresos por concepto de turismo natural, sin hacer partícipe al Departamento del Caquetá, en las decisiones, beneficios y compensaciones…», y que ante la «complacencia» de los Gobernadores, se «causa incalculables e irreparables daño (sic) al medio ambiente y a los recursos naturales…».
Adujo que «el departamento del Meta adeuda al Caquetá la cuota parte que le corresponde por dichos conceptos, razón por la cual deviene imperativamente ordenar el reintegro inmediato… y… suspender la explotación de los recursos naturales sobre el área en litigio…», como el del «paradisiaco río de los cinco colores «Caño Cristales»», y que el «problema limítrofe» de «casi 50 años», lo han soportado los habitantes del sector «por la desidia de los gobiernos encargados con respecto a los servicios de educación, salud, recreación, deporte, movilidad, entre otros».
Dijo que en los territorios en disputa existen riquezas naturales que deben preservarse, y «los gobiernos de turno» no pueden modificar los límites «a su antojo y conveniencia… con el fin de ponerlos al servicio de la minería y explotación petrolera», causando «deterioro al medio ambiente, a los recursos naturales y a la calidad de vida» de las generaciones presente y futuras.
Agregó que la problemática obedece a «la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos», así como de los tratados y convenios internacionales, y que en este caso «se estructuran a cabalidad 4 de las 5 causales que producen la existencia de un estado de cosas inconstitucional», destacando que el Congreso de la República ha omitido «su deber constitucional y legal de definir los límites dudosos y solucionar los conflictos limítrofes de las regiones», y ello permite que «gobernadores, alcaldes, diputados, concejales, representantes a la cámara y senadores usen como bandera política en época de elecciones».
3. Pretende que se ordene (i) al Congreso de la República, «legislar para que de manera prioritaria y concreta se defina la división territorial del litigio que desde 1976 se presenta entre los departamentos del Caquetá, Meta y Guaviare»; (ii) a dichos departamentos, «para que se abstengan de realizar cualquier actividad encaminada a negociar los límites del territorio en conflicto»; (iii) al Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, que «sin más dilaciones inicie las actividades y funciones propias de la entidad para identificar con levantamiento topográfico… los linderos y mojones primitivos prestablecidos», conforme a la ley 1447 de 2011; (iv) a cada entidad para que nombre «una comisión de expertos en topografía, cartografía y planimetría…»; y (v) a Ecopetrol, que «informe sobre las compañías que están realizando actividad de exploración y explotación minero energética en el área del litigio…»; consecuencialmente se disponga el «desembolso de los dineros» por regalías, utilidades, indemnizaciones y demás conceptos a favor del Departamento del Caquetá (fls. 1 a 25, cd. 1).
RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
1. El Ministerio de Minas y Energía pidió su desvinculación aduciendo falta de legitimación en la causa por pasiva; no obstante, pidió declarar improcedente la tutela por la existencia de otros medios de defensa judicial y porque no está probado un perjuicio irremediable que la posibilite como mecanismo transitorio (fls. 257 y 262, ibídem).
2. El Departamento del Meta, reconoció que «si existe y se está en trámite una controversia respecto de la demarcación de los linderos… inicialmente entre los Departamentos de Meta y Caquetá, posteriormente se incluyó Guaviare», cuya resolución del caso corresponde al Congreso de la República al tenor de la Ley 1447 de 2011, encontrándose actualmente «en investigación y conocimiento» del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Comisión de Deslindes de los departamentos y de la Fuerza Aérea Colombiana, entre otras entidades (fls. 77 a 79, ibíd.).
3. Ecopetrol S.A., informó que no le consta el conflicto limítrofe existente entre los departamentos del Caquetá, Meta y Guaviare, cuya definición le compete al Congreso de la República, y añadió que no se vislumbra vulneración a ningún derecho fundamental, que existen otros medios de defensa y no observa que se esté frente a un perjuicio irremediable (fls. 206 y 207, ídem).
4. El Departamento de Caquetá, a través de su Gobernador, reconoció «la existencia de un diferendo limítrofe entre los departamentos de Meta, Guaviare y Caquetá, por una extensión de cerca de catorce mil metros cuadrados», cuya defensa dice estar asumiendo, señaló que «el accionante omitió poner en marcha los medios ordinarios que le ofrece el ordenamiento jurídico» y por tanto «desconoció el principio de subsidiariedad» (fls. 128 a 131, ib.).
5. El Departamento del Guaviare, también por intermedio de su Gobernador, pidió declarar improcedente el amparo, primero porque el tutelante no puede abrogarse la representación del departamento de Caquetá, y segundo, porque «no existe litigio territorial propiamente dicho entre las partes… lo que se está definiendo es una aparente indefinición limítrofe, del cual se está adelantando el proceso respectivo en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi…», conforme a la Ley 1447 de 2011, en el cual el accionante «puede hacerse parte» (fls. 137 a 141, cit.).
