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LUIS ALONSO RICO PUERTA
Magistrado Ponente
STC991-2017
Radicación n.° 54001-22-13-000-2016-00287-02
(Aprobado en sesión de primero de febrero dos mil diecisiete)
Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
Decide la Corte la impugnación formulada frente a la sentencia proferida por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, el 21 de noviembre de 2016, dentro de la acción de tutela promovida por Blanca Nubia Palencia Camacho contra la Policía Nacional Área de Sanidad, trámite al cual fueron vinculadas la Dirección de Sanidad de Cúcuta y Julia Aurora Forero de Gutiérrez.
ANTECEDENTES
1. La solicitante, quien actúa en su propio nombre, reclama la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, debido proceso y mínimo vital, presuntamente vulnerados por la demandada, en razón a que se niega a reconocer y pagar el 50% de la pensión de jubilación que en vida recibió su compañero permanente.
2. Como sustento de su reclamo, señala en síntesis, que tras la muerte de su pareja pidió ser nombrada como la beneficiaria sustituta de la asignación mensual que él devengaba, pero en vista de que se presentó con igual propósito la cónyuge de su compañero, mediante Resolución 754 de 10 de agosto de 2010, la pretensión fue negada, razón por la cual acordó voluntariamente con aquella, en un Centro de Conciliación, que cada una se favorecería con el 50% de tal prestación.
Sostiene que, con el acta suscrita por las dos partes presentó petición ante la Policía Nacional, para que se diera cumplimiento a lo convenido, sin embargo, tal solicitud fue despachada de manera negativa, bajo el argumento de que el asunto debía ser resuelto mediante sentencia por la autoridad judicial competente.
Relata que fue desafiliada del sistema de salud al que pertenecida como beneficiaria de su fallecida pareja y que no cuenta con recursos para pagarlo por su cuenta.
3. Pretende en consecuencia, que se ordene a la Policía Nacional reconocerle «el 50% de la mesada pensional adjudicada a mi compañero parmente mediante Resolución No. 015131 del 28 de octubre de 2016» así como afiliarla a la seguridad social (fl. 1 a 5, cdno 1).
RESPUESTA DEL ACCIONADO Y VINCULADOS
El Jefe del Área de Sanidad DENOR, se opuso al amparo, pues «para que la señora BLANCA NUBIA PALENCIA CAMACHO sea afiliada al Subsistema de salud de la Policía Nacional como titular por sustitución, por muerte del señor EZEQUIEL GUTIERREZ ROSALES (Q.E.P.D) debe acercase a esta Área de Norte de Santander en la oficina de afiliaciones con la resolución de pensión por sustitución acreditando su condición como TITULAR POR SUSTITUCIÓN y de esta forma será afiliada de manera inmediata a la Policía Nacional», mientras tanto su vinculación a tal servicio deberá mantenerse inactiva, por no estar en ninguna de las condiciones que permite el acceso a dicho régimen.
En cuanto a las demás pretensiones atientes a la adjudicación a la demandante de la asignación en comento, manifiesta que no puede pronunciarse por ser un asunto que escapa de su competencia y ser propio de la Tesorería General de la Policía Nacional (fls. 30 a 32, ibídem).
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal constitucional negó por improcedente la protección suplicada, con fundamento en que la actora tiene a su alcance otro mecanismo, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 33 a 39, ibíd.).
LA IMPUGNACIÓN
La formuló la promotora del amparo quien reiteró las razones de su escrito inicial, enfatizando en que el juez de primera instancia pasó por alto la escritura pública con la cual demuestra su condición de compañera permanente del causante, posición que en términos de la Ley 923 y Decreto 4433 ambos de 2004, «le otorga el derecho a la sustitución de la asignación mensual de retiro, que se da ante la muerte del servidor pensionado por la fuerza pública, generando la subrogación del pago dela (sic) prestación económica que venía recibiendo en cabeza del grupo familiar» (fls. 45 y 47, ídem).
CONSIDERACIONES
1. En el asunto en estudio, la actora considera que sus prerrogativas fundamentales fueron quebrantadas por la Policía Nacional, al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de beneficiarios en un 50%, y suspenderle el servicio de salud que dicha institución le venía prestando.
2. La jurisprudencia constitucional de la Sala ha ahondado en la necesidad de verificar los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad, en forma previa a efectuar cualquier otra consideración sobre el fondo del asunto debatido, toda vez que ellos se erigen en requisitos esenciales del mecanismo, que definen si se está en presencia de una materia susceptible de protección tutelar, de ahí que ha insistido la Corte en que a falta de cualquiera de las aludidas exigencias debe negarse la petición de amparo, (ver entre otras, CSJ STC, 3 de mar. 2011, rad. 00329-00, STC507-2016, 27 ene. rad. 00026-00 y STC1851-2016, 18 fe, rad. 00282-00).
