STC2801-2018

STC2801-2018
Radicación n° 47001-22-13-000-2017-00208-02
(Aprobado en sesión de veintiocho de febrero de dos mil dieciocho)

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de febrero de dos mil dieciocho (2018).

Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo proferido el 14 de diciembre de 2017 por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, dentro de la acción de tutela promovida por Carlos Antonio Elías Suárez, Nohora Esquivel Ledesma y José Antonio Posada Cayón contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Transporte, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil, trámite al que se vinculó al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y los sindicatos ASTAC y SINTRAERONAUTICO.

ANTECEDENTES

1. Los accionantes reclamaron la protección de los derechos al trabajo, a la asociación sindical y petición, que adujeron vulnerados por las autoridades cuestionadas.

En consecuencia, solicitaron ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Transporte, al Departamento Administrativo de la Función Pública y a la Aeronáutica Civil expedir un «nuevo decreto de salarios de la Aeronáutica Civil modificatorio del decreto número 1008 de 9 de junio de 2017, sobre la bonificación aeronáutica, decreto que debe consignar el pago del 300% de dicha prestación para la vigencia 2017 y a cancelarse en los meses de enero, marzo, mayo, septiembre y noviembre por valor de 60% cada mes, esto en cumplimiento del acuerdo laboral colectivo firmado el 18 de mayo de 2016 entre la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y las organizaciones sindicales “ASTAC” y “Sintraeronautico”» (folio 13, cuaderno 1).

2. Como fundamento de tal pretensión, los gestores expusieron, en síntesis:

2.1. Que el 18 de mayo de 2016 se suscribió el Acuerdo Colectivo con vigencia 2016-2017 entre la Aeronáutica Civil y las organizaciones sindicales, «ASTAC» y «SINTRAERONAUTICO», siendo beneficiarios del mismo todos los empleados de la entidad.

2.2. En el acápite II, salarios y prestaciones, numerales 1º y 2º del referido convenio colectivo se aprobó lo siguiente:

1º. Reconocer un porcentaje adicional de bonificación aeronáutica equivalente al 75% del salario básico, el cual será cancelado en el mes de noviembre de 2016, una vez se haya expedido el decreto correspondiente. Este porcentaje es adicional al ya cancelado en el mes de enero y al que se cancelara en el mes de septiembre de 2016, equivalente al 75% del salario Básico, para un total de 225% para la presente vigencia (ese punto del acuerdo quedó reglamentado en el artículo 2º del Decreto 2119 de 2016).

2º. Para la vigencia 2017 y subsiguientes, la bonificación aeronáutica será de un 150% adicional al previsto en el Decreto 2158 de 2014, para una bonificación total de un 300% del salario básico, pagadera en forma proporcional en los meses de enero, marzo, mayo, septiembre y noviembre, equivalente al 60% para cada uno de estos meses.

2.3. El Gobierno Nacional expidió el Decreto 1008 de 2017, «por el cual estableció la escala de asignación básica para los empleos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil», el cual en su artículo 17 ratificó lo dispuesto en el anotado artículo 2º del Decreto 2119 de 2016, que acopió lo consignado en el numeral 1º del acápite II, salarios y prestaciones sociales del convenio colectivo 2016-2017, pero desconoció lo acordado en el numeral 2º de dicho acuerdo.

2.4. El 23 de noviembre de 2016 los actores elevaron peticiones a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Transporte, así como al Departamento Administrativo de la Función Pública, con el objeto de que se pronunciaran sobre la bonificación pactada en el pluricitado acuerdo sindical, sin que a la formulación de la tutela, 8 de septiembre de 20171, hubieran recibido respuesta alguna.

2.5. El Gobierno Nacional al expedir los Decretos 2119 de 2016 y 1008 de 2017 reconoció la legitimidad de la convención colectiva suscrita entre la Aeronáutica Civil y los sindicatos de trabajadores de esa entidad, por lo que no era dable ahora desconocerla.

RESPUESTAS DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS

1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que no le constaban las negociaciones adelantadas entre la Aeronáutica Civil y las organizaciones sindicales que originaron el Convenio Colectivo vigencia 2016-2017, dado que no fue parte de las mismas; en lo relativo a la petición elevada el 23 de noviembre de 2016, dijo que la Dirección General de Presupuesto Público Nacional la atendió por oficio nº 2-2017-049090 de 23 de noviembre de 2017, en el que les manifestó a los solicitantes que «no se tenía objeciones de tipo presupuestal al trámite del proyecto de decreto por el cual se modifica el decreto 239 de 2016», misiva remitida a las direcciones de correo electrónico denunciadas en la solicitud victor.soler@aerocivil.gov.co y carlos.elias@aerocivil.gov.co; agregó que la tutela no era el mecanismo de defensa idóneo ni eficaz para obtener lo pretendido por los accionantes, puesto que tenían a su disposición la acción contenciosa administrativa, por lo que pedía declarar su improcedencia (folios 81 a 84, y 87 a 98, cuaderno 1).

