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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
MARGARITA CABELLO BLANCO
Magistrada ponente
STC6826-2015
Radicación n°. 86001-22-08-001-2015-00045-01
(Aprobado en sesión de veintisiete de mayo de dos mil quince)
Bogotá D.C., primerio (1°) de mayo de dos mil quince (2015).
Se decide la impugnación interpuesta frente la sentencia proferida el 15 de abril de 2015, mediante la cual la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa negó la acción de tutela promovida por Jorge Quiñonez Hernández en contra de la Contraloría General de la República, trámite al que se vinculó a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la misma entidad.
ANTECEDENTES
1. El gestor demandó la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, «presunción de inocencia», igualdad, contradicción y defensa, presuntamente vulnerados por la entidad querellada.
2. Arguyó, como sustento de su reclamo, en síntesis los siguientes hechos:
2.1. Se desempeñó como «tesorero de la Industria Licorera del Putumayo del 13 de enero de 1992 al 1º de marzo de 1993».
2.2. La entidad acusada le «endilgó responsabilidad fiscal por jurisdicción coactiva fallo # 0036 septiembre 22 de 1998 cuantía $26.160.828,76 fallo 5876 Noviembre 30 de 1998 por $85.900.386,oo».
2.3. Dentro de los citados trámites nunca se vinculó al Gerente de la Industria Licorera del Putumayo «señor Luis Gerardo Villota Peña, en su calidad de ordenador del gasto quien autorizaba los pagos y firmaba los títulos valores (cheques y pagarés), y tenía constituida póliza de manejo, vulnerándose con este proceder el debido proceso, que se deben surtir dentro de las actuaciones fiscales».
2.4. Señala que el organismo de control accionado «me responsabilizó de 12 fallos en las cuales 10 fallos fueron revocados en mi favor por el mismo ente de control quedando pendiente (2) estos dos procesos son de los mismos hechos ya revocados. Las cuales han sido desconocidas las pruebas presentadas conforme a los 10 fallos revocados fiscalmente».
3. Pide, en consecuencia, se ordene al organismo acusado invalidar todo lo actuado y «rehacer el proceso de modo que se pronuncie nuevamente y se vincule al señor Gerente de la Industria Licorera del Putumayo, Luis Gerardo Villota Peña» (fls. 1-3 y 47-51).
4. Mediante auto de 6 de abril de 2015 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá inadmitió la solicitud de amparo para que el gestor aclarara el escrito genitor, lo que hizo el 10 de abril siguiente, en consecuencia en esa misma fecha la citada Colegiatura admitió la solicitud de amparo y el 15 de ese mes y año negó la salvaguarda rogada, siendo impugnada por el quejoso.
LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
El Contralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, manifestó que «la tutela no es la vía procedimental para controvertir las decisiones que se tomen en el Proceso de responsabilidad Fiscal, por cuanto se cuenta con otros medios para su revisión de fondo. No existe un perjuicio irremediable al accionante, toda vez que media decisión ejecutoriada y la inclusión en el boletín de responsables fiscales así como su permanencia en él están determinados por la ley».
Anotó que lo pretendido por el actor es que se «revise nuevamente el fondo del asunto, no siendo la tutela el mecanismo establecido por la ley para lograr dicho fin, por lo que resulta improcedente; además no se cumple con el requisito de la inmediatez, toda vez que las decisiones cuya revisión pide hoy el tutelante datan del año 1998», solicitó se rechace el amparo invocado (fls. 70-75).
La Gerencia Departamental Colegiada del Putumayo de la Contraloría General de la República, señaló que se «opone a todas y cada una de las pretensiones del accionante, bajo el entendido de que existió en su momento dado otros mecanismos judiciales para atacar en vía gubernativa como a través de la vía jurisdiccional contenciosa los actos administrativos que ahora bajo el amparo constitucional pretende hacerlo el señor Jorge Quiñonez Hernández; inclusive una tutela con algunos hechos similares (No. 2012-00176-00), se surtió en esa Corporación, siendo adversa para el tutelante» (fls. 76-83).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
Agregó que «teniendo en cuenta la intrínseca relación que existe entre los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, se encuentra que en el presente caso tampoco se satisface el último de los requisitos enunciados, si en cuenta se tiene que el proceso de responsabilidad fiscal se encuentra reglado, y las decisiones que él se profieran son susceptibles de los recursos de ley, agotados los mismos, si el actor se encontraba en desacuerdo con lo decidido, pudo haber acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar los actos administrativos (fallos de responsabilidad fiscal) proferidos en su contra, pues se insiste contaba con otros medios de defensa judicial y no lo hizo, razón por la cual no puede acudir a la acción de amparo, para revivir oportunidades procesales y legales que ya por el decurso del tiempo fenecieron».
Precisó que «respecto a los registros obrantes en el Certificado de Responsabilidad Fiscal, de los cuales aduce el accionante se encuentran al consultar el Sistema de Información del Boletín de Responsables Fiscales «SIBOR», apareciendo reportado en dos procesos, el primero de fecha 22-09-1998 y el segundo del 30-11-1998, de los cuales aduce que aún lo perjudican económicamente a él y a su familia. Es necesario señalar, lo referido por la Contraloria Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloria General de la Nación, la cual manifiesta que constatado el Boletín de Responsables Fiscales, el accionante reporta dos fallos en los cuales fue declarado responsable fiscalmente, el primero de ellos el N°0036 del 26-09-1998 y el segundo el N° 5876 del 30-11-1998, no existiendo coherencia entre lo manifestado por el actor y lo que se encuentra en el SIBOR, respecto a uno de los reportes».
Recalcó que «el actor no ha presentado solicitudes para la desanotación de los antecedentes de responsabilidad fiscal que expide la Contraloria General de la República, tal como lo dio a conocer la Contraloria Delegada para Investigaciones Fiscales y Jurisdicción Coactiva, siendo la petición ante la autoridad competente el mecanismo idóneo, para hacer tal reclamación, quien este caso deberá estudiar la procedencia de desanotar o no los registros que por responsabilidad fiscal que figuran a nombre del actor, pues en todo caso debe tenerse en cuenta tal y como lo informó la vinculada que los fallos no han sido anulados o revocados y la obligación económica aún no ha sido satisfecha, por lo tanto, estos reportes en el SIBOR no constituyen un perjuicio irremediable, sino la consecuencia establecida por ley, en razón de la declaratoria de responsabilidad fiscal».
Concluyó que «en el presente caso lo que hubo fue desidia por parte del actor para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, para controvertir los actos administrativos proferidos por la Contraloria Delegada para Investigaciones Fiscales y Jurisdicción Coactiva, en su contra, y en cuanto a los registros obrantes en el Certificado de Antecedentes Fiscales, como se dijo de forma antelada no ha solicitado ante la autoridad competente su desanotación de los mismos, es decir ni la accionada, ni la vinculada han tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el tema, razones más que suficientes, para que la presente acción de amparo se torne improcedente, si en cuenta se tiene que no se satisfacen en esta oportunidad los requisitos de inmediatez y subsidiariedad» (fls. 453-464).
LA IMPUGNACIÓN
La formuló el interesado aduciendo que «El Art. 86 del La Constitución Nacional no trata de limites o fechas para una acción de Tutela, sino que es sólido, «toda persona tendrá Acción de Tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar», mediante un procedimiento preferencial y sumario, por sí mismo o por quien actué a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que esto resulten vulnerados o amenazados por la acción o la OMISION DE CUALQUIER AUTORIDAD PUBLICA… les pongo de frente Señores Magistrados la OMISION no figura en el boletín de responsabilidades fiscales acompañado en la Tutela el Señor Gerente de la Industria Licorera del Putumayo, Luis Gerardo Villota Peña y los recursos que están bajo mi responsabilidad fueron consignados en cuentas oficiales de propiedad de la empresa por orden de Gerente de la Licorera del Putumayo, atendiendo también lo ordenado por el Régimen interno de la misma Contraloría General de la República Resolución Orgánica Numero 11512 Arts. 36 y 37 régimen vigente para el año 1992 control diario y alcance diario» (fl. 470).
CONSIDERACIONES
1. Como lo dio a conocer el actor en el escrito de tutela y la Gerencia Departamental Colegiada del Putumayo de la Contraloría General de la República, el gestor con anterioridad promovió acciones similares en las que reprochaba las actuaciones surtidas por la citada gerente y la Contraloría General de la República en los procesos No. 200, 208, 19 y 316, por lo que esta Corporación mediante proveídos de 2 de septiembre de 2005 y 25 de julio de 2012, desató adversamente las solicitudes de protección, argumentando en la primera de las mencionadas que «resulta improcedente la formulación de la presente queja constitucional, no sólo por lo extemporáneo de su proposición para alegar el quebrantamiento de derechos en providencias dictadas por el ente de control hace más de siete años, sino porque como lo dijo el Tribunal, en los referidos procesos, el accionante contó con todos los medios de defensa que estaban a su alcance para propender por la defensa de sus derechos, e inclusive acudió a la jurisdicción contencioso administrativa para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que fue atendida respecto de otros procesos por responsabilidad fiscal que también se habían promovido en su contra, y ahora prevalidado en lo allí resuelto, pretende erradamente que los efectos se extiendan a los procesos definidos en 1997 y 1998, cuando como bien lo dijo el Tribunal en ellos quedó descartada la vía de hecho que se le endilgó a la Contraloría».
Y, en la segunda de las providencias citadas sostuvo que «es improcedente el amparo constitucional solicitado, en atención a que el señor Jorge Quiñónez Hernández no observó el requisito de inmediatez, pues cotejada la fecha en que fueron proferidas las decisiones acusadas, es decir los fallos de responsabilidad fiscal Nos. 0019 de 16 de diciembre de 1996 y 316 de 5 de agosto de 1997 con aquella en que fue presentado el escrito de tutela -29 de mayo de 2012-, se constata inequívocamente que transcurrió un término superior a los 14 años. Finalmente, con respecto a las denuncias formuladas en el escrito de tutela, la parte actora cuenta con otros mecanismos para obtener el propósito perseguido, porque la acción de tutela como se tiene dicho, sólo busca proteger derechos constitucionales de claro abolengo fundamental»; sin embargo en esta ocasión acude a este mecanismo excepcional con el fin de que se le salvaguarde sus prerrogativas vulneradas dentro de los trámites Nros. 36 y 5876 mediante los cuales se le hallo responsable fiscal y se le sanciono con multa de $26.160.828,76 y 85.900.386,oo, respectivamente, por lo que no se avizora temeridad alguna del accionante, pues se tratan de procesos diferente a los que en aquellas oportunidades cuestionó a través de este mecanismo constitucional.
2. Depurado lo anterior, el resguardo constitucional solicitado resulta improcedente por cuanto que, como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte, en línea de principio, las controversias en torno a la legalidad de los actos administrativos, ya sean generales, impersonales y abstractos ora particulares y concretos, deben discutirse ante la jurisdicción correspondiente, a través de los mecanismos legales para ello dispuestos, donde puede allegar los elementos demostrativos que aquí aporta y explicar sus argumentos, sin que este camino pueda convertirse en senda paralela a la normativamente reglada.
Repetidamente sobre el particular la Corte ha dicho que:
[L]a acción de tutela es un mecanismo extraordinario, instituido para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos previstos en la ley, sin que pueda erigirse en una vía sustitutiva o alternativa de los medios ordinarios de defensa que el ordenamiento jurídico ha consagrado para salvaguardarlos, a menos que estos se tornen ineficaces y el amparo sea utilizado como instrumento transitorio para evitar un perjuicio irreparable.