3. La cuestión a resolver consiste en establecer si la suspensión, por parte de la Policía Nacional, del reconocimiento a Blanca Nubia Palencia Camacho de la pensión de jubilación que devengó su presunto compañero permanente, vulnera sus prerrogativas esenciales.
Por su parte la referida Institución sustenta tal posición, en que al existir dos posibles acreedoras del referido favorecimiento, el asunto se debe zanjar al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por el Juez Contencioso Administrativo, quien deberá determinar la certeza del derecho en cada una de las reclamantes y de tenerla, la proporción que les corresponderá, de forma tal que no niega que Blanca Nubia Palencia Camacho, en la condición alegada tenga la facultad de sustituir a Ezequiel Gutiérrez González, sino que sujeta el reconocimiento, al agotamiento del respectivo proceso judicial ordinario, con el propósito de garantizar los derechos de las interesadas y respetar la estricta legalidad que caracteriza este tipo de asuntos.
En los términos planteados surge evidente que al ser esta una acción de orden constitucional y no ordinaria, como a la que remitió la enjuiciada, antes de detenerse a estudiar si la violación alegada se dio, debe la Salsa establecer la posibilidad de emplear esta vía para brindar solución a la cuestión formulada.
4. Así las cosas, se debe determinar si para el caso es procedente acudir a esta herramienta de defensa para reclamar el reconocimiento de pensiones, puesto que, bajo la misma línea adoptada por la encartada para justificar su decisión, la jurisprudencia Constitucional, ha sostenido que «siempre que haya controversia sobre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o del derecho a la sustitución pensional, en razón a que el (la) cónyuge y (el) la compañera (o) permanente, o las (los) dos compañeras (os) permanentes del causante han demostrado convivir con este en periodos de tiempo diferentes o de forma simultánea, quien debe dirimir el asunto es la jurisdicción competente, a no ser que concurran los requisitos que hacen procedente la acción de tutela, caso en el cual los otros mecanismos de defensa pueden ser desplazados por esta» (CC T-128 de 2016).
Partiendo de las referidas premisas, por regla general este tipo de controversias se deben resolver en el escenario judicial correspondiente, en procura de satisfacer el requisito de la subsidiariedad en materia de amparo constitucional y así evitar convertir esta senda en una vía alterna o paralela a los procesos ordinarios establecidos por el legislador, para determinados efectos.
5. No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que bajo ciertas circunstancias se ha dado cabida a la salvaguarda especial para zanjar temas relacionados con atribuciones prestacionales, corresponde a la Sala dilucidar si para el caso concreto se cumplen los presupuestos procesales que así lo permiten, los cuales son: «(i) no existencia de mecanismos de defensa judiciales o acreditación de la falta de idoneidad y eficacia de los mismos; (ii) se esté ante sujetos de especial protección constitucional como las personas de la tercera edad o en circunstancias de debilidad manifiesta o en condiciones de vulnerabilidad; (iii) se afecten derechos fundamentales, en particular el mínimo vital, o se estructure una vía de hecho; (iv) se hubiere desplegado cierta actividad administrativa o judicial o resultare imposible hacerlo por motivos ajenos al peticionario, y (v) el no reconocimiento se motive en una actuación claramente ilegal o inconstitucional o que desvirtúe en principio la presunción de legalidad» (CC T-037 de 2016).
5.1 Constatadas las referidas exigencias en el caso particular, se concluye que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, en tanto la actora no agotó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ni justificó porque no es idóneo ni eficaz, contrario a ello advierte la Sala que en el ejercicio de aquel tiene la posibilidad de solicitar el decreto de las medidas cautelares que considere necesarias para salvaguardar su intereses.
De este modo, el debate en torno al reconocimiento de la sustitución pensional a favor de la actora y de Julia Aurora Carreño de Gutiérrez, de manera proporcional, en sus calidades de compañera permanente y cónyuge supérstite de Ezequiel Gutiérrez Rosales, respectivamente, es una cuestión que escapa al escenario del mecanismo de amparo, toda vez que para tal debate el legislador estableció procedimientos eficaces en la jurisdicción contenciosa administrativa, a los cuales debe acudir la quejosa a efectos de discutir lo que por esta vía plantea.
5.2 Adicionalmente la tutelante no es sujeto de especial protección constitucional, pues no observa la Corte, ni adujo la promotora estar en situación de debilidad manifiesta o vulnerabilidad, que le conceda esa atención especial, ahora actualmente tiene 46 años, de modo tal que tampoco puede ser considera como de la tercera edad.
