AC2387-2018 (2018-00181-00)

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Magistrado ponente

AC2387-2018

Radicación n.º 11001-02-03-000-2018-00181-00

Bogotá, D.C., 20 veinte (20) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Decídese lo pertinente en relación con la jurisdicción y competencia para conocer del proceso ejecutivo laboral promovido por el Hospital Manuel Elkin Patarroyo –E.S.E., frente a la Alcaldía del municipio de Atabapo, Estado Amazonas de la República Bolivariana de Venezuela.

1. ANTECEDENTES

1.1. La Empresa Social del Estado ejecutante pide librar mandamiento de pago contra la mencionada entidad pública extranjera, “por la suma de $7´264.101,oo representando en [cuatro] facturas cambiarias”, expedidas por razón de los servicios de salud prestados a los “afiliados” de esa autoridad foránea, más los intereses moratorios certificados por la Superintendencia Financiera de Colombia, y las costas del proceso.

1.2. En sustento de su acción acota, en concreto, que las cuentas de cobro cuyo cumplimiento forzado reclama, tuvieron origen en la atención en salud brindada “a los afiliados de [la] Alcaldía de Atabapo”.

1.3. El Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Inírida, Guainía, a donde se dirigió la demanda, declaró su falta de competencia para conocer, al estimar que la ejecutada “forma parte de otro Estado, en este caso la República Bolivariana de Venezuela”, y de conformidad con el num. 8º del artículo 235 de la Constitución Política, a quien le corresponde gestionar el pleito es a la Corte Suprema de Justicia, razón por la cual, envió a esta colegiatura el expediente.

1.4. La Sala de Casación Laboral no avocó el litigio afirmando que el num. 6º del precepto 30 del Código General del Proceso, asigna el asunto de manera directa a la especialidad civil de esta misma Corporación.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Para dilucidar con acierto si el poder judicial colombiano tiene o no atribución para tramitar el presente coercitivo, se planteará lo relativo a conceptualizar, a partir de lo normativo, la jurisprudencia, la doctrina, y el derecho comparado, la teoría vigente de la inmunidad de jurisdicción y de ejecución de los Estados foráneos; luego dará paso a establecer, frente al caso, si la Corte está facultada para convocar a juicio a la municipalidad extranjera demandada, resolviendo desde el ámbito de la competencia, conforme a los precisos términos de los artículos 29 y 30, num. 6º, del C.G.P.

2.2. A pesar de la evolución de la globalización y de los procesos de integración de la comunidad internacional, el Estado, como ente abstracto, político y jurídico, sigue siendo, hoy en día, en esencia, soberano.

La soberanía es un atributo del Estado, cualidad que le permite, además de legitimarse para autodeterminarse, y organizarse gubernamental, institucional y legalmente, rehusarse a admitir, dentro del entorno de relaciones que rige, “otro orden superior del cual provenga o derive su propia validez positiva”1. Significa entonces, que en el medio interno, el poder estatal se halla encima de los gobernados, aun cuando dicha potestad resida en éstos; en cambio, en el ámbito externo, no reconoce ninguna entidad política suprema a la que le deba subordinación2.

En materia jurisdiccional, la noción de igualdad soberana entre los Estados se traduce en el adagio latino “par in parem non habet imperium”3, según el cual, un Estado no puede someter a otro a sus propios tribunales judiciales. De tal manera, que la inmunidad jurisdiccional es entendida como la imposibilidad de un Estado de juzgar ante sus jueces, a otro Estado4.

Sin embargo, históricamente, el anotado instituto ha cambiado su carácter absoluto para relativizarse, según se reseña a continuación.

2.2.1. En la etapa clásica del derecho internacional, el principio de inmunidad de los Estados se desarrolló a partir del reconocimiento de las inmunidades y los privilegios de los soberanos extranjeros, y de sus agentes diplomáticos. De ahí que al otorgársele inmunidad a estas personas, le fue luego reconocida al Estado, lo cual vino a ocurrir a comienzos del siglo XIX5.

Durante esa época, la señalada prerrogativa se hincó en la práctica consuetudinaria de los Estados, lo cual dio lugar a la “teoría tradicional de la inmunidad de jurisdicción”6, la cual comprende que todos los actos realizados por un Estado en el plano internacional, le eran imputables en su condición de poder público, de tal manera que, aun cuando realizara actividades propias de los sujetos privados, y estableciera relaciones obligatorias con ellos, no podía ser demandado sino ante su misma justicia7.

La historia reservó para el juez John Marshall de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos, la labor primigenia de definir y explicitar los lineamientos de la mencionada práctica consuetudinaria en una causa judicial. El asunto en cuestión fue “The Schooner Exchange v. McFaddon”8, en donde la goleta Exchange, propiedad de dos ciudadanos norteamericanos, había sido incautada por un buque militar francés obedeciendo órdenes de Napoleón Bonaparte, cuando navegaba en aguas de ese país en 1810. Dicho navío luego fue rebautizado Balaou, reequipado y puesto a disposición de la marina de guerra gala. Unos años después, el Balaou atracó en Filadelfia, Pensilvania (EE.UU.), y sus antiguos dueños reclamaron su restitución ante los tribunales estadounidenses. Por tratarse de una embarcación militar francesa, la acción judicial implicó demandar a dicho Estado.

El máximo órgano federal de justicia de la nación norteamericana, resolvió que sus jueces no tenían jurisdicción sobre el pleito, porque la incautación realizada en Francia era aparentemente legal, pues se produjo bajo su mar territorial y sus leyes. Para decidir sobre la incompetencia, recurrió al principio de inmunidad soberana del Estado convocado, por ser ésta exclusiva y sin limitación alguna.

