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ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
Magistrado ponente
STC536-2017
(Aprobado en sesión de veinticinco de enero de dos mil diecisiete)
Bogotá D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017).
Decide la Corte la impugnación formulada contra el fallo proferido el veintidós de noviembre de dos mil dieciséis por la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín, dentro de la acción de tutela promovida por la EPS y Medicina Preparada Suramericana S.A. contra el Ministerio de Salud y Protección Social, actuación a la que se ordenó vincular a la Superintendencia Nacional de Salud y el Consorcio SAYP 2011.
I. ANTECEDENTES
A. La pretensión
La accionante solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, defensa y contradicción, que considera vulnerados por la autoridad pública accionada, al ordenar la restitución de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa del sector salud, dentro del procedimiento administrativo especial adelantado por el Consorcio Fidufosyga 2005 y la Superintendencia Nacional de Salud.
En consecuencia, pretende que se conceda el resguardo peticionado, se ordene a la cartera acusada que revoque la instrucción impartida al Consorcio SAYP 2011, termine toda la actuación administrativa tendiente al reintegro de los recursos mencionados o, en subsidio, inicie el procedimiento en el que defina si la Entidad Promotora de Salud debe reintegrar tales recursos.
B. Los hechos
1. El 15 de mayo de 2012, el Consorcio Fidufosyga 2005 inició el procedimiento administrativo especial de restitución de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa del sector salud.
2. En efecto, se requirió a la EPS y Medicina Preparada Suramericana S.A. que presentara las aclaraciones a que hubiere lugar, junto con sus soportes, el cual fue atendido dentro del término concedido.
3. Mediante la comunicación n.° GRC-AUD-1998-12 de septiembre 4 de 2012, el Consorcio Fidufosyga 2005, como resultado del análisis de las explicaciones dadas por las entidades requeridas, remitió el informe final del proceso referido a la Superintendencia Nacional de Salud, señalando que as aclaraciones no fueron satisfactorias.
4. La última entidad pública mencionada, por medio del Auto n.° 1664 de noviembre 7 de 2013, ordenó a la EPS Sura la restitución de $3.321.150.924,35, en el que señaló que contra esa decisión no procedía ningún recurso por tratarse de un auto de trámite.
5. El 2 de diciembre del año en cita, la representante legal de la Entidad Promotora de Salud se notificó personalmente de la determinación anterior.
6. En el oficio n.° NURC. 2-2014-036532 de mayo 23 de 2014, la Superintendencia Nacional de Salud informó al Ministerio de Salud y Protección Social que aquel acto administrativo de ejecución se encontraba debidamente ejecutoriado.
7. La cartera accionada, a través del oficio n.° 201433200894811 de 19 de junio de 2014, le indicó al organismo anterior que «requerirá al Administrador Fiduciario del Fosyga para que de conformidad con lo establecido en el Artículo 23 del Decreto 4023 de 2011 efectúe el correspondiente descuento sobre el saldo pendiente por restituir».
8. Ante la situación expuesta, la reclamante de la salvaguarda considera que se vulneraron los derechos fundamentales invocados, dado que las entidades accionadas no han aplicado la caducidad de la facultad sancionatoria sobre los supuestos pagos indebidos, no le permitieron su defensa en el marco de un procedimiento administrativo, ni la presentación de recursos y pruebas para controvertir las decisiones de la Administración, y además ordenó la retención directa y automática de sumas liquidadas indebidamente para tomarlas de recursos que le corresponden como contraprestación de la garantía de prestación de los servicios del POS. [Folios 1-21, c. 1]
C. El trámite de la primera instancia
1. El 8 de noviembre de 2016 se admitió la acción de tutela, se ordenó el traslado al organismo estatal querellado y se dispuso la vinculación de la Superintendencia Nacional de Salud y el Consorcio SAYP 2011, para que ejercieran sus derechos de contradicción y defensa. [Folio 190, c. 1]
2. Dentro de la oportunidad concedida, la Superintendencia Nacional de Salud se opuso a la prosperidad del resguardo, porque la parte actora cuenta con mecanismos judiciales ordinarios a su alcance, no se configuró un perjuicio irremediable, y finalmente su actuación se limitó a la emisión de una orden de restitución inmediata, de acuerdo con la normatividad. [Folios 195-202, c. 1]
A su turno, el Ministerio de Salud y Protección Social indicó que no se vulneró el derecho al debido proceso, por cuanto se le garantizó a la EPS los derechos de contradicción y defensa, y adicionalmente señaló que es improcedente esta acción porque esa entidad no utilizó los medios de control con que contaba ni presentó esta solicitud oportunamente, en atención a que transcurrieron 3 años desde la expediente del auto censurado para acudir al juez de tutela. [Folios 214-217, c. 1]
De otro lado, el Consorcio SAYP 2011 informó que no reemplaza ni responde solidariamente por lo actuado por parte del Consorcio Fidufosyga 2005, que no conculcó las garantías de la quejosa y que la petición de tutela no cumple el presupuesto de la subsidiariedad. [Folios 218-221, c. 1]
3. En sentencia de 22 de noviembre de 2016, la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín concedió el amparo y ordenó a la Superintendencia Nacional de Salud que dejara sin efectos el Auto n.° 1664 de 7 de noviembre de 2013 y, en su lugar, profiriera una nueva decisión, otorgando previamente el derecho a la accionante de ser escuchada e indicando la posibilidad de interponer recursos contra esa decisión, adicionalmente ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social y al Consorcio SAYP 2011 que dejaran sin efecto las actuaciones encaminadas a ejecutar el auto referido.