5.3 Bajo la misma línea, menos aún se advierte: vulneración al mínimo vital, existencia de vía de hecho o que el no reconocimiento prestacional se motive en una actuación claramente ilegal, contrario sensu, los fundamentos que soportan la suspensión de la sustitución pensional, están contenidos en el artículo 146 del Decreto 1214 de 1990 «Por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional», según el que «[s]i se presentare controversia judicial entre los reclamantes de una prestación por causa de muerte, el pago de la cuota en litigio, se suspenderá hasta tanto se decida judicialmente a qué persona corresponde el valor de esta cuota».
De este modo la Policía Nacional al evidenciar que la asignación en comento fue reclamada al tiempo por la compañera permanente y cónyuge del causante, optó en aplicación la norma anterior, expedir la Resolución 1413 de 7 de octubre de 2015, para «[d]ejar el suspenso el reconocimiento y pago de la sustitución de jubilación a la que puedan tener derecho las JULIA AURORA CARREÑO DE GUTIERREZ (…) y/o BLANCA NUBIA PALENCIA CAMACHO».
Determinación que no luce antojadiza o desproporcionada, por el contario es prudente y conforme a las disposiciones que gobiernan la materia, que exigen la acreditación de precisos requisitos para acceder a la atribución prestacional, los cuales precisó la demandada necesitaban ser demostrados en un proceso judicial, de modo tal que no puede considerarse tal actuación como desconocedora de prerrogativas esenciales, por el solo hecho de no acceder inmediatamente a lo pretendido por la actora.
Valga aclarar, que no es caprichosa la determinación de la entidad reprochada cuando exige la intervención del juez ordinario para dirimir el conflicto en torno a la sustitución de la pensión del causante, toda vez que, frente a estos asuntos se deben valorar aspectos como: el auxilio o apoyo mutuo, la convivencia efectiva y el tiempo de esta, la comprensión y la vida en común al momento de la muerte, para determinar de un lado la existencia del derecho y de otro la proporción que a cada parte le corresponde, en caso de que deba ser compartido, aspectos de orden probatorio que en efecto exigen un trabajo minucioso de comprobación y análisis al interior del trámite que el legislador ha dispuesto.
6. Del análisis realizado se puede extraer que la limitación al uso del mecanismo de amparo con el propósito de conseguir el reconocimiento y pago de la sustitución de una pensión de jubilación, tiene su razón de ser «en primer lugar, por su carácter subsidiario y excepcional; en segundo, porque la efectividad del derecho depende del cumplimiento de requisitos y condiciones señaladas en la ley; y por último, ante la existencia de otros medios de defensa judicial para resolver tales controversias» (CC T-038 de 2013).
7. Anudado a la dicho, la promotora de la queja constitucional no alegó ni acreditó un perjuicio irremediable que autorice su utilización de manera transitoria, pues en el caso no se demostró un daño «grave e inminente, no meramente eventual, que sólo pueda conjurarse con las medidas urgentes e impostergables propias de la tutela», (sentencias de 14 de diciembre de 2011, exp. 2011-00162-01; 3 de julio de 2012, exp. 2012-00135-01; 18 de octubre de 2012, exp. 2012-00213-01 y 7 de marzo de 2013, exp. 2012-00581-01).
8. Finalmente cabe precisar que si la intención de las posibles sucesoras de la asignación en comento, es llegar a una acuerdo para evitar el trámite del proceso judicial, deben acudir a los agentes del Ministerio Público asignados a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, quienes son los únicos autorizados para conocer este tipo de asuntos, toda vez que en términos del artículo 23 de la Ley 640 de 2001,«[l]as conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción», dicha solicitud deberá además ajustarse a los parámetros contenidos en el artículo 6 del Decreto 1716 de 2009, a saber:
«Podrá presentarse en forma individual o conjunta por los interesados, ante el agente del Ministerio Público (reparto) correspondiente, y deberá contener los siguientes requisitos
a) La designación del funcionario a quien se dirige;
b) La individualización de las partes y de sus representantes si fuere el caso;
c) Los aspectos que se quieren conciliar y los hechos en que se fundamentan;
d) Las pretensiones que formula el convocante;
e) La indicación de la acción contencioso administrativa que se ejercería;
f) La relación de las pruebas que se acompañan y de las que se harían valer en el proceso;
g) La demostración del agotamiento de la vía gubernativa, cuando ello fuere necesario;
h) La estimación razonada de la cuantía de las aspiraciones;
i) La manifestación, bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos;
j) La indicación del lugar para que se surtan las notificaciones, el número o números telefónicos, número de fax y correo electrónico de las partes.