El mencionado fallo sirvió de antecedente para varias decisiones judiciales que posteriormente reafirmaron la tesis absoluta de la inmunidad de jurisdicción, como las proferidas por los tribunales británicos, entre ellas, “The Parlement Belge (1880)” y “The Porto Alexandre (1920)”. El anotado criterio, entonces, se consolidó a través de la práctica judicial interna de los Estados, la cual bebió de las normas consuetudinarias que éstos adoptaron con sus pares en el plano extranjero.

2.2.2. En el período moderno del derecho internacional, la teoría plena de inmunidad jurisdiccional se mostró incapaz de hacer frente a las nuevas realidades políticas del siglo XX. A inicios de los años mil novecientos, y con mayor fuerza, luego de la Primera Guerra Mundial, y el advenimiento de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas -URSS, la ley y la jurisprudencia de las naciones, comenzó lentamente a modificarse9.

En efecto, la creciente participación de los Estados en actividades mercantiles e industriales, desarrolladas bajo el amparo irrestricto de la inmunidad jurisdiccional, trajo consigo perjuicios para los particulares, al crear situaciones de obvia desigualdad, suscitando así la necesidad de distinguir entre actos públicos (iure imperii) y privados (ius gestionis)10, clasificación que dio lugar a la “teoría restringida de la inmunidad de jurisdicción”11.

El iure imperii se refiere a los realizados por todo Estado en su carácter de poder público (vgr. negociar tratados o acuerdos, permitir el ingreso de refugiados, expedir visados, deportar extranjeros, acoger peticiones de asilo, etc.), respecto de los cuales no puede ser llevado a juicio por otra entidad soberana. En tales eventos, hay exención absoluta de jurisdicción.

En cambio, los actos ius gestionis se refieren a las actividades desplegadas por el Estado como si se tratara de un sujeto privado, susceptibles de ser enjuiciadas ante los tribunales de otro Estado. En este evento, la inmunidad jurisdiccional cede, por ejemplo, cuando se trate de negocios civiles, comerciales, daños por responsabilidad extracontractual, o de las relaciones laborales que pueda mantener el Estado directamente con particulares en el exterior o a través de sus embajadas o consulados.

Este último criterio se originó también en los Estados Unidos, quien incidió en el cambio de posición de los demás Estados. En 1952, el Sr. Jack B. Tate, consejero legal del Departamento de Estado, dirigió al Sr. Philip B. Perlman, procurador general encargado de ese país, una carta en donde anunciaba que aquélla autoridad adoptaría la “teoría restringida de la inmunidad estatal”, limitando el reconocimiento de la misma solo a los actos gubernamentales o públicos (iure imperii), sin extenderla al ejercicio de roles privados, particularmente, a los comerciales (ius gestionis)12. A dicho documento se le conoció históricamente como el “Tate letter”13.

De esta manera, la relativización de la teoría de la inmunidad jurisdiccional se vio gradualmente plasmada en diversas leyes proferidas por algunos Estados pertenecientes a la tradición jurídica de la common law. Así, los Estados Unidos de América, emitieron el “Foreign Sovereign Immunities Act (FSIA)” de 1976, el Reino Unido expidió el “State Immunity Act (SIA)” de 1978, Canadá la “Bill on State Immunity (CSIA)” de 1982, Australia la “Foreign State Immunity Act (ASIA)” de 1986, Singapur la “State Immunity Act of 1979”, Sudáfrica la “African Foreign States Immunities of 1981” y Pakistan la “State Immunity Ordinance of 1981”.

Igualmente, por fuera del ámbito de la señalada familia jurídica, Argentina expidió la ley sobre “Inmunidad Jurisdiccional de los Estados extranjeros ante los Tribunales Argentinos”14.

Otros Estados, entre ellos, Austria, Italia, Francia, Alemania, Holanda15, si bien no elaboraron legislaciones internas, aplicaron la teoría restringida de la inmunidad por intermedio de su jurisprudencia, distinguiendo para tal efecto, entre actos de ius imperii y ius gestionis, gozando solo del memorado beneficio internacional las desarrolladas por el Estado bajo la primera clasificación16.

2.2.3. Paralelamente, en el ámbito del derecho internacional contemporáneo, se dejó de lado la teoría absoluta de la inmunidad de jurisdicción, para acoger el criterio restringido.
A propósito, la Convención de las Naciones Unidas sobre Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y sus Bienes de 200417, tuvo como principal antecedente la recopilación de reglas de carácter consuetudinario, pues la misma surgió como respuesta a la unificación de criterios hermenéuticos que sobre la materia venían implementado varios países.
Al respecto, vale señalar que previo a la creación de tal instrumento jurídico, ya se había realizado un intento de codificación, como es el caso del “Convenio Europeo sobre Inmunidad de los Estados”, suscrito en Basilea el 16 de mayo de 1972, siendo el primero en su especie, pero escasamente ratificado por los allí firmantes18.

En nuestro hemisferio, la Organización de Estados Americanos –OEA- aprobó el 21 de enero de 1983 el “Proyecto de Convenio Interamericano sobre la Inmunidad de Jurisdicción de los Estados”, incluyéndose allí la lista de circunstancias en las que un Estado extranjero podía quedar sometido a las autoridades judiciales de otro país, denominadas “excepciones a la inmunidad de jurisdicción”, entre ellas los “procedimientos sobre responsabilidad por daños y perjuicios”19, aunque únicamente aquéllos derivados de “actividades comerciales o de negocios llevadas a cabo en el Estado del foro (sic)”.

Con igual propósito varias comisiones redactoras desarrollaron esbozos normativos para regular y restringir el alcance absoluto de la comentada prerrogativa estatal, como fueron el proyecto de la Comisión de Derecho Internacional sobre “las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes (1991)”20; la resolución de problemas actuales concernientes a la inmunidad de los Estados en relación con “las cuestiones de jurisdicción y ejecución (1991)”21; y los borradores de reglas “sobre una Convención de Inmunidad de los Estados (proyecto de Montreal de 1982, revisado en Buenos Aires en 1994)22.