Para tal efecto, el sentenciador expuso que los requisitos de la subsidiariedad y la inmediatez se hallaban cumplidos porque la reclamante no contaba con un mecanismo judicial idóneo para controvertir el auto de trámite cuestionado y la vulneración de sus derechos fundamentales ha permanecido en el tiempo. A lo anterior, se suma que la Superintendencia Nacional de Salud no concedió previamente a la EPS Sura la oportunidad de efectuar manifestaciones sobre el reintegro de los dineros objeto de trámite administrativo y negó a la afectada la posibilidad de interponer los recursos contra esa decisión, por lo cual transgredió sus garantías superiores. [Folios 223-238, c. 1]
4. Inconforme con esta determinación, el Consorcio SAYP 2011 la impugnó, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en su escrito de intervención y solicitó su desvinculación de esta acción constitucional. [Folios 269-270, c. 1]
II. CONSIDERACIONES
1. Cuando el artículo 86 de la Carta Política creó la tutela como un procedimiento preferente y sumario al alcance del ciudadano, para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales en caso de que éstos fueran vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos establecidos por la ley, lo hizo caracterizándola con el principio de inmediatez.
2. El presupuesto mencionado, visto desde la perspectiva de la finalidad del amparo, impide que se convierta en factor de inseguridad jurídica con el cual se produzca la vulneración de garantías constitucionales de terceros, como también que se desnaturalice el mismo trámite, en tanto la protección que constituye su objeto, ha de ser efectiva e inmediata ante una vulneración o amenaza actual.
Frente a este tema, la jurisprudencia de esta Sala ha sostenido que:
(…) aquellas situaciones en que el hecho violatorio del derecho fundamental no guarde razonable cercanía en el tiempo con el ejercicio de la acción, no debe, en principio, ser amparado, en parte a modo de sanción por la demora o negligencia del accionante en acudir a la jurisdicción para reclamar tal protección y, también, por evitar perjuicios, estos si actuales, a terceros que hayan derivado situaciones jurídicas de las circunstancias no cuestionadas oportunamente. (CSJ STC, 2 ag. 2007, rad. 00188-01)
Más adelante, la Corporación señaló:
En punto al requisito de la inmediatez, connatural a esta acción pública, precisa señalar que así como la Constitución Política, impone al Juzgador el deber de brindar protección inmediata a los derechos fundamentales, al ciudadano le asiste el deber recíproco de colaborar para el adecuado funcionamiento de la administración de justicia (ordinal 7, artículo 95 Superior), en este caso, impetrando oportunamente la solicitud tutelar, pues la demora en el ejercicio de dicha acción constitucional, puede tomarse, ora como síntoma del carácter dudoso de la lesión o puesta en peligro de los derechos fundamentales, o como señal de aceptación a lo resuelto, contrario en todo caso la urgencia, celeridad, eficacia e inmediatez inherente a la lesión o amenaza del derecho fundamental.
Precisamente, en orden a procurar el cumplimiento del memorado requisito, la Sala en reiterados pronunciamientos ha considerado por término razonable para la interposición de la acción el de seis meses. (CSJ STC, 29 abr. 2009, rad. 2009-00624-00)
Así las cosas, el eventual afectado debe procurar acudir oportunamente a este mecanismo excepcional, pues su prolongado silencio es signo inequívoco de asentimiento frente a la decisión atacada, a lo que se adiciona que al desatender el comentado principio, la acción de tutela se puede convertir en un instrumento generador de incertidumbre e incluso de vulneración de los derechos de terceros.
3. En el caso que se examina, para la Corte es claro que la decisión de la Superintendencia Nacional de Salud, dictada el 7 de noviembre de 2013, en la que se ordenó a la entidad accionante que restituyera la suma de $3.321.150.924,35, por concepto de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa del sector salud, la petición de tutela no atiende el postulado que se comenta, toda vez que los hechos sobre los cuales edifica sus alegaciones de quebranto de garantías fundamentales, tuvieron lugar 3 años antes de que se interpusiera la presente acción constitucional.
De ahí que la solicitud de salvaguarda se instauró luego de superado ampliamente el término que la jurisprudencia, según lo que se explicó, ha indicado que es razonable a efectos de la formulación del resguardo constitucional, sin que se acredite alguna causa atendible para justificar dicha omisión, máxime que la determinación censurada fue notificada personalmente a la representante legal de la EPS y Medicina Preparada Suramericana S.A. el 2 de diciembre de 2013.
Por consiguiente, para la Sala es claro que el prolongado silencio de la Entidad Promotora de Salud para acudir oportunamente a la jurisdicción constitucional demuestra, de forma incuestionable, que la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales no era urgente ni requería la intervención inmediata del juez de tutela, y por el contrario, conlleva su asentimiento frente a la decisión atacada.
4. Por lo anterior, a juicio de esta Corporación, la protección reclamada en esta vía excepcional debía denegarse, pues, contrario a lo aseverado por el a quo constitucional, la misma no cumplió el presupuesto de la inmediatez para su procedencia, y por ende, no debía concederse el amparo. En consecuencia, se revocará el fallo objeto de impugnación.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA el fallo impugnado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva, y en su lugar, se NIEGA la protección constitucional solicitada.
Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes; y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
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