k) La copia de la petición de conciliación previamente enviada al convocado, en la que conste que ha sido efectivamente recibida por el representante legal o por quien haga sus veces, en el evento de que sea persona jurídica, y en el caso de que se trate de persona natural, por ella misma o por quien esté facultado para representarla;
l) La firma del apoderado del solicitante o solicitantes»
Ahora esta no es la única oportunidad de la que dispondrá para hacer uso de este mecanismo alternativo de solución de conflictos, pues de acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, durante el adelantamiento del procedimiento correspondiente, según el numeral 8 del precepto 180 de la Ley 1437 de 2011, en la audiencia inicial, el juez de conocimiento «en cualquier fase (…) podrá invitar a las partes a conciliar sus diferencias, caso en el cual deberá proponer fórmulas de arreglo»
9. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que por existir otras vías idóneas y eficaces diferentes al mecanismo de amparo; no ser la accionante un sujeto de especial protección; ni encontrarse acreditada la vulneración a un derecho fundamental; o que la actuación de la Policía Nacional sea injustificada, arbitraria o caprichosa, este no es el medio de defensa judicial adecuado para formular pretensiones de orden prestacional.
10. Ahora en punto de la solicitud de mantener vigente la afiliación de la reclamante al régimen especial en salud de la Policía Nacional, observa la Sala que la primera instancia no hizo manifestación al respecto, en tanto en la impugnación se reiteró esa pretensión, por lo que procederá a resolver al respecto.
En tratándose del derecho a la salud, esta Corporación ha reiterado que el acceso a dicho servicio no puede ser interrumpido súbitamente por las entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud, «de modo que si una de éstas suspende la asistencia médica que requiera el afiliado o beneficiario, antes de que ésta haya sido efectivamente asumida por otra entidad prestadora, inexorablemente vulnera el aludido derecho fundamental» (STC6094-2016, 11 may 2016, rad 00178-01).
Para el caso concreto, tal como se desprende de la escritura pública de declaratoria de existencia de unión marital de hecho y el carné de afiliación emitido por la encartada (fls. 6 a 9, íd.), la accionante estaba adscrita al Subsistema de Salud de la Policía Nacional en condición de compañera permanente de Gutiérrez González, hasta que ocurrió su deceso, sin embargo, el fallecimiento de este no puede considerarse suficiente para desactivar de forma intempestiva los servicios médicos que aquella venía recibiendo. En este sentido ha precisado la Corte Suprema de Justicia que:
«Aunado a lo anterior, está demostrado que siendo la accionante beneficiaria del Subsistema de Salud de la Policía Nacional en calidad de esposa del fallecido Rufino González desde el 9 de agosto de 2013, como dan cuenta el registro civil de matrimonio y el carné de afiliación expedido por la memorada institución (fls. 8 y 14, íd.), no era posible suspenderle a aquélla de manera abrupta los servicios médicos que ha venido recibiendo por el solo hecho del deceso de su cónyuge, más aún cuando, se reitera, la Resolución No. 10791 de 23 de diciembre de 2015 mediante la cual se deja en suspenso el reconocimiento de la mencionada sustitución pensional, aún no se encuentra en firme» (STC6094-2016, 11 may 2016, rad 00178-01).
11. Corolario de lo discurrido en precedencia, se impone confirmar la sentencia impugnada, en lo relacionado con la decisión que negó el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión de jubilación que recibía la pareja de la reclamante y adicionarla para amparar de manera transitoria el derecho a la salud de la misma.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA Y ADICIONA la sentencia objeto de impugnación, en tal sentido RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR el amparo impetrado por Blanca Nubia Palencia Camacho en lo atinente al reconocimiento como beneficiaria sustituta de la pensión de jubilación devengada por quien fue su compañero permanente.
SEGUNDO: ORDENAR a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y a la Dirección Seccional de Sanidad de Cúcuta, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta sentencia, restablezcan la afiliación de Blanca Nubia Palencia Camacho al subsistema de salud de tal institución, como beneficiaria sustituta de Ezequiel Gutiérrez González, con todos los servicios que ello implica, y hasta por 6 meses, interregno durante el cual la tutelante deberá iniciar el medio de control pertinente, conforme la Ley 1437 de 2011.
TERECERO: Comuníquese por el medio más expedito lo aquí resuelto a los interesados y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
LUIS ALONSO RICO PUERTA
Presidente de Sala
MARGARITA CABELLO BLANCO
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
ARIEL SALAZAR RAMÍREZ
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
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