2. La Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil pidió negar la protección suplicada, al efecto informó que no estaba incumpliendo lo pactado en la convención colectiva, pues simplemente estaba pendiente de un trámite legislativo; que se encuentra efectuando las labores tendientes a buscar los medios y procedimientos expeditos para cumplir con el pago de la bonificación aeronáutica «vigencia 2017 y años subsiguientes», resaltando que la demora en ese trámite no desconocía derechos de los accionantes, puesto que reiteraba el compromiso y disposición de la entidad para cancelar dicha bonificación y honrar lo pactado en dicho acuerdo sindical; no obstante lo cual, señaló que la tutela no cumplía el requisito de subsidiariedad, puesto que los quejosos acudieron directamente a este medio de defensa soslayando el instrumento ordinario establecido para resolver el conflicto laboral que plantean; finalmente, adujo que el Ministerio de Transporte elevó consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, relativa a la viabilidad de autorizar la disponibilidad presupuestal necesaria para cumplir integralmente con los compromisos surgidos en el referido acuerdo (folios 101 a 131, cuaderno 1).

3. El Ministerio de Transporte se opuso a la concesión del resguardo, pues si bien la formulación de políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, fluvial y aéreo, así como su regulación técnica está a su cargo, la Aeronáutica Civil -Aerocivil- es la autoridad llamada a atender el tema de salarios y prestaciones sociales de sus empleados, por ser una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente (folios 308 a 310, cuaderno 1).

4. SINTRAERONAUTICO afirmó que existía incumplimiento de parte de la Aeronáutica Civil en lo referente al pago de la bonificación aeronáutica, siendo imputable a la inobservancia del Decreto 160 de 2014, explicó que había agotado todos los trámites administrativos posibles –reuniones con el Ministerio de Transporte y la Procuraduría General de la Nación-, pero la vulneración persistía en cuanto las autoridades criticadas habían reusado la emisión del decreto que materializaría el cumplimiento de lo acordado en el acuerdo sindical, por lo tanto suplicó acceder a la tutela incoada (folios 313 a 318, cuaderno 1)

LA SENTENCIA IMPUGNADA

El a-quo negó la protección suplicada en lo concerniente al control legal deprecado frente al Decreto 1008 de 2017, dado que no se cumplía el requisito de subsidiariedad porque los actores tenían a su disposición los medios judiciales de defensa para cuestionar esa normativa ante el juez contencioso administrativo, autoridad a la que el legislador le asignó tal facultad.
De otra parte, concedió la protección al derecho de petición frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues a pesar de que informó y allegó el oficio de respuesta a la solicitud incoada por los quejosos, dicha misiva no daba respuesta de fondo a lo solicitado, dado que sólo indicó que «no tenía objeciones de tipo presupuestal al trámite del proyecto de decreto “por el cual se modifica el Decreto 239 de 2016”», sin precisar si en efecto se expediría o no el decreto reclamado, lo que se aunaba al hecho de que no acreditó que la respuesta se hubiere comunicado a los peticionarios, por lo que ordenó a esa cartera ministerial atender la petición elevada por los gestores el 23 de noviembre de 2016, y comunicarla a través del medio más expedito posible (folios 304 a 330, cuaderno 1).

LA IMPUGNACIÓN

La formularon los reclamantes manifestando que el debate de la acción constitucional no era la legalidad del decreto, sino que su cuestionamiento giraba en torno al incumplimiento del acuerdo laboral colectivo, lo que desconocía el derecho de negociación colectiva, elemento consustancial al derecho de asociación sindical; criticaron que no se hubiera ordenado al Ministerio de Transporte, a la Aeronáutica Civil y al Departamento Administrativo de la Función Pública brindarles una respuesta frente a la petición de la solicitud del 23 de noviembre de 2016, en la medida en que a tales entidades se les informó sobre la solicitud elevada al Ministerio de Hacienda (folios 331 a 333, cuaderno 1).
CONSIDERACIONES

1. Al tenor del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo singular establecido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o, en determinadas hipótesis, de los particulares.