2.2.4. El anterior panorama internacional no ha sido desconocido por la jurisprudencia patria. Desde distintos ángulos y con ciertas variaciones, ha acogido la tesis de la inmunidad jurisdiccional relativa de los Estados.

Al respecto, en 2007, la Sala de Casación Laboral de esta Corte, en auto de 13 diciembre, admitió la demanda presentada contra la Embajada del Líbano en Colombia, luego de considerar que la Convención de Viena de 1961, no se ocupó de la inmunidad jurisdiccional de los estados en materia laboral, pese a la autonomía de esta rama del derecho adquirida desde comienzos del siglo pasado, y por existir otras reflexiones que en el momento actual llevaban a razonar que tal exención era relativa y no absoluta, para lo cual expuso:
“(…) [E]sta Sala adoctrinó, en auto de 13 de diciembre de 2007, sobre la viabilidad de aceptar la inmunidad relativa de jurisdicción de los Estados en materia laboral. Para edificar tal posición se valió de los principios generales del derecho internacional, así como de la costumbre vigente entre las naciones, ésta última, bajo el entendido de que no existía norma positiva que impusiera aquella prerrogativa de manera absoluta, amén de que el devenir histórico, obligaba a replantear tal postura, en aras de preservar los derechos de los trabajadores, en el marco de la globalización (…)”23 (se subraya).

Empero, a pesar de que la tesis arriba expuesta se mantuvo en vigor por la anotada Sala hasta el 201224, la Corte Constitucional, prohijó, y afirma hoy, que la aplicación del principio de inmunidad de jurisdicción restringida no contradice la Carta Política. Precisamente, en sentencia C-788 de 2011, señaló:

“(…) [E]sta Corporación ha definido en sede de tutela y en materia de control de constitucionalidad, las siguientes limitaciones a la inmunidad de los agentes de Estados extranjeros y organismos de derecho internacional que se encuentren en el territorio nacional:

“1. La jurisdicción laboral (…).

“(i) de manera progresiva, el derecho internacional ha reconocido que los Estados y los organismos internacionales tienen inmunidad restringida en materia laboral, es decir, ha aceptado que las misiones diplomáticas y los organismos supranacionales pueden ser llamados a juicio por tribunales locales “cuando se encuentran comprometidos derechos laborales y prestacionales de connacionales y residentes permanentes del territorio nacional (…)”;

“(ii) cuando un Estado extranjero celebra un contrato laboral con un nacional colombiano, debe someterse irrestrictamente a las normas laborales internas, razón por la que “un Estado acreditante no puede alegar inmunidad por reclamos derivados del contrato de trabajo o de la ejecución de relaciones laborales”; y

“(iii) la celebración de contratos de trabajo con nacionales colombianos obliga a las misiones diplomáticas y a los organismos supranacionales a asumir el riesgo de vejez, “mediante la afiliación del trabajador al Instituto de Seguros Sociales o incluso a otras entidades de previsión social que cubrieran tal riesgo.”

“2. Las jurisdicciones civil y administrativa (…)

De acuerdo con el artículo 31 de la Convención sobre las Misiones Especiales, los representantes de un Estado y los miembros del personal diplomático gozan de inmunidad civil y administrativa, salvo en estos casos:

“a) una acción real sobre bienes inmuebles particulares radicados en el territorio del Estado receptor, a menos que la persona de que se trate los posea por cuenta del Estado que envía para los fines de la misión;
“b) una acción sucesoria en la que la persona de que se trate figure, a título privado y no en nombre del Estado que envía, como ejecutor testamentario, administrador, heredero o legatario;

“c) una acción referente a cualquier actividad profesional o comercial ejercida por la persona de que se trate en el Estado receptor, fuera de sus funciones oficiales; [y]

d) una acción por daños resultante de un accidente ocasionado por un vehículo utilizado fuera de las funciones oficiales de la persona de que se trate”.

“(…)

“Con fundamento en las disposiciones anteriores, (…) [se] (…) reitera (…) que el principio de inmunidad de jurisdicción restringida no contradice la Constitución pues no vulnera por sí mismo el principio de igualdad, [por cuanto] (…) los artículos que abordan el tema contenidos en la Convención deben ser entendidos de conformidad con (i) la jurisprudencia del Consejo de Estado en lo concerniente a la jurisdicción administrativa, y (ii) los demás artículos de la misma Convención que se refieren a las obligaciones generales que deben satisfacer los integrantes de una misión diplomática” (se subraya)25.

En sede de revisión de tutela, la anotada Corporación, en fallo T-475 de 22 de julio de 2015, indicó:

“(…) La Corte Constitucional ha sostenido de manera constante la tesis de la inmunidad restringida en su jurisprudencia, al menos en lo que respecta a situaciones en las cuales las misiones diplomáticas, consulares o las organizaciones internacionales actúen como empleadores. Así, en las sentencias C-137 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-788 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte sostuvo que la inmunidad diplomática tenía un carácter restringido. Específicamente en materia laboral, en la Sentencia T-932 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte ordenó que se restableciera el pago de la pensión a una nacional colombiana que trabajó en el consulado de la República Bolivariana de Venezuela en Bucaramanga. Por su parte, en la Sentencia T-180 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa) la Corte concedió la tutela a una empleada de la Embajada de la República Islámica de Irán, quien no había sido afiliada al sistema de seguridad social, y había sido despedida durante su embarazo (…)”.

