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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
Magistrado ponente
ATC4915-2015
Radicación n.º 11001-22-03-000-2015-01719-01
(Aprobado en sesión de veintiséis de agosto de dos mil quince)
Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil quince (2015).
Sería del caso decidir la impugnación del fallo de 23 de julio de 2015, proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que negó la tutela de Myriam Pinilla de Charris frente a la Superintendencia Nacional del Salud y las E.P.S. Compensar, Salud Total S.A. y Golden Group en Liquidación, si no fuera porque se advierte una nulidad que es preciso declarar.
I.- ANTECEDENTES
1.- Directamente, la promotora sostiene que se le vulneraron los derechos a la igualdad, información, petición, debido proceso, seguridad social, salud y de la tercera edad.
2.- Atribuye la violación a que no ha podido trasladarse a la Entidad Prestadora de Salud de su preferencia.
3.- Sustenta el libelo en los hechos que se resumen así (folios 28 al 30):
3.1.- Que al liquidarse la E.P.S. Golden Group a la que estaba afiliada, fue asignada sin su consentimiento a la E.P.S. Salud Total.
3.2.- Que a raíz de las solicitudes que elevó a la segunda entidad, su relación terminó en marzo de 2015, quedando a paz y salvo.
3.4.- Que tiene la facultad de escoger quién le suministra el servicio; sin embargo, a pesar del tiempo transcurrido no ha logrado que sea la última.
3.5.- Que no ha obtenido ninguna cita ni atención, y Supersalud “aplaud[e] todos estos vejámenes”.
4.- Pretende ser adscrita a Compensar (folios 33 y 34).
5.- El Tribunal denegó el auxilio porque la interesada cuenta con otro mecanismo de defensa ante la Superintendencia de Salud, para que ésta, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, defina la validez de su pedimento, conforme el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, y mandó remitirle copia de lo actuado para lo que hallara pertinente (folios 117 al 122).
6.- La vencida apeló, sin exponer los fundamentos de su desacuerdo (folio 137).
II.- CONSIDERACIONES
1.- La Ley 712 de 2001, reformado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 para excluir las disputas sobre responsabilidad médica y contratos, asignaba a la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conocer “[l]as controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan” (artículo 2, numeral 4).
Y más en concreto preveía que
En los procesos que se sigan en contra de las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral, será competente el juez laboral del circuito del lugar del domicilio de la entidad de seguridad social demandada o el del lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante. En los lugares donde no haya juez laboral del circuito conocerá de estos procesos el respectivo juez del circuito en lo civil (artículo 11).
Ahora, en desarrollo del canon 116 constitucional, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 atribuyó funciones jurisdiccionales a la Superintendencia de Salud, así
Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos:
(…)
d) Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Disposición cuyo parágrafo 2 fue modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, para señalar que
La función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de salud se desarrollará mediante un procedimiento preferente y sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción. La solicitud dirigida a la Superintendencia Nacional de salud, debe expresar con la mayor claridad, la causal que la motiva, el derecho que se considere violado, las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como el nombre y residencia del solicitante. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado. Dentro de los diez días siguientes a la solicitud se dictará fallo, el cual se notificará por telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento. Dentro de los tres días siguientes a la notificación, el fallo podrá ser impugnado.
De donde se desprende, para el caso de Bogotá D.C., donde existen jueces laborales del circuito, que la Superintendencia de Salud los reemplaza en la resolución de controversias atinentes a la movilidad de los usuarios entre las Entidades Prestadoras de Salud.
En relación con el tema, la Corte Constitucional en sentencia C-415 de 28 de mayo de 2002, que halló exequible el inciso 3º parcial del artículo 148 de la Ley 446 de 1998 reformado por el 52 de la 510 de 1999, predicó que
En los casos en los cuales una superintendencia ejerce funciones jurisdiccionales, esa autoridad administrativa se convierte en un juez que debe interpretar la ley, darle aplicación, dirimir conflictos y aplicar el derecho en casos específicos. En virtud del principio de unidad jurisdiccional, dichas entidades comienzan a compartir la estructura jurisdiccional de quien tenía la competencia originalmente. Si la Superintendencia suple excepcionalmente la competencia de un juez dentro de la estructura jurisdiccional ordinaria, la autoridad judicial llamada a tramitar la apelación será entonces el superior jerárquico del juez al cual desplazó la Superintendencia. En este sentido, si fuera el caso que una de esas entidades administrativas tiene competencias a prevención con un juez civil del circuito por ejemplo, quien deberá tramitar el recurso de apelación interpuesto contra una de sus decisiones en los términos señalados por la ley, será el superior jerárquico del juez con el que comparte la competencia. Dentro del contexto de la ley 446 de 1998 tal situación es fácilmente determinable. Cuando dicha ley atribuyó facultades jurisdiccionales a las Superintendencias, fue voluntad del legislador seguir conservado la competencia dentro de la jurisdicción ordinaria.