6. La División Jurídica del Senado de la República, solicitó «desestimar las pretensiones» en tanto el demandante no representa al departamento ni a los habitantes del ente territorial, y porque la tutela no es la vía para resolver la situación traía a consideración del juez constitucional, y aludió que si lo que busca es la protección de los derechos e intereses colectivos, la acción a ejercer es la popular.
Sobre la fijación o modificación de límites territoriales, dijo que «se surte previo trámite por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el cual deber remitir al expediente, su informe de coordenadas y puntos a dirimir, a las Comisiones Especiales de Seguimiento al proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Congreso de la República (Cámara y Senado), para que estas a su vez inicien el procedimiento respectivo», y que en la Cámara Baja «existe un deslinde» entre los departamentos de Meta, Caquetá, Guaviare y Huila, el cual registra un informe del IGAC del 25 de noviembre de 2016, según el cual, tras haberse discutido en «13 sesiones», por factores de orden público «no se ha podido realizar el reconocimiento en terreno…», impidiéndose así la labor del órgano legislativo (fls. 107 a 176, cd. 1).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
Advirtiendo inicialmente que el accionante no funge en representación del departamento de Caquetá, ni de la población de este territorio, dado que no acreditó poder ni actuar como agente oficioso de personas determinadas, en lo que a sus derechos atañe, negó el resguardo por improcedente, en tanto frente los eventuales perjuicios por la presunta omisión legislativa, no acreditó haber agotado otros medios de defensa como el previsto en la ley 1447 de 2011, y la acción de iniciativa popular (fls. 285 a 301, cd. 1).
La impetró el accionante para reiterar los argumentos de su demanda tutelar, enfatizando que con la decisión anterior se desconoce «la función constitucional privativa del Congreso de la República para dirimir conflictos limítrofes», no obstante la necesidad de emplear la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, causado respecto de los derechos individuales y colectivos invocados; adicionalmente, se queja de que el Tribunal no se hubiese pronunciado «sobre la excepción de inconstitucionalidad planteada en la demanda» para atender sus súplicas pese al «caudal probatorio arrimado legalmente al plenario», y porque guardó silencio «respecto a la existencia del estado de cosas inconstitucionales que se cierne sobre la población que ocupa el territorio involucrado en el diferendo limítrofe» (fls. 322 a 328, ibídem).
CONSIDERACIONES
1. Prohijando, en primer lugar, lo dicho por el Tribunal respecto de que el querellante actúa en su propio nombre, dado que no cuenta con poder especial otorgado por el Departamento de Caquetá o por persona natural debidamente determinada cuyos derechos fundamentales estén siendo amenazados o vulnerados por acción u omisión de las convocadas, y tampoco aduce su calidad de agente oficioso de alguna de éstas, corresponde a la Sala determinar si por la indefinición limítrofe que involucra al departamento de Caquetá, al acá accionante se le han afectado las prerrogativas superiores que invoca.
2. Acerca de la procedencia de la acción de tutela, el artículo 86 de la Carta Política y el desarrollo jurisprudencial que se ha venido dando desde 1991, han precisado que solamente tiene cabida para proteger, de manera inmediata, los derechos fundamentales cuando sean objeto de vulneración o amenaza y el interesado carece de otro instrumento idóneo de defensa judicial.
Se ha precisado de manera reiterada que la protección mediante el procedimiento breve y sumario estatuido por la Constitución, no lo convierte en un mecanismo sustitutivo o paralelo de los demás medios de salvaguarda que ordinariamente consagra el ordenamiento jurídico, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
3. Ante la invariable posición de la jurisprudencia constitucional de esta Corte, según la cual uno de los principios esenciales que orienta la acción de tutela es el de subsidiariedad, del estudio de los hechos expuestos por el acá reclamante, deviene improcedente la protección incoada, como quiera que dispone de otros medios a través de los cuales puede procurar la defensa de los derechos que estima están siendo conculcados por los entes convocados.
3.1. Ciertamente, la situación alegada en esta oportunidad se deriva de la indefinición de los límites entre los departamentos de Caquetá, Meta y Guaviare, cuya competencia exclusiva está a cargo del Congreso de la República, para lo cual el ordenamiento jurídico prevé un procedimiento de carácter administrativo reglado por el Decreto 1447 de 2011, expedido en virtud del mandato contenido en el artículo 290 de la Carta Fundamental.
En dicha disposición se determina que para adelantar la «fijación o modificación», y resolver «los límites dudosos y solucionar los conflictos limítrofes de las regiones territoriales», el legislativo nacional procederá «previo estudio normativo, técnico, concepto e informe final de gestión, con la respectiva proposición, elaborados conjuntamente por las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes» (canon 1º).