La Corte jurisprudencialmente ha decantado que este instrumento de defensa no fue establecido para sustituir o desplazar las competencias propias de las autoridades judiciales o administrativas, pues, mientras las personas tengan a su alcance medios regulares de defensa judicial o los mismos estén siguiendo su curso normal, no es dable acudir a este remedio constitucional, a menos que la tutela se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. En los términos de la impugnación propuesta por los inconformes, la Corte observa que censuran el incumplimiento por parte de las autoridades accionadas del «Acuerdo Laboral Aplicable a los Empleados de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil para la vigencia 2016-2017», habida cuenta que con la expedición del Decreto 1008 de 2017 se desconoció lo pactado en el numeral 2º del acápite II sobre salarios y prestaciones del referido acuerdo.

Al respecto, de entrada se advierte que la petición tuitiva está llamada a fracasar, puesto que desatiende el presupuesto de subsidiariedad connatural al ejercicio de la acción tutelar, en la medida en que el reproche relativo al incumplimiento de las obligaciones ajustadas en la convención colectiva referida a espacio, debe ser examinado mediante las acciones ordinarias que otorga la jurisdicción Contencioso Administrativa para tal fin, sin que resulte viable que antes de activarlas se acuda a este excepcional escenario de protección superior, desconociendo su carácter residual, como aquí acontece.

En efecto, la integridad de la función estatal de administrar justicia se vería gravemente comprometida si se permitiera que esta herramienta extraordinaria, dirigida exclusivamente a la protección de los derechos fundamentales, pueda suplir los instrumentos comunes que el ordenamiento jurídico ha establecido para reprochar los actos de la administración que por ésta se plantean.

En un asunto similar, la Corte sostuvo que:

(…) el referido mecanismo excepcional no es idóneo para obtener, en condiciones normales, el pago de pretensiones de linaje laboral, dado que para ello la legislación ha previsto medios comunes de protección, que sin duda resultan idóneos para dilucidar a través de ellos tales diferencias, de modo que ante esas circunstancias únicamente es procedente la referida acción, en casos de extrema gravedad y urgencia, siempre que estén comprometidos derechos constitucionales fundamentales (CSJ STC, 14 feb. 2002, rad. 0126-01; reiterada en STC, 10 jun. 2008, rad. 2008-00018-01 y STC6519-2016, 19 may., rad. 2016-00212-01).

En ese contexto resulta evidente que los gestores del amparo no han hecho uso de las herramientas de defensa que tienen a su alcance para obtener lo que aquí solicitan, situación que enmarca la tutela en la causal de improcedencia de que trata el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, donde se determina que a este especialísimo mecanismo solamente puede acudirse previo agotamiento de todos los instrumentos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los interesados, ya que de otra manera se convertiría en un medio para usurpar las funciones que la ley tiene asignadas a determinadas autoridades jurisdiccionales.

En adición recuérdese que conforme lo ha sostenido la Corte Constitucional en casos análogos al de ahora:

…la acción de tutela no sea empleada para exigir el cumplimiento de obligaciones específicas derivadas de un contrato colectivo sindical, pues para ello tanto el empresario como la organización sindical, cuentan con varios mecanismos de defensa idóneos que se convierten en verdaderas herramientas para reclamar derechos y controvertir obligaciones contractuales. No sobra recalcar que una eventual solidaridad legal entre quienes suscriben un contrato colectivo sindical y quienes se benefician o son dueños de la labor, debe ser objeto de discusión también en el marco de la justicia laboral (T-457/11).

3. Finalmente, la Corte precisa que no advierte menoscabo del derecho de petición de los promotores del amparo de parte del Ministerio de Transporte, del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, puesto que si bien es cierto que aquéllos les enviaron copia de la solicitud incoada ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 23 de noviembre de 2016, no es dable predicar que en dicho memorial se les hubiera pedido pronunciarse frente a la expedición del decreto que recogiera el contenido de la convención colectiva que adujeron incumplida, ni tampoco realizara otra diligencia con tal propósito; en tal virtud, no es viable amparar dicha prerrogativa respecto de las citadas autoridades administrativas, comoquiera que no habría lugar a ordenar la emisión de alguna respuesta.

4. Por las anteriores razones será confirmado el fallo de primera instancia.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, confirma la sentencia objeto de impugnación.

Comuníquese mediante telegrama a los interesados y remítase el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión.

AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
Presidente de Sala

MARGARITA CABELLO BLANCO

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

LUIS ALONSO RICO PUERTA

ARIEL SALAZAR RAMÍREZ

OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
1 Folio 65, cuaderno 1.
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