Por su parte, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, señaló que la aplicación ilimitada de la inmunidad de jurisdicción de los Estados y de los agentes diplomáticos y consulares, puede romper la igualdad de las cargas públicas, generando un perjuicio a los ciudadanos colombianos, por impedirles a éstos acceder a la administración de justicia para formular reclamaciones originadas en asuntos civiles, comerciales o laborales, contra tales sujetos extranjeros. En tal efecto, ha venido reconociendo indemnizaciones por aplicación de la teoría del daño especial, señalando:

“(…) [L]os privilegios que conceda a Estados o a sus diplomáticos acreditados, corren a cargo de la Nación, y no sería equitativo que revertieran a cargo de una persona en particular. Si del cumplimiento del tratado, que como en el caso particular que nos ocupa deviene para los actores un perjuicio cuya autoría material radica en cabeza de un agente diplomático, la Nación colombiana debe asumir las consecuencias patrimoniales derivadas del cumplimiento de sus obligaciones y respecto de las relaciones diplomáticas entre los Estados.

“(…)

“En síntesis, puede afirmarse que el título de imputación jurídica sobre el cual se edifica el juicio de responsabilidad para el Estado, lo constituye el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), que causa daño antijurídico, respecto del cual, el administrado no está en el deber de soportar, pues la carga pública que debe ser colectiva, no debe correr a cargo de una persona en particular. De ahí que sea equitativo, imponer al Estado en representación de la sociedad, la obligación de reparar el perjuicio irrogado a los actores. Esta solución no es cosa distinta que el cabal desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley, previsto en el artículo 13 de la C.P. (…)”26 (se destaca).

2.2.5. Recientemente, esta Sala de Casación Civil, en sentencia de tutela STC-004 de 13 de enero de 2016, rectificó su doctrina histórica sobre la “inmunidad jurisdiccional absoluta”, para acoger el enfoque contemporáneo. En tal efecto, estableció que los (i) Estados; (ii) organismos internacionales; y (iii) diplomáticos y cónsules, podían ser juzgados bajo el imperio de la Constitución y las leyes colombianas, siempre y cuando el asunto por el cual se les convocara a los estrados, correspondiera a actos ius gestionis.

La ratio decidendi del citado fallo se fundó en los siguientes tres criterios, los cuales contrarrestan la otrora imperante, teoría plena de inmunidad jurisdiccional:

“(…) (i) asegurar la defensa de las prerrogativas de las personas sometidas a su autoridad, pues de no hacerlo, nuestros nacionales, incluso la propia nación, tendrían que responder en el exterior sin importar evaluar la procedencia del principio de territorialidad de la ley, pudiendo ser incluso juzgados bajo normas carentes de reciprocidad con las colombianas, ocasionando así una situación de desigualdad, privándolos de los recursos legales contemplados en nuestra propia legislación;

(ii) implicaría aceptar sin reservas que los Estados acreditantes desarrollan para todos los casos actos propios de la misión diplomática y consular (ius imperii), sin distinguir de aquellas del derecho privado (ius gestionis), estas últimas, como según se expuso delanteramente, relacionadas con contratos comerciales o de trabajo, acciones reales o posesorias y demandas indemnizatorias, situación ultima contemplada en el artículo 12 de la Convención de las Naciones Unidas sobre Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y sus Bienes de 2004; y

(iii) se prescindiría, sin oportunidad de discernir los efectos jurídicos que ello implica, la renuncia a la inmunidad de jurisdicción de un Estado con sede en nuestro territorio, ya sea tácita o expresa (…)” (se resalta).

En la misma línea, esta Corte, en la sentencia STC-460 de 24 de enero de 2017, expuso:

“(…) en criterio de esta Sala de Casación Civil, las inmunidades jurisdiccionales otorgadas a las sedes extranjeras de otro país no pueden ser absolutas, ni puede[n] alegarse por éstas de manera irrestricta, sin tener en cuenta si el acto que niega es de aquellos sujetos a dicha protección, o la persona a favor de quien se presenta es sujeto de la misma, porque ante la ausencia de tales requisitos, dicha figura no tiene cabida, ni menos aún para restringir derechos de quienes tienen una especial protección, no solo por la jurisdicción interna, sino por los tratados y costumbres internacionales (…)” (se subraya).

En conclusión, tratándose de los Estados extranjeros, las fuentes mencionadas exceptúan de inmunidad de jurisdicción (i) cuando éstos renuncian a ella (sea de manera implícita por acudir al proceso, salvo, claro está, que por vía de excepción se haga valer tal prerrogativa judicial); (ii) en material laboral, en razón al contrato de trabajo efectuado en territorio distinto al del Estado contratante, a menos que el empleado fuese nacional de éste último; (iii) en asuntos relacionados con actividades comerciales o industriales; (iv) en causas asociadas a reclamos por daños y perjuicios derivados de lesiones o menoscabos, siempre y cuando los hechos dañosos se hubieren producido en un territorio distinto al del Estado demandado; (v) en materia de derechos reales sobre bienes muebles o inmuebles de propiedad de un Estado que se encuentren ubicados en el territorio de otro Estado, ajenos, en todo caso, a la función diplomática o consular.

2.2.6. La inmunidad de jurisdicción de una entidad soberana extranjera, o de un agente diplomático, comprende, también, la de ejecución. No obstante, cuando los titulares de esa garantía renuncian a ella; o se establece que la cuestión litigiosa incumbe actividades iure gestionis, no conlleva per sé, que una posible sentencia condenatoria u otro título de suyo exigible, pueda ejecutarse sin limitaciones, pues sobre los bienes que se hallan en cabeza de tales sujetos, y con los cuales ejercen roles iure imperii, no proceden medidas cautelares.