2.- Por otra parte, en desarrollo de sus tradicionales labores, la Superintendencia de Salud ejerce inspección, vigilancia y control del Sistema General de la Seguridad Social en el ramo (Ley 1122 de 2007).
Desde esa perspectiva y para los fines de este estudio, se tiene en cuenta que se trata de un organismo que acorde con el Decreto n.° 1018 de 2007, se halla adscrito al Ministerio de Salud, de goza de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente y, por lo tanto, integra el sector descentralizado por servicios (lit. c, num. 2, art. 38, Ley 489 de 1998).
Sobre esa temática, esta Corporación sostuvo que
[d]e acuerdo al Decreto No. 1018 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico, adscrita al Ministerio de la Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y por ende forma parte del sector descentralizado por servicios del orden nacional, según el literal g, del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, motivo por el que las demandas de tutela en contra de aquella corresponde asumirlas a los jueces del circuito o con categorías de tales, de conformidad con el artículo 1º del Decreto 1382 de 2000 (CSJ ATC, 13 dic. 2012, exp. 00425-01).
3.- Puestas las cosas en el orden de ideas indicado, el conocimiento de las tutelas que la cobijan, cuando ha asumido funciones jurisdiccionales, corresponde en primer grado a la Sala Laboral del Tribunal del “lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud” (artículo 37 del Decreto 2591 de 1991), teniendo en cuenta que “cuando…se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional…” (inciso primero del numeral 2 del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000).
Pero cuando su citación obedece a acciones u omisiones derivadas de su carácter administrativo originario, la facultad de rituar y definir los amparos que se le sigan recae en los jueces con categoría de circuito, en la medida que según el inciso segundo ídem, a ellos “…le serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamental”.
4.- La libelista funda un aspecto de su reclamo en que, sin haber tenido la primera cita ni atención, “…Supersalud con su bello slogan ‘Protegemos lo más importante. Su salud’, entidad de vigilancia y control” aplaude “estos vejámenes (múltiples quejas telefónicas, principio de la buena fe y oficios…)”.
De lo anterior se desprende que, al endilgarle complacencia pasiva con la situación que cuestiona, la convoca por una supuesta negligencia como autoridad gubernamental, máxime que en ninguna parte dice que le haya presentado una demanda formal para que intervenga con la potestad de que excepcionalmente la invistieron la Constitución y ley y adelante el litigio que pudiera surgir de su inconformidad por el no traslado de compañía que le suministra el servicio.
Tanto es así, que al definir el resguardo, el Tribunal encontró y erigió la falta de utilización de esta última función en la razón para desestimar la protección.
5.- Toda vez que las demás accionadas, E.P.S. Compensar, Salud Total S.A. y Golden Group en Liquidación, son particulares sobre quienes la facultad analizada en principio recae en los jueces con categoría municipal, opera la regla del referido cuerpo reglamentario, acorde con la cual, “[c]uando la acción de tutela se promueva contra más de una autoridad y éstas sean de diferente nivel, el reparto se hará al juez de mayor jerarquía, de conformidad con las reglas establecidas en el presente numeral” (inciso final, numeral 1, ídem).
6.- Así las cosas, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá no era competente para sustanciar y desatar el caso analizado, configurándose la causal de nulidad contemplada en el numeral 2° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, por lo que la actuación cumplida hasta acá se dejará sin efecto y se enviará el expediente a los jueces con categoría de circuito de la ciudad para lo pertinente.
III.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil,
RESUELVE
Primero: Decretar la nulidad de todo lo actuado en la tutela referenciada, a partir del auto que la admitió, sin perjuicio de la validez de las pruebas, en los términos del inciso 1º del artículo 146 del Código de Procedimiento Civil.
Segundo: Remitir el expediente a los jueces del circuito de la capital de la República, para lo de su cargo.
Tercero: Informar lo aquí resuelto a los interesados mediante telegrama y librar las demás comunicaciones que se requieran.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
(Presidente de Sala)
MARGARITA CABELLO BLANCO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍRE