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República de Colombia
Corte Suprema de Justicia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN CIVIL
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado Ponente
STC10443-2015
Radicación nº 76111-22-13-000-2015-00205-01
(Discutido y aprobado en sesión de cinco de agosto de dos mil quince)
Bogotá, D. C., seis (06) de agosto de dos mil quince (2015).
Decide la Corte la impugnación formulada contra el fallo proferido el diecisiete de junio de dos mil quince por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Guadalajara de Buga, en la acción de tutela promovida por Weimar Hernán Loaiza Saldarriaga contra la Registraduría Nacional del Estado Civil; trámite al que se ordenó vincular a la EPS – COOMEVA, la Directora Nacional de Identificación, Centro de Acopio – Delegación Departamental del Valle, Registraduría Nacional del Estado Civil de Tuluá y a Pedro Antonio Loaiza Saldarriaga.
I. ANTECEDENTES
A. La pretensión
En el libelo introductorio de la presente acción, el ciudadano solicitó el amparo de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso y personalidad jurídica, que considera vulnerados por la entidad accionada porque no le ha dado orientación sobre el procedimiento a seguir con miras a renovar su cédula de ciudadanía.
En consecuencia, pretende «Se sirva decretar la protección de los derechos fundamentales a la PERSONALIDAD JURÍDICA Y DEBIDO PROCESO que vienen siendo vulnerados.
Ordenar a la Entidad accionada, si así se considera, para que sin más retardos o excusas, proceda a dar respuesta al DERECHO DE PETICIÒN presentado, con el fin de que suministre la información y orientación sobre el procedimiento correcto, los documentos y requisitos necesarios para su plena identificación e inicie dicho trámite en las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, con el objetivo que se renueve el documento de identidad del tutelante, y que el mismo no exceda el término de 15 días.». [Folio 8, c.1]
B. Los hechos
1. Aduce el accionante que nació en el Corregimiento de Pardo, Municipio de Andalucía – Valle, el 14 de agosto de 1973, como se comprueba en el Registro Civil de Nacimiento de la Notaría Única de la misma municipalidad con el nombre de Weimar Hernán Loaiza Saldarriaga.
2. Señala el actor que el 8 de noviembre de 1991 adelantó el trámite para obtener la expedición, por primera vez, de la cédula de ciudadanía, expidiéndose el referido documento con el número 94.368.788. [Folio 21, c. 1]
3. Afirma que con ocasión de la renovación obligatoria de la cédula de ciudadanía a partir del año 2010, el ente accionado le renovó el documento.
4. Posteriormente al acudir el tutelante a la EPS COOMEVA, la atención le fue negada bajo la explicación de que el sistema mostraba doble cedulación; igualmente por tal razón fue retirado del FOSYGA.
5. Señala el actor que por tal motivo se presentó en la Registradurìa Nacional del Estado Civil de esa ciudad, donde fue informado que mediante Resolución número 0671 de fecha 24 de enero de 2013 se dispuso cancelar por doble cedulación el cupo numérico 94.368.788 y se determinó que la cédula de ciudadanía numero 94.367.547 expedida a nombre de su hermano Pedro Antonio Loaiza Saldarriaga corresponde al documento de identificación vigente para ahora identificarse. [Folios 97-98, c.1]
6. El 6 de abril de 2015 el actor dirigió derecho de petición al Registrador Especial de Tuluá, solicitando se le suministrara la información y orientación sobre el procedimiento correcto, los documentos y requisitos necesarios para su plena identificación, con el fin de renovar la cédula de ciudadanía número 94.368.788. [Folios 12-14, c.1]
7. Al momento de impetrarse el amparo, según indicó el actor, el ente demandado no había efectuado pronunciamiento alguno.
8. En criterio del peticionario del amparo, con las referidas actuaciones se vulneraron sus derechos fundamentales, porque nunca le fue notificada la Resolución número 0671 de fecha 24 de enero de 2013 que dispuso cancelar por doble cedulación el cupo numérico 94.368.788 para que pudiera ejercer su derecho a la defensa, enterándose de tal situación por la EPS donde se encuentra afiliado cuando solicitó el servicio médico.
Así mismo, indicó que la doble cedulación le ha generado múltiples inconvenientes para acceder a los servicios de salud y participar en las jornadas electorales, aunado a que también le ha implicado la imposibilidad de acceder a un empleo mejor remunerado. [Folios 1-11, c.1]
C. El trámite de la primera instancia
1. El 2 de junio de 2015 se admitió la acción constitucional, y se ordenó su traslado y notificación a todos los interesados, para que ejercieran su derecho de defensa. [Folios 27-28, c. 1]
2. La Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, informó que no es posible expedir el duplicado de la cédula de ciudadanía No. 94.368.788 porque dicho cupo numérico se encuentra «cancelado por doble cedulación», para lo cual explicó:
«Se logró establecer que el señor accionante se presentó el día 31 de mayo de 1991 en la Registraduría Municipal de Tuluá – Valle del Cauca, con el fin de solicitar trámite de expedición cédula de ciudadanía, razón por la cual se le adjudicó el cupo numérico 94.367.547 expedido el 31 de mayo de 1991 a nombre de PEDRO ANTONIO LOAIZA SALDARRIAGA, aportando para ésa fecha datos biográficos registro civil de nacimiento a folio F-0076555, de la Notaría Primera de Tuluá – Valle, como consta en la tarjeta decadactilar de primera vez, número de película 16480.
De otro lado, efectuado cotejo dactiloscópico y/o cotejo de impresiones dactilares se pudo comprobar que las impresiones dactilares contenidas en la cédula de ciudadanía 94.367.547 expedida el 31 de mayo de 1991, en la Registraduría Municipal de Tuluá – Valle del Cauca, a nombre de PEDRO ANTONIO LOAIZA SALDARRIAGA, corresponden por morfología y puntos característicos a las impresiones dactilares contenidas en el trámite de expedición de primera vez de la cédula de ciudadanía No. 94.368.788 (…) a nombre de WEIMAR HERNÁN LOAIZA SALDARRIAGA (…)
Resulta claro, por tanto que el señor accionante, indujo en error a la Entidad, tramitando el 31 de mayo de 1991, en la Registraduría Municipal de Tuluá – Valle del Cauca, la cédula de ciudadanía No. 94.367.547 a nombre PEDRO ANTONIO LOAIZA SALDARRIAGA y posteriormente tramitando la cédula de ciudadanía de primera vez número 94.368.788 con fecha de preparación el 18 de enero de 1991 (…) a nombre de WEIMAR HERNÁN LOAIZA SALDARRIAGA, configurándose un caso de doble cedulación y/o suplantación».
Fue por lo anterior que el Director Nacional de Identificación, mediante resolución No.0671 del 24 de enero de 2013 canceló por «doble cedulación el cupo numérico 94.368.788 y dar vigencia a la cédula 94.367.547 a nombre de PEDRO ANTONIO LOAIZA SALDARRIAGA, primera cédula de ciudadanía en el orden cronológico de solicitudes», último documento con el cual el accionante debe identificarse para todos los efectos legales, «motivo por el cual la Entidad no ha vulnerado el derecho a la debida identificación».
Así mismo, señaló que en el evento de existir dos registros civiles de nacimiento para la misma persona, deberá el interesado acudir a la vía judicial, con el fin de establecer la verdadera fecha de nacimiento del inscrito.
Finalmente, indicó que esa entidad ofreció respuesta al tutelante mediante correo electrónico de fecha 9 de junio de 2015 y por tanto solicita se deniegue el amparo promovido. [Folios 41-47, c.1]
A su turno, el vinculado Pedro Antonio Loaiza Saldarriaga, hermano del actor coadyuvó las pretensiones formuladas en el escrito de tutela. [Folios 161-163, c.1]
3. En sentencia de 17 de junio de 2015, el Tribunal Superior de Guadalajara de Buga, negó el amparo, tras considerar que la entidad accionada dio respuesta clara al derecho de petición impetrado por el actor, quien una vez enterado de la respuesta, guardó silencio, encontrándose frente a un hecho superado. [Folios 110-118, c.1]
4. En desacuerdo con el anterior fallo, el tutelante lo impugnó, para cuyo efecto indicó que no es cierto que haya guardado silencio frente a la respuesta del accionado, la cual no ofreció ninguna solución, así mismo, expresó que necesita tener su identificación para realizar sus actividades personales, toda vez que la Registraduría es quien confundió el trámite». [Folios 129 y 136-142, c. 1]
II. CONSIDERACIONES
1. La acción de tutela es una herramienta que busca la protección inmediata de las garantías de las personas ante la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares. Este mecanismo constitucional es, de igual forma, excepcional, pues solamente puede ser ejercido con prontitud y ante la inexistencia de algún otro medio de defensa judicial.
2. El artículo 120 de la Constitución Política le delegó a la Registraduría Nacional del Estado Civil las funciones de organización de las elecciones, ejercicio de su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas, y, en ejercicio de tal función, ese ente es el encargado de expedir los documentos de identificación de los ciudadanos.
La Sala ha resaltado la importancia que tiene la cédula de ciudadanía en el ejercicio de los derechos de los asociados, al referir:
«…la cédula de ciudadanía constituye también un medio idóneo para acreditar la ‘mayoría de edad’, o sea, el estado en que se alcanza la capacidad civil total, circunstancia en que se asume por el legislador que la persona ha logrado la plenitud física y mental que lo habilita para ejercitar válidamente sus derechos y asumir o contraer obligaciones civiles. En resumen, la cédula de ciudadanía representa en nuestra organización jurídica, un instrumento de vastos alcances en el orden social, en la medida en la que se considera idónea para identificar cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía y viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos.
Con todo, ‘[l]a expedición, cancelación y rehabilitación de la cédula de ciudadanía son trámites administrativos reglados, que competen a la Registraduría Nacional del Estado Civil de acuerdo con procedimientos previamente fijados por la Constitución, la Ley y los distintos reglamentos expedidos para tal fin (…)» (CSJ STC 8 sep. 2011, rad. 01005-01, reiterada en STC 14 oct 2011, rad. 00124-01).
3. En este caso, el peticionario del amparo solicitó la protección de sus derechos fundamentales porque la Registraduría Nacional del Estado Civil canceló su cédula de ciudadanía por causa de la existencia de una doble cedulación, lo anterior, sin que fuese informado de tal situación.
Así las cosas, observa la Sala, que mediante Resolución número 0671 de 24 de enero de 2013 fue cancelada, la cédula de ciudadanía No. 94.368.788, a nombre de Weimar Hernán Loaiza Saldarriaga, quedando vigente la No. 94.367.547 de Pedro Antonio Loaiza Saldarriaga; anulándose el cupo numérico que el accionante asegura le fue asignado y con el cual se ha identificado. [Folios 97-98, c.1]
Sin embargo, en el trámite de la presente acción constitucional, la entidad accionada no acreditó que para adoptar aquella decisión, con antelación, la Registraduría accionada hubiera avisado al promotor de la tutela para que, si a bien lo tenía, efectuara las manifestaciones que considerara pertinentes en el trámite administrativo que debió anteceder a la expedición de ese acto, con miras a garantizarle el derecho de defensa, por lo que a dicha determinación de la administración no pueden dársele los alcances aducidos por la accionada, pues ello implicaría pasar por alto la evidente afectación de la garantía esencial del debido proceso administrativo del actor, específicamente en lo referente al ejercicio del derecho de contradicción.
Sobre lo anterior, la Corte Constitucional ha reiterado la procedencia de la tutela cuando se les ha cercenado a las personas la oportunidad de contar con la posibilidad de acudir y ser escuchadas en el trámite administrativo previo a la cancelación de su documento de identidad.
Al respecto, esa Corporación ha indicado (sentencia T-763 de 2013):
«5.5. De acuerdo a la actividad desplegada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Sala de Revisión considera necesario reiterar la sub-regla jurisprudencial establecida en la sentencia T-006 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa) relacionada con los derechos fundamentales a la personalidad jurídica y al debido proceso, específicamente con el derecho de las personas de contar con la posibilidad de ser escuchadas de manera previa a la cancelación de su cédula de ciudadanía en casos de doble cedulación cuando la actuación es iniciada de oficio por la Registraduría. Al respecto, la Sala identifica que la actora no gozó de la posibilidad de ejercer su derecho a la defensa durante el trámite administrativo desplegado por la Registraduría que culminó con la expedición de la Resolución 7280 del 29 de octubre de 2007, a pesar de que dicha actuación tenía la potencialidad de afectar su derecho fundamental a la personalidad jurídica, pues la cédula resulta ser el medio para identificarse, ejercer sus derechos civiles y facilitar su participación en la democracia. Pese ello, a la actora simplemente le informaron en la Registraduría Auxiliar de los Mártires de Bogotá D.C. que la cédula solicitada el 29 de mayo de 2007, correspondiente al nombre de Natali Quintana Carrillo, había sido cancelada por la Dirección Nacional de Identificación por múltiple cedulación. Por ello, la Sala acudirá al principio de supremacía de la Constitución establecido en su artículo 4° que impone a los operadores jurídicos, en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, la aplicación de la Norma Superior…»
4. Bajo la anterior premisa, se observa que el fallo impugnado debe revocarse, pues sin duda alguna, se concluye que la cancelación del cupo numérico de identificación del accionante asignado por la Registraduría Nacional del Estado Civil de Tuluá – Valle, sin su previa audiencia, y la negativa de la expedición de su cédula de ciudadanía, de allí derivada, afecta sus garantías fundamentales, ya que tales actos conllevan a que esté impedido para identificarse, y, por tanto, de acceder a sus derechos civiles y políticos, de donde es necesario ordenar a la encartada iniciar el trámite respectivo de conformidad con lo reglado en el artículo 68 del Decreto 2241 de 1986, con el fin de establecer si en realidad se trata de un caso de doble cedulación y, luego de ello, proceder en consecuencia.