De tal modo, en líneas generales, la inmunidad de ejecución corresponde a la imposibilidad de hacer efectivo los fallos emitidos por los jueces de un Estado respecto a otro. Así se indica en el artículo 32.4 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961; el canon 23 de la Convención Europea sobre Inmunidad de los Estados de 1972; en la sección 13 (3) de la State Inmunity Act del Reino Unido (1978); en la sección 1609-11 de la Foreign Sovereign Immunities Act de los Estados Unidos de América (1976); en el artículo 18.2 del Proyecto de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas de 1991.

Sin embargo, la práctica legislativa y judicial de algunos Estados, en línea con la teoría contemporánea del derecho internacional sobre “inmunidad jurisdiccional”, han aceptado la ejecución forzosa de sentencias o créditos respaldados en títulos coercitivos, siempre y cuando los bienes perseguidos sean de aquéllos destinados por el Estado extranjero para el desenvolvimiento de actividades privadas, y en donde no se comprometa su potestad soberana.

2.2.6.1. Por ejemplo, los Estados Unidos de América, en las secciones 1610 (a) y 1610 (d) de la Foreign Sovereign Immunities Act (FSIA) de 197627, preceptúa que los activos de un Estado foráneo situados en dicha nación se encuentran excluidos de inmunidad de ejecución, a menos que esa autoridad renuncie a alegar dicho privilegio en un eventual juicio; o si los bienes materia de embargo los utiliza ésta para el desenvolvimiento de tareas civiles o comerciales dentro de los EE.UU.

Recientemente, la anotada disposición normativa la puso en práctica la justicia estadounidense, en decisión proferida por el Tribunal de Distrito de Nueva York, a cargo del juez Thomas Griesa, confirmada en segunda instancia por la Corte de Apelaciones del Segundo Circuito de esa ciudad, al ordenar el embargo de varios millones de dólares de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica de la República Argentina, depositados en cuentas bancarias del país norte, los cuales había girado dicha nación suramericana para comprar equipamientos científicos.

La citada cautela se dictó en el caso “NML Capital, Ltd. v. Republic of Argentina [2011] UKSC 31”, bajo el argumento que los fondos de las cuentas financieras embargadas tenían una destinación comercial. Dicho pleito, denominado como el asunto de los “fondos buitres (vulture funds)”28, trataba de una demanda promovida por unos tenedores de bonos, entre ellos, un grupo privado de inversión con sede en EE.UU. (NML Capital, Ltd.29), contra el Estado argentino, en donde alegaban que éste, de un lado, al reestructurar su deuda, violó la cláusula “pari passu”30 o de “tratamiento igualitario”, en cuanto cambió las condiciones estructurales del crédito; y de otro, al negar su pago oportuno, con la excusa de entrar en “default”31.

2.2.6.2. Por su parte, el Tribunal Constitucional de España, en sentencia 107/1992, precisó las siguientes pautas para determinar cuando los bienes de un Estrado extranjero, hacen parte o no de una actividad civil o comercial, a efectos de evitar cualquier extralimitación en la práctica de medidas cautelares que puedan afectar el orden público internacional:

“(…) [L]a inmunidad de los Estados se asienta sobre una doble distinción: i) son absolutamente inmunes a la ejecución los bienes de las misiones diplomáticas y consulares, incluyendo las cuentas corrientes bancarias –según la práctica internacional contemporánea-; ii) son inmunes a la ejecución los demás bienes de los Estados extranjeros que estén destinados a actividades "iure imperii”, pero no los destinados a actividades “iure gestionis”.

“(…)

“Para satisfacer el derecho a la ejecución de sentencias, están habilitados para dirigir la actividad de ejecución forzosa frente a aquellos bienes que estén inequívocamente destinados por el Estado extranjero al desenvolvimiento de actividades industriales y comerciales en los que no esté empeñada su potestad soberana por actuar conforme a las reglas del tráfico jurídico-privado (…)” (se resalta).

Bajo la égida de la anotada doctrina se resolvió el emblemático caso “Montasa vs. Estados Unidos de América”, en donde la empresa demandante solicitaba el pago de la suma adeudada como consecuencia de la realización de unas obras en la base militar que EE.UU. tiene en el municipio de Rota, provincia de Cádiz.

El Juez de primera instancia condenó al país extranjero a cancelarle la cuantía adeudada a la convocante, sumada una indemnización por daños y perjuicios.

A pesar de cobrar firmeza la sentencia, el Estado norteamericano no sufragó la deuda. La firma española, por tanto, solicitó la ejecución del fallo, accediendo la justicia a decretar el embargo de una cuenta corriente que EE.UU. tenía en un banco español, tras aducir que la misma estaba relacionada con actividades ius gestionis, por estar afectada “(…) a un economato de la Base Naval (…), actividad que no es básica o fundamental ni para la estricta actividad militar ni para la misión específica del personal militar, ni para el mantenimiento de ambos (…)”33.

Ante esa situación, los EE.UU. apelaron la decisión, alegando poseer inmunidad de ejecución. Finalmente, en noviembre de 2004, la Audiencia Provincial de Cádiz revocó la cautela, señalando que las sumas retenidas se hallaban destinadas a roles militares, razón por la cual, las calificó como labores iure imperii.

2.2.6.3. Otro caso representativo tuvo lugar en el Reino Unido, donde la Cámara de los Lores se pronunció en el pleito “Alcom Ltd. v. Republic of Colombia (1984)”34, al afirmar que la cuenta bancaria de una misión diplomática, utilizada para sufragar los gastos de funcionamiento, no podía ser embargada, dado que gozaba de la presunción de actividad ius imperii, y por ende, revestida de inmunidad de ejecución. Lo relevante de esa decisión para el derecho internacional fue la de imponer al acreedor de un Estado extranjero, a afectos de satisfacer su crédito, la carga de probar que los fondos financieros de su deudor tenían naturaleza comercial35.