Para ello, se requiere de una «diligencia de deslinde por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, de oficio o a petición, debidamente fundamentada», elevada por el representante legal de una, varias o todas las entidades territoriales interesadas, o de las Comisiones ya referidas, atendiendo las causales y conforme al procedimiento preestablecido, en el que con la concurrencia y participación de los representantes legales de los entes involucrados, se realiza la incorporación y práctica de los medios de prueba de carácter técnico y científico, principalmente proporcionados el IGAC, para concluir en la certificación del límite en cuestión.
El trámite de deslinde así como el que pudiera darse por «límite dudoso», y la consecuente remisión del expediente por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial, las cuales, luego de adelantar las actividades necesarias «con intervención de las partes y el apoyo de profesionales expertos en la materia, proponga un trazado para definir el límite dudoso o en conflicto», de manera conjunta deben emitir la «propuesta definitiva», está contemplado en el precitado Decreto 1447 de 2011, reglamentado en el artículo 4º del Decreto 2381 de 2012 (recapitulado en el Decreto 1170 de 2015).
3.2. Bajo el anterior entendimiento, el Congreso de la República informó que revisada la base de datos de la Comisión de Ordenamiento Territorial de la Cámara de Representantes, «actualmente existe un deslinde que incluye los departamentos de Meta-Caquetá-Guaviare y El Huila… constatando que la última actuación registra un informe recepcionado en la Cámara Baja del Congreso de la República, suscrito por el Doctor FERNANDO LEÓN RIVERA en calidad Subdirector de Geografía y Cartografía del Instituto Geográfico AGUSTÍN CODAZZI, enunciado con el número 8002016EE15472 del 25 de Noviembre de 2016», recibido en esa Corporación el 2 de diciembre de 2016 (fls. 107 a 176, cd. 1).
Según esa comunicación (fls. 175 y 176, ibídem), la institución especializada le informa al órgano legislativo, que «expidió la Resolución 766 del 27 de julio de 2012 ordenando la realización del deslinde… El problema se genera al confrontar las descripciones de los límites contenidos en la Ley 118 de 1959 que creó el departamento del meta y la ley 78 de 1981 que creó el departamento del Caquetá, con la cartografía actual», y luego de «13 sesiones durante las cuales las partes han planteado sus puntos de vista y solicitado la verificación en campo de una serie de puntos de coordenadas», puntualizando que «el inconveniente para adelantar esta actividad ha sido la compleja situación de orden público de la zona y la dificultad para contar con el apoyo de las Fuerzas Militares y de la Fuerza Aérea para realizar esta tarea».
Enseguida, el IGAC concluyó que «no se ha podido realizar el reconocimiento en terreno, actividad fundamental del procedimiento de deslinde, por lo que este procedimiento aún no ha concluido», por lo que se programó una nueva reunión de la Comisión de Deslinde cuyo objetivo es el de definir «un cronograma de actividades para las verificaciones de campo, para lo cual se esperar contar con la presencia de la Fuerzas de Tarea Conjunta -–MEGA, a quienes se ha convocado».
3.3. Lo anterior significa que tanto el Congreso de la República como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, están adelantando las gestiones que la Constitución y la ley establecen para definir los límites territoriales de regiones del orden departamental, concretamente de los que son motivo del reclamo que hace el impugnante.
Así mismo, los gobernadores de los departamentos involucrados, han expresado su voluntad de defender los intereses de sus representados, dado que el IGAC dejó constancia que sobre el tema se «ha efectuado 13 sesiones durante las cuales las partes han planteado sus puntos de vista y solicitado la verificación en campo de una serie de puntos de coordenadas» (fls. 175 y 176, ibíd.).
Situación distinta es que a pesar de la actividad desplegada, aún no se haya consolidado el levantamiento del acta prevista al cabo de la operación administrativa conocida como deslinde, en tanto no ha sido posible precisar las evidencias técnicas y científicas que, como lo consagra la normativa en comento, muestren «los elementos descriptivos del límite relacionados en los textos normativos o a falta de claridad y conformidad de estos con la realidad geográfica, los consagrados por la tradición», debido a que no estaban dadas las condiciones de seguridad para realizar la labor de campo.
4. En lo atinente a las consecuencias que pudieran desprenderse de la falta de definición de esos límites, en especial los posibles perjuicios por el aprovechamiento de recursos naturales y otros de índole presupuestal, atribuibles a las decisiones adoptadas por el ente territorial que mantiene soberanía sobre esas regiones, no es una situación que genere la necesidad de adoptar medidas provisionales mientras se define el diferendo, pues el parágrafo 1° del artículo 9° del Decreto 1447 de 2011, prevé que «mientras se surten los procedimientos de definición de límites dudosos entre las entidades territoriales involucradas, estas conservan sus competencias constitucionales y legales para todos los efectos».
Además, recuérdese que según la jurisprudencia de esta Corporación, la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, procede cuando el daño «(…) revista cierta gravedad e inminencia más allá de lo puramente eventual, y que sólo pueda evitarse con medidas urgentes e impostergables propias de la tutela» (CSJ STC 1º sep. 2011, exp. 2011-00194-01, reiterada, entre otras, en STC16703-2016, 17 nov. 2016, rad. 00118-01), y esos presupuestos deben encontrarse suficientemente probados para que el resguardo opere con la eficacia requerida, lo cual acá no se configura.
5. En relación a la solicitud de «excepción de inconstitucionalidad» planteada por el accionante respecto a las disposiciones legales invocadas por los convocados, de ella no se pude hacer uso en esta oportunidad, en la medida en que no se detecta «una clara contradicción entre la disposición aplicable a una caso concreto y las normas constitucionales» (CC T-389/09), por el contrario, la resolución del caso conforme a la ley, obedece a las competencias y procedimientos reglados en ella a partir de la norma superior (artículo 290).
Nótese que con efectos erga omnes, la Constitución contempla la posibilidad de controvertir las leyes en virtud del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la cual es de gran relevancia jurídica al ofrecer una herramienta a la ciudadanía para solicitar la exclusión del ordenamiento legal de aquellas disposiciones atentatorias de la Carta Política; y de otro lado, está el control denominado excepción de inconstitucionalidad previsto en el artículo 4° superior, el que, a diferencia del anterior, en su aplicación sólo tiene efectos inter partes.
6. De ahí que esta Sala haya señalado que la opción que podría darse para que el juez de tutela intervenga en la elaboración de políticas públicas, cuando por su omisión o deficiente implementación sea ostensible la transgresión de los derechos fundamentales de las personas, corresponde a aquella utilizada en algunas oportunidades por la Corte Constitucional, bajo la figura jurídica de la declaratoria del estado de cosas inconstitucionales.
Mediante dicho mecanismo se han afrontado difíciles situaciones que comprenden la afectación de los derechos fundamentales de un colectivo de personas, y ha sido aplicado para todas ellas sin que se pierda el sentido del amparo a los derechos individuales. No obstante, para su declaración, la jurisprudencia de esa Corporación, ha exigido la concurrencia de precisos elementos fácticos y derecho, sintetizados así:
«Dentro de los factores valorados por la Corte para definir si existe un estado de cosas inconstitucional, cabe destacar los siguientes: (i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (ii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iii) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. (iv) La existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (v) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial». CC T-025/04.
7. En este orden, en el presente asunto, donde la indefinición de límites territoriales involucra, entre otros, al departamento de Caquetá, por cuyos intereses y los de la comunidad se duele el accionante, la Sala no encuentra factible que el juez de tutela adopte medidas para afrontar problemas sociales e incluso ambientales, que pueden afectar a un amplio sector de ciudadanos, pues la posibilidad de una intervención en esas condiciones, demandaría la necesidad de establecer una serie de condiciones decantadas en sede de revisión por la Corte Constitucional.
Al respecto se reitera que «para una decisión de tamaña trascendencia, el estudio concreto requeriría un término que excedería el previsto para fallar una acción de tutela dentro de las instancias, pues la complejidad del asunto conlleva no sólo la participación de todas las autoridades involucradas en el tema, sino la respuesta a un amplio y preciso cuestionario, así como la práctica de suficientes medios probatorios que determinen con holgura la posible omisión, tardanza o deficiencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo, frente a la problemática social a remediar» (CSJ STC13831-2016, 29 sep. 2016, rad. 00181-01).
8. Puestas así las cosas, pretender que a través del mecanismo de la acción de tutela, se proceda a ordenar al Congreso de la República, así como a diferentes entes y autoridades del orden nacional y regional, que elabore y ejecute aspectos puntuales catalogados como de políticas públicas, desbordaría la competencia del juzgador de instancia, pues la tutela no se estatuyó por el Constituyente de 1991 para señalar pautas, acciones o normativas de direccionamiento de la Administración tendiente a una adecuada gestión gubernamental.
Es importante hacer notar que para una decisión de tamaña trascendencia, el estudio concreto requeriría un término que excedería el previsto para fallar una acción de tutela dentro de las instancias, pues la complejidad del asunto demanda no sólo la participación de todas las autoridades involucradas en el tema, sino la respuesta a un amplio y preciso cuestionario y la práctica de suficientes medios probatorios que determinen con holgura la posible omisión, tardanza o deficiencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo, frente a la problemática social a remediar.
9. Corolario de lo esgrimido en precedencia, se ratificará la improcedencia del amparo implorado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia impugnada.
Comuníquese lo resuelto a las partes y al a-quo por un medio expedito, y en oportunidad remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
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