Análogamente y en consonancia con la regla anterior, se ha predicado también que esta acción constitucional no procede, en principio, contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, al igual que contra actos administrativos de carácter particular y concreto, habida cuenta que su control de legalidad está atribuido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de las acciones pertinentes (arts. 238 C. P. y 152 C.C.A.). (CSJ STC, 5 Oct. 2010, Rad. 00087-01; citada, entre otras, en CSJ STC, 20 Sep. 2013, Rad. 00371-01).
3. En este orden de ideas, al juez constitucional le está vedado arrogarse facultades que no le corresponden, como aquí acontece, pues es indiscutible que el petente, a fin que decaiga, enfila su inconformidad, frente a los fallos No. 036 de 22 de septiembre y 5876 de 30 de noviembre ambos de 1998, a través de los cuales la entidad acusada lo halló responsable fiscal y en consecuencia lo sancionó con el pago de $26.160.828,76 y $85.900.386,oo, respectivamente.
Por supuesto, dicho objetivo, mal lo puede alcanzar el gestor a través de este instrumento excepcional, que no es el camino idóneo para tal efecto y por ende ha de colegirse que la protección deviene improcedente por el incumplimiento del presupuesto de subsidiaridad, pues, lo pretendido por aquel es, a la postre, que se invaliden dichas decisiones y, en su lugar, se deje sin efecto la multa impuesta, por consiguiente advierte la Corte que dicho acto en que se manifestó la voluntad de la administración, se presume legal, en consecuencia es un asunto del cual no puede ocuparse el juez de tutela, comoquiera que «las inconformidades que surjan de los procesos públicos de selección, por las reglas allí instituidas, deben atacarse en la jurisdicción correspondiente a través del camino establecido para el efecto, esto es, la acción de nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa» (CSJ STC, 20 Feb. 2013, Rad. 2012-00100-01), escenario natural donde «es posible desvirtuar la presunción de legalidad de que [aquellos] hallan revestidos, siendo el escenario propicio para que la adora discuta el derecho que reclama» (CSJ STC, 25 Abr. 2012, Rad. 00257-01).
Sobre el particular, ha relevado esta Corporación:
«la demanda de tutela presentada por el actor refiere a la determinación adoptada por la autoridad pública demandada a través de la resolución n.° 144 de 23 de abril de 2007 (folios 29 a 33), colígese que del pretendido análisis no puede ocuparse el funcionario de tutela, habida cuenta que como repetidamente lo ha dicho la Sala, por tratarse de actos administrativos, el debate acerca de su legalidad debe suscitarse ante los Jueces Contencioso Administrativos competentes a través de las acciones previstas en el Código respectivo, de acuerdo con las circunstancias y particularidades que a juicio del interesado, experimentó la situación que generó lo resuelto por la administración y que es materia de protesta, a fin de propiciar las determinaciones con las cuales se obtenga el restablecimiento del derecho o la reparación directa a que hubiere lugar» (CSJ STC, 16 dic. 2010 rad. 1321-01).
4. En estas condiciones, según lo preceptuado en el numeral 1º, del artículo 6o, del Decreto 2651 de 1991, el amparo ha de negarse, por cuanto la normatividad ha dado los instrumentos jurídicos para el resguardo de esas prerrogativas, mecanismos a los que el actor pudo recurrir a través de las respectivas acciones legales, e incluso en donde le estaba permitido solicitar la suspensión provisional que regulaba el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de los hechos, pretendiendo ahora a través de la tutela, propender por la salvaguarda de sus derechos, medio que no ha sido consagrado para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutos de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces ni para crear instancias adicionales a las existentes, sino que tiene el propósito claro, definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución Política indica, que no es otro diferente de brindar a la persona la protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta reconoce.
5. Según lo discurrido, se ratificará el fallo materia de opugnación.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede.
Comuniqúese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para eventual revisión.
Notifíquese
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de la Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
JESÚS VALL DE RUTÉN RUIZ