2.2.7. De acuerdo a lo discurrido, resulta claro que en el contexto internacional, así como en la jurisprudencia colombiana, incluida las decisiones de esta Sala, se ha adoptado el criterio restringido de inmunidad jurisdiccional de los Estados extranjeros, en el sentido de que solo serán amparadas por ese privilegio aquellas conductas que éstos desarrollen en el marco de los actos iure imperii, manteniendo el ejercicio de la potestad judicial sobre los roles iure gestionis; o cuando el titular de esa potestad, decida renunciar a ella expresa o implícitamente.

En esa lógica, lo mismo debe decirse en materia de inmunidad de ejecución, restringiéndose esa garantía solo para asuntos ius imperii, pues de esa manera no se afectaría la soberanía del Estado demandado, a menos que esa autoridad, se itera, dimita a oponer dicho privilegio en un eventual litigio.

Igualmente, procederá la acción persuasiva cuando esta provenga de asuntos iure gestionis, no obstante, para la practica de medidas cautelares, será la parte ejecutante quien deberá demostrar la naturaleza comercial de los bienes o activos sobre las cuales pretende hacerlas efectivas, so pena de su rechazo in límine.

Lo anterior cobra mayor importancia, teniendo en cuenta que negar la posibilidad de llamar a ejecución a un Estado extranjero, conllevaría, desconocer el derecho de los ciudadanos colombianos (incluido el Estado del foro), a acceder libremente a la administración de justicia para reclamar sus acreencias legítimas, al punto que sólo les dejaría el camino para demandar a la Nación colombiana por la vía contencioso administrativa, a fin de exigir los perjuicios causados.

Además, causaría un impacto negativo en la economía, porque se desincentivaría la dinámica del mercado de bienes y servicios, y minaría la buena fe o la confianza propia de las relaciones obligatorias entre los sujetos, pues le sería complejo a los particulares, inclusive, para las entidades públicas de nuestro país (vgr. nación, departamentos, municipios, empresas industriales y comerciales, empresas sociales del Estado, sociedades de economía mixta, etc.), llevar a cabo cualquier negocio comercial o civil con un Estado acreditante, por la contingencia de que éste no sea forzado a cumplir, en caso de resistirse a hacerlo.

2.2.3. En el asunto, como la procedencia de la obligación coercitiva se asocia con los servicios de salud prestados por el Hospital Manuel Elkin Patarroyo –E.S.E., a los afiliados de la Alcaldía del municipio de Atapabo, Estado Amazonas de la República Bolivariana de Venezuela, en línea de principio, la jurisdicción ordinaria tiene la facultad legal para conocer del asunto, por tratarse de un cobro de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social, según lo preceptúa el canon 2º, numeral 5º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en consonancia con el artículo 100 ejúsdem.
Así mismo, la relación que subyace de la anotada acreencia, tiene origen en dos tipos de vínculos jurídicos, autónomos e independientes, aunque enlazados entre sí.

El primero, estrictamente de seguridad social, entre los usuarios del sistema y las entidades administradoras o prestadoras (EPS, IPS, ARL), y en este caso, por los servicios prestados indirectamente a la autoridad administrativa extranjera, en particular, lo atinente a la asistencia y atención en salud de sus “afiliados”.

El segundo, de raigambre civil o comercial, y que tiñe el carácter ius gestionis de la actividad cumplida por la Alcaldía de Atapabo, en particular, por la forma como esta se obligó con el Hospital Manuel Elkin Patarroyo –E.S.E., a garantizar el pago de la asistencia médica brindada a sus beneficiarios, esto es, mediante la consecución de 4 facturas por valor de $7´264.101,oo, las cuales se expidieron, hipotéticamente, conforme a lo dispuesto en el artículos 772, 773, 774, 777, 778 y 779 del Código de Comercio, en concordancia con los preceptos 50 y 56 de la Ley 1438 de 201136.

En conclusión, la jurisdicción colombiana si tiene atribución para tramitar el ejecutivo promovido por el Hospital Manuel Elkin Patarroyo –E.S.E., contra la Alcaldía del municipio de Atabapo, Estado Amazonas de la República Bolivariana de Venezuela.

2.4. En razón a la competencia, si bien el numeral 6º del artículo 30 del Código General del Proceso, en concordancia con el precepto 29 ejúsdem, asignan, en principio, a la Sala de Casación Civil, el conocimiento “de los procesos contenciosos en que sea parte un Estado extranjero”, para el caso, la autoridad ejecutada per sé, no es en realidad el Estado venezolano, como ente acreditado diplomáticamente en suelo colombiano37, sino una subdivisión política del mismo, esto es, el limítrofe municipio de Atapabo, quien, con ocasión a la dinámica regional fronteriza colombo-venezolana38, directamente, y sin requerir la intervención de su Cancillería39 o embajada en nuestro país, contrató y se obligó a pagarle al Hospital Manuel Elkin Patarroyo –E.S.E., la prestación de los servicios de salud a sus afiliados.

Significa entonces que la actividad ius gestionis la desarrolló la municipalidad foránea bajo el respaldo de su autonomía institucional40, en concreto, en su condición de una autoridad local fronteriza, la cual contó, aparentemente, con la capacidad legal para celebrar negocios fuera de su extensión territorial, como fue gestionar y comprometerse jurídicamente con la Empresa Social del Estado convocante, sufragar los costos de la atención médica brindada a sus beneficiarios.

Lo antelado guarda reciprocidad con el sistema jurídico colombiano, en particular, lo previsto en los artículos 289 y 337 de la Constitución Política y el canon 4 de la Ley 191 de 1995, los cuales facultan directamente a las entidades territoriales limítrofes, celebrar acuerdos con sus homólogos vecinos, y sin la intervención de gobierno nacional, en temas relacionados con “programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente”41 (se subraya). 

Así las cosas, el enfoque territorial de las zonas de frontera, significa que los municipios y gobernaciones sustraen cierto grado de soberanía al Estado nacional, básicamente, en su potestad de dirigir y establecer las relaciones internacionales, para coordinar y obligarse ellos mismos con sus pares extranjeros, en todos aquellos asuntos relacionados con su competencia local.

Lo anterior implica entonces una subregla tratándose del numeral 6º del precepto 30 del Código General del Proceso, bajo el entendido que la facultad allí atribuida a la Sala de Casación para conocer de los litigios contenciosos en donde sea parte un Estado extranjero, no comprende pleitos en donde uno de los extremos procesales, corresponda a un entidad territorial foránea localizada en la zona de frontera.

En consecuencia, la Corte no es competente para tramitar el compulsivo, por dirigirse específicamente contra un ente municipal extranjero, en condición de autoridad local de una zona limítrofe, no respecto del Estado venezolano con representación diplomática en Colombia, quien fue ajeno a la transacción causal de las facturas materia de cobro.

En definitiva, ante la falta de competencia de la Corte para tramitar el proceso de que se trata, se ordenará devolver las diligencias al Juzgado de origen para lo de su cargo, en especial, para que examine si es o no el llamado a conocer conforme a los factores que la determinan.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, declara que no es la competente para conocer del proceso en cuestión y ordena remitir lo actuado al Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto Inírida, Guainía, para lo pertinente.