En ese sentido, en un caso con alguna simetría al aquí auscultado, la Corte expuso:
«La regla 72 de dicho compendio, que señala: «[s]e podrá solicitar la cancelación de cédulas de ciudadanía en los casos del artículo 67 de este código, conforme al procedimiento determinado en el artículo siguiente», y el 73 ibídem, al establecer que «[l]a impugnación de la cédula de ciudadanía puede hacerse al tiempo de su preparación o después de expedida. En ambos casos, el Registrador del Estado Civil exigirá la prueba en que se funda la impugnación, oirá, si fuere posible, al impugnado, y, junto con su concepto sobre el particular, remitirá los documentos al Registrador Nacional del Estado Civil, para que éste resuelva si niega la expedición de la cédula o si cancela la ya expedida». (CSJ STC, 4 mar. 2014, rad. 2013-00263-01)
No significa lo anterior, sin embargo, que el juzgador constitucional le esté usurpando las competencias administrativas de la accionada frente a la cancelación de los documentos de identidad, sino que la orden se contrae a iniciar la actuación administrativa correspondiente, con citación del accionante.
Frente a lo anterior, la Corte definió en pretérita oportunidad:
2.- Puestas así las cosas, advierte la Sala que la trasunta orden debe prohijarse en los mismos términos previstos, ya que no es del resorte del juez de tutela ni esta es la acción para ordenar reemplazar o sustituir los trámites administrativos a través de los cuales la Registraduría Nacional del Estado Civil establece la viabilidad de cancelar y/o restablecer la vigencia de los cupos numéricos en los casos de doble cedulación, ni las vías judiciales adecuadas a ese propósito, por lo que mal haría proferir órdenes frente a dicha entidad en este sentido, máxime cuando reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia de la Corte que por tratarse de un asunto que toca con el estado civil de las personas “[…] su modificación no puede emerger de un acto antojadizo o arbitrario suyo o de cualquier autoridad, sino que, como goza de protección por parte del Estado (la que no sería eficaz de no existir los mecanismos legales para lograr la efectividad del derecho que de aquél dimana), ella ha de regularse por los trámites y acciones del estado al efecto establecidas. (CSJ STC 20 may. 2013, rad. 00094-01).
5. Corolario de lo anterior, la Corte revocará la sentencia impugnada para, en su lugar, acceder al amparo constitucional peticionado, y en consecuencia se ordenará a la Registraduría encausada dejar sin efectos la Resolución número 0671 de 24 de enero de 2013, exclusivamente en cuanto a la cancelación de la cédula con cupo numérico 94.368.788; reiniciar la actuación del caso para decidir cuál de los dos cupos numéricos invalida, con previa citación del accionante, permitiéndole ser oído, y una vez agotado el trámite, proferir un nuevo acto administrativo en el que explique debidamente los motivos por los que cancela uno u otro, valorando las pruebas recaudadas para tal efecto, tanto las existentes, las que solicite el interesado, e inclusive, las que sean incorporadas de oficio.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la providencia impugnada y, en su lugar, CONCEDE la protección pedida.
En consecuencia, ordena a la Registraduría Nacional del Estado Civil que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta decisión, deje sin efectos la Resolución número 0671 de 24 de enero de 2013, exclusivamente en cuanto a la cancelación de la cédula con cupo numérico 94.368.788; reiniciar la actuación del caso para decidir cuál de los dos cupos numéricos invalida, con previa citación del accionante, permitiéndole ser oída, y una vez agotado el trámite, proferir un nuevo acto administrativo en el que explique debidamente los motivos por los que cancela uno u otro, valorando las pruebas recaudadas para tal efecto, tanto las existentes, las que solicite el interesado, e inclusive, las que sean incorporadas de oficio.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes y oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
FERNANDO GIRALDO GUTIÉRREZ