Notifíquese

Magistrado

1 BIDART CAMPOS, Germán, “Lecciones elementales de política”. Buenos Aires, Ediar, 1973, pág. 230.
2 El artículo 2.1. de la Carta de las Naciones Unidas, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la resolución 2625 (XXV/1970), consagra la igualdad soberana de los Estados como principio fundante de la comunidad internacional y como uno de sus cimientos institucionales, así: “(…) Para la realización de los Propósitos consignados en el Artículo 1, la Organización y sus Miembros procederán de acuerdo con los siguientes principios: (…) La Organización está basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus Miembros (…)”.
3 Entre iguales no hay imperio.
4 ARREDONDO, Ricardo (dir.), “Manual de derecho internacional público”. Buenos Aires, La Ley, 2004, pág. 140.
5 Obra citada, pág. 49.
6 HERNÁNDEZ CRUZ, Francisco. “La inmunidad de jurisdicción de un consulado como excepción en los procedimientos civiles (comentario a la sentencia de 15 de julio de 2004, dictada por la Audiencia Provisional de Almería en el recurso de apelación civil num. 195/04)” en Revista Española de Derecho Internacional Vol. LVI-2004, número 2, julio-diciembre, pág. 793.
7 Producto del liberalismo decimonónico del laissez-faire, se estimaba que la actuación internacional de los Estados se daba siempre en el campo político, y que los asuntos económicos, no solo se confiaban, sino que los desarrollaban exclusivamente los particulares.
8 The Schooner Exch. v. McFaddon, 11 U.S. 116, 3 L. Ed. 287, 1812 U.S. LEXIS 377, 7 Cranch 116 (U.S. Mar. 2, 1812).
9 PEREDA, Gonzalo “La inmunidad jurisdiccional de los Estados” en “El Derecho, Diario de Doctrina y Jurisprudencia”. Editorial Universidad Católica de Buenos Aires, 2016. ISSN 166-8987, Nº 14.074.
10 Ibídem.
11 ARREDONDO, Ricardo (dir.), “Manual de derecho internacional público”. Buenos Aires, La Ley, 2004, pág. 140
12 BARBOZA, Julio, “Derecho internacional público”, Buenos Aires, Zavalía, 2004, pág. 327.
13 Letter of State Department's Acting Legal Adviser, Jack B. Tate, to the Department of Justice, 15 May 1952, 2 6 Department of State Bulletin 98.4, 1952.
14 Ley 24.488 de 31 de mayo de 1995, divulgada en el Boletín Oficial el 28 de junio de 1995.
15 Al respecto puede consultarse a Esther Salamanca Aguado en “Inmunidad de jurisdicción del Estado y el derecho de acceso a un tribunal a propósito de la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el asunto Mcelhinney c. Irlanda”. Anuario español de derecho internacional, ISSN 0212-0747, Nº 18, 2002, págs. 347-387.
16 Señaló Esther Salamanca Aguado que los asuntos “más habituales llevados a juicio tienen origen en reclamaciones por accidentes de tránsito, en los que se ha visto envuelto un vehículo oficial. Es el caso de un ciudadano austríaco que sufrió daños en su coche por la conducción negligente de un vehículo perteneciente a la embajada de Estados Unidos. Tras presentar una demanda de indemnización por daños contra el Gobierno de los Estados Unidos éste último reclamó sin éxito inmunidad, alegando que el coche oficial se encontraba trasladando el correo de la embajada en el momento de la colisión, considerándolo un ‘acto soberano’ de su Gobierno”.
17 Sin aprobación por el Estado colombiano.
18 Suscrito por Bélgica, Austria, República Federal de Alemania, Luxemburgo, Países Bajos, Reino Unido, Suiza. Entró en vigor el 11 de junio de 1976, tras aprobarse apenas por Chipre, Austria y Bélgica.
20 Sobre el proyecto puede consultarse HEB, “The International Law Commission's Draft Convention on the Jurisdictional Immunities of States and their Property”, E.J.I.L., vol. 4, 1993, pp. 269 y ss.; KESSEDJIAN/SCHREUER, “Le project d'articles de la Commission du droitinternational des Nations-Unies sur les immunités des Etats”, R.G.D.I.P., vol. 96,1992, pp. 299 y ss.
21 Aprobado por la Comisión de Derecho Internacional en la sesión de El Cairo de 1987.
22 Elaborado por el grupo de trabajo de la International Law Association (ILA) encargado del estudio de la cuestión de la inmunidad de los Estados, quien presentó un informe preliminar en la Conferencia de Belgrado de 1980. Posteriormente fue aprobado un proyecto de “Convención Internacional” en la Conferencia de Montreal de 1982, luego dicha comisión siguió sus estudios en 1987 y presentó informes en la Conferencia de Queensland en 1990 y de El Cairo en 1992. Junto con su tercer informe, se presentó una versión revisada del proyecto de convención que fue aprobado por la ILA en la Conferencia de Buenos Aires en agosto de 1994.
23 CSJ SCL de 18 de noviembre de 2009, Rad. 37321, la cual recogió la ratio decidendi de esa Corporación contenido en sentencia de 13 de diciembre de 2007, Rad. 32096, citada esta última en los fallos de 8 de septiembre de 2008, Rad. 41504, y 29 de octubre de 2014, Rad. 62866 (AL 7337-2014), entre muchos otros.
24 CSJ SCL Rad. 37.637. M.P. Luis Gabriel Miranda Buelvas.
25 En ese mismo sentido puede consultarse los fallos T-344 de 2013, SU-443 de 2016, entre otros.
26 Consejo de Estado, Sala Plena, rad. IJ-001, 25 de agosto de 1998. M.P. Jesús María Carrillo.
27 Ley de Inmunidades Soberanas Extranjeras.
28 Incapaz de pagarle a sus acreedores en el 2001, Argentina reestructuró su deuda externa en dos rondas de negociaciones. El paquete de acuerdo consistió en descontar dos tercios del valor de los bonos, proporcionando a su vez un nuevo mecanismo pagos graduales, los cuales se cancelarían a medida que la economía del país se fuera recuperando. La mayoría de los tenedores de bonos, aceptó ese trato; sin embargo, el mismo fue rechazado por una pequeña minoría, compuesta por inversionistas privados que compraron muchos de sus bonos con un enorme descuento, tiempo después del cese de pagos del Estado argentino, e incluso luego de transcurrida la primera ronda de reestructuración. Tales inversionistas se ganaron el nombre de “fondos buitre” por comprar la deuda aprovechándose de los momentos de dificultad que atravesaba la economía argentina, y porque se encontraban asistidos por poderosas firmas de abogados y grupos de presión política que forzaron la renegociación.
29 NML Capital Ltd. es una sociedad subsidiaria de Elliott Management Company, un fondo de inversión administrado por Paul Singer, quien a su vez es un importante contribuyente del Partido Republicano norteamericano (https://www.nytimes.com/es/2016/04/27/como-resolvio-argentina-su-deuda-multimillonaria-con-los-fondos-buitre/).
30 La cláusula de tratamiento igualitario, incluida en el Fiscal Agency Agreement –FAA de 1994, en virtud del cual habían sido emitidos los bonos de NML Capital Ltd., establecía: “(…) Los títulos constituirán (…) obligaciones directas, incondicionales, quirografarias y no subordinadas de la Argentina y en todo momento tendrán un rango pari passu sin ningún tipo de preferencia entre ellas. Las obligaciones de pago de la República bajo estos títulos tendrán en todo momento un rango como mínimo igual que todas las otras obligaciones presentes y futuras quirografarias y no subordinadas de la República Argentina que constituyen Deuda Externa (External Indebtedness) (…)” (traducción propia).
31 Cesación de pagos por falta de liquidez.
32 Disponible en http://lettersblogatory.com/wp-content/uploads/2012/04/NML.pdf.
33 SÁNCHEZ PATRÓN, José Manuel. “La inmunidad de ejecución de los bienes del Estado extranjero: El caso Montasa/EE.UU.” En “Revista Española de Derecho Internacional”, Vol. LVII-2005, Núm. 1, enero-junio, pág. 171 y ss.
34http://ebooks.cambridge.org/clr/case.jsf?bid=CBO9781316152027&id=CBO9781316152027A049
35 UREÑA, René. “Derecho de las Organizaciones Internaciones” Bogotá, Ediciones Uniandes y Editorial Temis, 2008, p. 365.
36 “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
37 Tal apreciación no significa confundir Estado con Misión Diplomática, denota simplemente reconocer que tanto la representación (para negociar u obligarse) y la protección de los intereses (entre ellos los judiciales) de un Estado (acreditante) dentro del territorio de otro Estado (receptor), en líneas generales, corren por cuenta de su misión diplomática, según lo establece el artículo 3 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, aprobada por Colombia mediante la Ley 6 de 1972.
38 La frontera colombo-venezolana comprende una extensión territorial de 2.219 kms., y se conforma por una zona geopolítica con dinámicas propias, en donde se comparten vínculos económicos, culturales, sociales, y ambientales, al punto que sin la intermediación de los poderes binacionales, las autoridades locales fronterizas, de común acuerdo, tienen la potestad de converger acciones “transfronterizas” para promover el desarrollo y bienestar de los habitantes de esa región, entre ellos, el intercambio de bienes y servicios públicos (Ramírez, Socorro. (2008, enero-junio). “Las Zonas de Integración Fronteriza de la Comunidad Andina. Comparación de sus alcances”. Estudios Políticos, 32, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia, 135-16).
39 En efecto, la labor institucional de la Cancillería, que para el caso venezolano, corresponde al Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores, consiste en ejercer como interlocutor, coordinador y enlace para todas las gestiones oficiales que se adelanten entre las entidades gubernamentales y los gobiernos de otros países, así como con los organismos y mecanismos internacionales.
40 El municipio, según lo definen los artículos 16 y 168 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es una “unidad política territorial”, el cual goza de cierta autonomía administrativa y presupuestal respecto del Poder Público Nacional.
41 Artículo 289 de la Constitución Política de Colombia.